УИД 36RS0024-01-2023-000329-59

№2а-277/2023 

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации 

19 июля 2023 года г.Нововоронеж, Воронежской области 

Нововоронежский городской суд Воронежской области в составе:

председательствующего судьи Аксеновой Ю.В.,

при секретаре Неупокоевой Т.С., 

с участием представителя административного истца ФИО1,

представителя административного ответчика - Главного управления МЧС России по Воронежской области ФИО2, 

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Нововоронежского городского суда административное дело по административному исковому заявлению администрации городского округа г.Нововоронеж к заместителю начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу г. Нововоронеж Главного управления МЧС России по Воронежской области ФИО3, отделу надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу г.Нововоронеж Главного управления МЧС России по Воронежской области, Главномууправлению МЧС России по Воронежской области о признании незаконным предписания по устранению требований пожарной безопасности,

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского округа г.Нововоронеж Воронежской области обратилась в суд с административным иском к заместителю начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу г.Нововоронеж Главного управления МЧС России по Воронежской области ФИО3 о признании незаконным предписания от ДД.ММ.ГГГГ № по устранению требований пожарной безопасности, указав, что заместителем начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу г. НововоронежГУ МЧС России по Воронежскойобласти ФИО3 в период с 28.03.2023 по 14.04.2023 была проведена внеплановая выездная проверка администрации городского округа город Нововоронеж, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 

<

...>, населённый пункт - городской округ город Нововоронеж. По результатам проверки был составлен акт №16 от 14.04.2023, в котором отражены сведения о результатах проверки, в том числе указано, что выявлены нарушения требований ст.4, ст.6, ч.1 ст.59, ст.63 Федерального закона от 22.07.2008 №123-ФЗ, п.4.14 СП 4.13130.2013 (Изменение № 3, утв. приказом МЧС России от 15.06.2022 №610), а именно:

несоответствие противопожарных расстояний не менее 30 метров от зданий, сооружений малоэтажной жилой застройки до границ лесных насаждений хвойных пород, расположенных по улице Сосновая (

<

...>, 

<

...>, 

<

...>, 

<

...>, д.1-а, д. 1а/1), по улице Свободы, 

<

...> (гаражи);

несоответствие противопожарных расстояний не менее 30 метров от зданий, сооружений, жилых домов на приусадебных или садовых земельных участках до границ лесных насаждений смешенных пород, расположенных на территории CHI" «Озон» с улицы № 1 по улицу № 31 с южной стороны;

несоответствие противопожарных расстояний не менее 50 метров от зданий, сооружений малоэтажной жилой застройки до границ лесных насаждений хвойных пород, расположенных на улице Первомайской 2/м1, 2-п;

несоответствие противопожарных расстояний не менее 30 метров от зданий, сооружений малоэтажной жилой застройки до границ лесных насаждений смешанных пород, расположенных на территории СНТ «Здоровье», по ряду №1: участок 1, участок 2, участок 3, участок 4, участок 5, участок 6.

Ответственность за совершение указанных нарушений, в соответствии с Актом, возложена на администрацию городского округа город Нововоронеж.Также административному истцу было выдано Предписание от ДД.ММ.ГГГГ № по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Администрация городского округа г.Нововоронеж с результатами проверки и выданным предписанием не согласна, считает их незаконными и необоснованными, указывая в обоснование требований, с учетом уточнения оснований иска, что как следует из обстоятельств дела, а также сведений, содержащихся в ЕГРН, лесные насаждения произрастают на землях, не относящихся к землям населённых пунктов, а здания и сооружения являются частной собственностью. Распоряжатьсячужим имуществом, а также изменять границы лесных насаждений (осуществлять сплошные рубки) администрация городского округа город Нововоронеж не в праве.

Ранее административный истец обращался в Управление лесного хозяйства Воронежской области, а также КУВО "Гражданская оборона, защита населения и пожарная безопасность ВО" с предложением по разработке алгоритма создания противопожарных расстояний от зданий, сооружений, расположенных на землях населённых пунктов до границ лесных насаждений, расположенных на землях гослесфонда, с целью выполнения требований пожарной безопасности. В соответствии с поступившими ответами, в настоящее время данный механизм прорабатывается.

Таким образом:

- в обжалуемом Предписании нарушения требований пожарной безопасности юридически невыполнимы для административного истца. Требования должностного лица, проводившего проверку, содержат в себе заключение о нарушении администрацией городского округа город Нововоронеж требований нормативных актов, которые выходят за рамки полномочий органов местного самоуправления;

- в рамках проверки не была соблюдена должным образом процедура: 1) отсутствует документальное подтверждение измерения расстояния между зданиями, сооружениями и лесными насаждениями (фактически оно не было установлено ни в одном месте в рамках проверки); 2) при проведении проверки не были установлены и зафиксированы сведения о степенях огнестойкости, классах конструктивной пожарной опасности зданий и сооружений;3) не были установлены сведения о собственниках зданий, сооружений, граничащих с лесными насаждениями; 4) фиксация нарушений требований пожарной безопасности при помощи фотосъемки должна проводиться не менее чем 2 снимками каждого из выявленных нарушений требований пожарной безопасности, согласно п. 39 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре утв. Постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 № 290;

- в силу ст. 123.12 ГК РФ, ч. ст. 4, ст. 7 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", садоводческое некоммерческое товарищество (СНТ) представляет собой добровольное объединение собственников недвижимого имущества, созданное ими для совместного владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в их общей собственности или в общем пользовании, а также для достижения иных целей. Следовательно, СНТ являются самостоятельными хозяйствующими субъектами, вмешиваться в деятельность которых орган местного самоуправления не в праве.

Решением Нововоронежского городского суда Воронежской области от 20.12.2022 по административному делу №2а-483/2022 было признано незаконным и отменено предписание заместителя начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу г.Нововоронеж ГУ МЧС России по Воронежской области ФИО3 от 26.08.2022 № 23/1/1-8 по устранению нарушений требований пожарной безопасности.Апелляционным определением Воронежского областного суда от 25.04.2023 указанное Решение оставлено без изменения. В рамках административного дела № 2а-483/2022 был установлен ряд обстоятельств, в том числе тот факт, что лесные насаждения, произрастающие на прилегающих к границам городского округа город Нововоронеж территориях, относятся к Гослесфонду, а также, что вынесенное предписание не отвечает признаку исполнимости.

Новая проверка и обжалуемое Предписание явились следствием проверки ранее выданного предписания, которое было признано незаконным и отменено Решением Нововоронежского городского суда Воронежской области от 20.12.2022.

Согласно ч.2 ст.64 КАС РФ, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Решение надзорного органа привело к нарушению прав административного истца, поскольку на орган местного самоуправления незаконно возложены обязанности, которые выходят за рамки полномочий администрации городского округа город Нововоронеж.

Требования мотивированы со ссылками на ст.ст.1, 2 Федерального закона от 31.07.2020 №248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", ст.ст.16, 41, 77 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 28.04.2015 N 415 "О Правилах формирования и ведения единого реестра проверок", Федеральный закон от 31.07.2020 N248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (л.д.8-20).

Определением Нововоронежского городского суда Воронежской области от 06.06.2023 в качестве соответчиков по делу привлечены: отдел надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу г.Нововоронеж Главного управления МЧС России по Воронежской области; Главное управление МЧС России по Воронежской области (л.д.2-5).

Судебным протокольным определением от 30.06.2023 к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Управление лесного хозяйства Воронежской области и КУ ВО «Гражданская оборона, защита населения и пожарная безопасность Воронежской области» (л.д.95-99).

Административный ответчик заместитель начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу г. Нововоронеж Главного управления МЧС России по Воронежской области ФИО3, представитель отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу г.Нововоронеж Главного управления МЧС России по Воронежской области, представители заинтересованных лиц Управления лесного хозяйства Воронежской области и КУ ВО «Гражданская оборона, защита населения и пожарная безопасность Воронежской области» в судебное заседание не явились, представитель Управления лесного хозяйства Воронежской области просил рассматривать дело в отсутствие. 

Суд счел возможным рассмотреть дело при настоящей явке.

В судебном заседании представитель административного истца администрации городского округа г.Нововоронеж ФИО1 заявленные административные исковые требования о признании незаконным и отмене предписание от ДД.ММ.ГГГГ № по устранению нарушений требований пожарной безопасности поддержал, просил об их удовлетворении в полном объеме. С учетом пояснений в судебном заседании стороны ответчика, исключил из оснований заявленных требований указание на незаконность проведения проверки и отражение информации о проверке на электронной площадке.

Представитель административного ответчика - Главного управления МЧС России по Воронежской области по доверенности ФИО2 возражал против удовлетворения заявленного административного искового заявления, просил отказать в его удовлетворении, указал, что администрация городского округа город Нововоронеж имеет все возможности для устранения всех выявленных в ходе проверки нарушений в части обеспечения требований пожарной безопасности, в том числе возможен перевод земель из гослесфонда в земли населенного пункта, имеется возможность устройства противопожарных расстояний до зданий, вырубка лесных насаждений, если эти лесные насаждения произрастают ближе установленных параметров.

В предыдущем судебном заседании заместитель начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу г. Нововоронеж Главного управления МЧС России по Воронежской области ФИО3 принимал участие, не соглашался с заявленными требованиями, указывал о правомерности проверки, достоверности ее результатов и законности и обоснованности оспариваемого Предписания. 

Возражения также представлены в письменной форме (л.д.88-93).

Заинтересованным лицом Управлением лесного хозяйства Воронежской области представлены пояснения по иску, согласно которым частью 4 статьи 53.1 Лесного кодекса РФ установлено, что противопожарные расстояния, в пределах которых осуществляются рубка деревьев, кустарников, лиан, очистка от захламления, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и Лесным кодексом.

Пунктом 4.14 Свода правил 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно планировочным и конструктивным решениям», утвержденного приказом МЧС России от 24 апреля 2013 г. № 288, установлено, что противопожарные расстояния от зданий, сооружений на территориях городских населенных пунктов до границ лесных насаждений в лесах хвойных или смешанных пород должны составлять не менее 50 м, лиственных пород - не менее 30 м.

Указанные расстояния определяются как наименьшее расстояние от наружных конструкций зданий, сооружений до границы лесного массива. Границы лесных насаждений на землях различных категорий устанавливаются органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с пунктом 1.7 раздела I Лесного плана Воронежской области, утвержденного указом Губернатора Воронежской области от 15.11.2021 № 200-у, леса Воронежской области по целевому назначению относится к защитным лесам, подлежащим освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Согласно части 3 статьи 111 Лесного кодекса РФ проведение сплошных рубок в защитных лесах осуществляется в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 21 Лесного кодекса, и в случаях, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно- гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, если иное не установлено Лесным Кодексом.

В соответствии с частью 5 статьи 21 Лесного кодекса РФ выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов, допускаются в целях, предусмотренных пунктами 1-3 части 1 этой статьи (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ), а именно в целях: строительства, реконструкции и капитального ремонта, ввода в эксплуатацию и вывода из эксплуатации объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, создания и расширения территорий морских и речных портов, строительства, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений; строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов.

Частью 6 статьи 21 Лесного кодекса РФ установлено, что в защитных лесах предусмотренные частью 5 названной статьи выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан допускаются в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт и эксплуатация объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, в целях, предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 приведенной статьи, не запрещены или не ограничены всоответствии с законодательством Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии со статьей 53.6 Лесного кодекса РФ проведение сплошных рубок лесных насаждений без предоставления лесных участков в целях создания противопожарных разрывов допускается только на лесных участках, расположенных в границах территории, признанной зоной чрезвычайной ситуации.

Таким образом, действующим лесным законодательством четко установлены случаи, а также порядок проведения рубок лесных насаждений на землях лесного фонда (л.д.104-105).

Выслушав участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

На основании ст.46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. 

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. 

Согласно ст.41 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Также установлено, что местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. 

Судом установлено и следует из материалов дела, что заместителем начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу г.Нововоронеж Главного управления МЧС России по Воронежской области ФИО3, на основании Распоряжения от 23.03.2023 (л.д.136-138) в период с 10-00час. 28.03.2023 по 14-00час. 14.04.2023 проведена внеплановая выездная проверка в отношении территории городского округа город Нововоронежв в отношении Администрации городского округа город Нововоронеж, по результатам которой 14.04.2023 Администрации городского округа г.Нововоронеж Воронежской области вынесено Предписание № по устранению нарушений требований пожарной безопасности, которым, со ссылкой на нормы Федерального закона от 21.12.1994 №69-ФЗ «О пожарной безопасности», указано о необходимости устранения следующих нарушений требований пожарной безопасности, выявленных в ходе мероприятия по надзору:

- несоответствие противопожарных расстояний не менее 30 метров от зданий, сооружений малоэтажной жилой застройки до границ лесных насаждений хвойных пород, расположенных по улице Сосновая (

<

...>, 

<

...>, 

<

...>, 

<

...>, д.1а, д. 1А/1), улице Свободы, 

<

...> (гаражи);

- несоответствие противопожарных расстояний не менее 30 метров от зданий, сооружений, жилых домов на приусадебных или садовых земельных участках до границ лесных насаждений смешенных пород, расположенных на территории CHТ «Озон» с улицы №1 по улицу №31 с южной стороны;

- несоответствие противопожарных расстояний не менее 50 метров от зданий, сооружений малоэтажной жилой застройки до границ лесных насаждений хвойных пород, расположенных на улице Первомайской 2/м1, 2-п;

- несоответствие противопожарных расстояний не менее 30 метров от зданий, сооружений малоэтажной жилой застройки до границ лесных насаждений смешенных пород, расположенных на территории СНТ "Здоровье", по ряду №1: участок 1. участок 2, участок 3, участок 4, участок 5, участок 6,

с установлением срока устранения нарушений требований пожарной безопасности до 01.05.2025 (л.д.22-24, 25).

Указанные нарушения поименованы в Акте проверки (л.д.22-24), а также в протоколе осмотра от 12.04.2023 с приложенной фототаблицей (л.д.26-29).

На основании статей 1 и 2 Федерального закона от 21.12.1994 №69-ФЗ «О пожарной безопасности» к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты Российской Федерации, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности; обязательные требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности. Законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности. 

В силу ст.6 Федерального закона от 21.12.1994 №69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федеральный государственный пожарный надзор осуществляется органами государственного пожарного надзора, находящимися в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, в том числе государственными учреждениями указанного федерального органа исполнительной власти.

Государственный надзор за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий в области пожарной безопасности осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности, в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 

В силу статьи 37 Федерального закона №69-ФЗ, руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнить предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Как предусмотрено в ст.38 указанного закона, ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в том числе, руководители органов местного самоуправления. 

Пункт 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения городского округа относит обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа. 

В силу статьи 1 Федерального закона №69-ФЗ обязательные требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности; противопожарный режим - совокупность установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности.

Предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

В силу ч. 1 ст. 219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. 

Судом установлено, что административным истцом срок подачи в суд настоящего административного искового заявления не пропущен. Спорное предписание от ДД.ММ.ГГГГ № было вручено главе администрации городского округа г.Нововоронеж ФИО4 14.04.2023 (л.д.25обор.), не согласившись с которым 20.04.2023 администрация городского округа г.Нововоронеж подготовила для направила в вышестоящий орган жалобу в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг (в соответствии с требованиями Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»), но при этом, как было установлено в ходе судебного разбирательства, техническая возможность подачи жалобы в электронной форме не была обеспечена - как следует из позиции стороны административных ответчиков, оспариваемая проверка проводилась не в рамках закона №248-ФЗ, что, в свою очередь, исключает обязательность досудебного обжалования Предписания и направление такой жалобы в электронном формате. Установлено, что после установления факта невозможности подачи жалобы на Предписание в электронном виде, администрацией городского округа город Нововоронеж была подана жалоба на бумажном носителе (л.д.41-43, 44, 45, 46-49).

23.05.2023 в адрес главы администрации городского округа г.Нововоронеж было направлено решение, полученное административным истцом 02.06.2023, по итогам рассмотрения жалобы, которым в ее удовлетворении было отказано (л.д.121-126).

Административное исковое заявление с приложенными к нему документами было направлено в суд посредством почтового отправления 25.05.2023 (л.д.7), а поступило в суд 05.06.2023 (л.д.8), в связи с чем срок обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением административным истцом не пропущен.

Статус контрольного органа, полномочия должностного лица стороной административного истца не оспариваются.

Как указано в Акте проверки и оспариваемом Предписании, выявленные фактические обстоятельства квалифицированы контрольным органом как нарушение требований пожарной безопасности: ст.4, ст.6, ч.1 ст.59 Федерального закона от 22.07.2008 №123-ФЗ, п.4.14 СП 4.13130.2013.

Статьей ст.4 Федерального закона от 22.07.2008 №123-ФЗ установлены нормы о техническом регулирование в области пожарной безопасности. Согласно ст.6 указанного Федерального закона, пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении в полном объеме требований пожарной безопасности, установленных настоящим Федеральным законом, а также одного из следующих условий:

1) выполнены требования пожарной безопасности, содержащиеся в нормативных документах по пожарной безопасности, указанных в пункте 1 части 3 статьи 4 настоящего Федерального закона;

2) пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом;

3) выполнены требования пожарной безопасности, содержащиеся в специальных технических условиях, отражающих специфику обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений и содержащих комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, согласованных в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности;

4) выполнены требования пожарной безопасности, содержащиеся в стандарте организации, который согласован в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности;

5) результаты исследований, расчетов и (или) испытаний подтверждают обеспечение пожарной безопасности объекта защиты в соответствии с частью 7 настоящей статьи.

Согласно ч.1 ст.59 Федерального закона №123-ФЗ ограничение распространения пожара за пределы очага должно обеспечиваться одним или несколькими из следующих способов: устройство противопожарных преград. 

В ст.2 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» даны основные понятия, в т.ч.: противопожарная преграда - строительная конструкция с нормированными пределом огнестойкости и классом конструктивной пожарной опасности конструкции, объемный элемент здания или иное инженерное решение, предназначенные для предотвращения распространения пожара из одной части здания, сооружения в другую или между зданиями, сооружениями, зелеными насаждениями. 

При этом выданное предписание, безусловно, должно отвечать критерию исполнимости; исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, которому оно адресовано, устранить в указанный срок выявленное нарушение в пределах его компетенции. 

Предписание в части указания на положения ч.1 ст.59 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ фактически не исполнимо, поскольку не содержит конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

В соответствии с п.4.14 свода правил СП 4.13130, утвержденного Приказом МЧС России от 24.04.2013 №288 «Об утверждении свода правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», противопожарные расстояния от зданий, сооружений на территориях городских населенных пунктов до границ лесных насаждений в лесах хвойных или смешанных пород должны составлять не менее 50 м, лиственных пород - не менее30 м. 

Согласно примечанию п. 4.14 свода правил СП 4.13130, указанные расстояния определяются как наименьшее расстояние от наружных конструкций зданий, сооружений до границы лесного массива. Границы лесных насаждений на землях различных категорий устанавливаются органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством. 

Расстояния от зданий и сооружений I - IV степеней огнестойкости, класса конструктивной пожарной опасности С0 и С1 до лесных насаждений хвойных (смешанных) пород допускается уменьшать до 30 м, при условии, что наружные поверхности обращенных к лесу стен, в том числе отделка, облицовка (при наличии) выполнены из материалов группы горючести не ниже Г1. В качестве наружного (водоизоляционного) слоя кровли в пределах 50 м от леса должны применяться материалы не ниже Г1 или РП1. 

Противопожарные расстояния до границ лесных насаждений от зданий, сооружений городских населенных пунктов в зонах индивидуальной и малоэтажной жилой застройки, от зданий и сооружений сельских населенных пунктов, а также от жилых домов на приусадебных или садовых земельных участках должны составлять не менее 30м. Указанные расстояния допускается уменьшать до 15м, если примыкающая к лесу застройка (в пределах 30м) выполнена с наружными стенами, включая отделку, облицовку (при наличии), а также кровлей из материалов группы горючести не ниже Г1 или распространению пламени РП1. Расстояния до границ лесных насаждений от садовых домов и хозяйственных построек (гаражей, сараев и бань) должны составлять не менее 15м. 

При определении противопожарных расстояний до лесных насаждений от объектов производственного назначения, автозаправочных станций, энергообъектов и объектов нефтегазовой индустрии, объектов транспортной инфраструктуры и линейных объектов, особо опасных, технически сложных объектов, а также объектов, размещаемых в лесах, следует руководствоваться требованиями раздела 6, [1], [2], СП 155.13130 и других нормативных документов, содержащих требования пожарной безопасности. 

Противопожарные расстояния до лесных насаждений от некапитальных, временных сооружений (построек) должны составлять не менее 15 м. 

Сокращение противопожарных расстояний допускается при условии разработки дополнительных противопожарных мероприятий, обеспечивающих ограничение распространения пожара. 

При устройстве противопожарных расстояний до границ лесных насаждений от зданий, сооружений населенных пунктов с различными видами застройки или при объединении границ городских и сельских населенных пунктов, а также в других случаях смешанного использования территорий следует руководствоваться видом застройки, непосредственно примыкающей к лесу. 

Противопожарные расстояния от зданий, сооружений до лесных и других древесно-кустарниковых насаждений на землях населенных пунктов (городских лесов, парков, скверов, аллей, садов и т.п.) не нормируются.

В силу ст.63 Федерального закона от 22.07.2008 №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», первичные меры пожарной безопасности включают в себя: 

1) реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования; 

2) разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности; 

3) разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности; 

4) разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением; 

5) установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия; 

6) обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара; 

7) обеспечение связи и оповещения населения о пожаре; 

8) организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний; 

9) социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

Исходя из ч. 2.1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов. 

Исходя из положений части 2 статьи 227 КАС РФ, суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Согласно части 2 статьи 62, части 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств соблюдения требований нормативных правовых актов устанавливающих: полномочия органа, наделенного публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, порядок его принятия; основания для его принятия, а также соответствие содержания оспариваемого решения, нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, возлагается на орган, принявший оспариваемое решение. 

Как указано судом выше, в Акте проверки и оспариваемом Предписании указаны ссылки на нормативные акты, требования которых административный ответчик посчитал нарушенными – ст.4, ст.6, ч.1 ст.59 Федерального закона от 22.07.23008 №123-ФЗ, п.4.14 СП 4.13130.2013.

При этом, в Решении по итогам рассмотрения жалобы, при мотивации отказа, указано о необходимости соблюдения объектом проверки требований ч.2 ст.69, пункта 36 ст.2 Федерального Закона №123-ФЗ - Технического регламента, определяющего противопожарный разрыв (противопожарное расстояние), как нормированное расстояние между зданиями, сооружениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара, но при этом, ни в Акте проверки, ни в оспариваемом Предписании администрации городского округа город Нововоронеж не вменялось как нарушение требований пожарной безопасности со ссылкой на ч.2 ст. 69, п.36 ст.2 Федерального закона от 22.07.2008 №123-ФЗ.

Но изложение вида выявленного нарушения требований пожарной безопасности «несоответствие противопожарного расстояния…» соотносится с отражением правовой номы со ссылкой на п. 4.14 СП 4.13130.2013.

Федеральным законом от 22.07.2008 №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», в статье 2 определено, что противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) - это нормированное расстояние между зданиями, строениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.

В соответствии с ч.2 ст.69 названного закона противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара от лесных насаждений до зданий и сооружений.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа (пункт 11); утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов; лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа (пункт 25).

Кроме того, пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

В соответствии с пунктом 1 статьи 61 указанного Федерального закона от 10.01.2022 №7-ФЗ зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. 

Как следует из материалов проверки, проведенной административным ответчиком в 2023г., контрольным органом были указаны расстояния от зданий и сооружений, отраженных в Акте проверки и в оспариваемом Предписании, до границ лесных насаждений.

При этом, из указанного Акта не усматривается, как определялась квалификация отраженных на фотоматериалах деревьев (л.д.26-29) как лесные насаждения, находящиеся в границах или находящиеся за границами городского округа город Нововоронеж как населенного пункта, как лесные насаждения городских лесов или как лесные насаждения в лесах хвойных или смешанных пород, составляющих земли лесного фонда. Учитывая, что, исходя их положений п.4.14 Свода Правил 4.13130.2013 противопожарные расстояния от зданий, сооружений до лесных и других древесно-кустарниковых насаждений на землях населенных пунктов (городских лесов, парков, скверов, аллей, садов и т.п.) не нормируются. 

При соотнесении указанных в материалах проверки местоположений зданий и сооружений с графическим изображением территории населенного пункта - Генерального плана городского округа город Нововоронеж усматривается, что территории лесонасаждений, примыкающие с южной стороны к территории CHТ «Озон», только в незначительной части входят в границы городского округа город Нововоронеж, при этом, в Акте указана протяженность с улицы №1 по №31.

Аналогичные обстоятельства усматриваются в отношении ул.Сосновая – фактически здания, сооружения малоэтажной жилой застройки располагаются на границе территории городского округа горд Нововоронеж.

При этом ни Акт проверки, ни Протокол осмотра не содержат сведений о принадлежности территории, составляющей противопожарное расстояние от зданий и сооружений до лесных насаждений, а также не представлено документов, подтверждающих право городского округа г.Нововоронеж на указанные территории, лесные насаждения.

В отношении иных указанных в Акте объектов усматривается, что : 

- здания и сооружений малоэтажной жилой застройки по улице Свободы, 

<

...> (гаражи), здания, сооружения малоэтажной жилой застройки на улице Первомайской 2/м1, 2-п, находятся в границах городского округа город Нововоронеж и фактически не граничат с зоной, определенной на Генеральном плане как «зона зеленых насаждений специального назначения»;

- здания, сооружения малоэтажной жилой застройки до границ лесных насаждений смешанных пород, расположенных на территории СНТ «Здоровье», по ряду №1: участок 1, участок 2, участок 3, участок 4, участок 5, участок 6, находятся в границах городского округа город Нововоронеж и, согласно Генеральному плану, граничат с «зоной зеленых насаждений специального назначения».

И в указанной части из представленных в материалы административного дела материалов проверки не усматривается, разграничивались ли определенные в Акте проверки как «лесные насаждения хвойных и смешанных пород» (как насаждения, по отношению к которым определялась удаленность зданий и сооружений по улице Свободы, 

<

...> (гаражи), улице Первомайской 2/м1, 2-п, на территории СНТ «Здоровье», по ряду №1: участок 1, участок 2, участок 3, участок 4, участок 5, участок 6) как лесные насаждений в лесах лесного фонда или лесные насаждения городских лесов (противопожарные расстояния до которых на землях населенных пунктов не нормируются). 

Кроме того, как указано в части 4 ст.4 Федерального закона от 22.07.2008 №123-ФЗ, в случае, если положениями данного федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97) предъявляются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих его положений, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих норм названного закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования названного федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Таким образом, по общему правилу положения Свода правил 2013 года на объекты защиты, запроектированные, построенные и эксплуатирующиеся по ранее действующим нормативным документам по пожарной безопасности, не распространяются.

Однако при выдаче предписания указанные обстоятельства должностным лицом Главного управления МЧС России по Воронежской области не устанавливались, сроки проектирования, возведения строений и сооружений на улицах г.Нововоронеж и в СНТ, приведенных в предписании, не проверялись, таким образом не приведено правовых оснований для применения требований Свода правил 2013 года.

Кроме того, до введения Сводом правил 2013 года иных требований пожарной безопасности, действовали принятые СНиП 2.07.01-89 нормы и правила проектирования новых и реконструкции существующих городских и сельских поселений, включающие новые требования к их планировке и застройке.

В частности, предусматривалось, что расстояния от границ застройки сельских поселений и участков садоводческих товариществ до лесных массивов, а также для районов однодвухэтажной индивидуальной застройки с приусадебными участками расстояние от границ приусадебных участков до лесных массивов должно составлять не менее 15м (пункт 5* приложения 1*).

Как следует из материалов проверки, данные положения при выдаче предписания учтены не были. И при отражении величин расстояний очевидным является наличие расстояний, составляющих более указанной величины на ул.Сосновая, на ул. Свободы, на большей части улиц CHТ «Озон», на ул.Первомайской 2-п, на территории СНТ «Здоровье» до части указанных участков. 

При этом, разрешая вопрос о наличии/отсутствии нарушений требований пожарной безопасности, о лице, ответственном за обеспечение таких требований, вопрос о принадлежности территории -входит ли она в границы городского округа г.Нововоронеж и категории земель, заняты лесными насаждениями является ключевым для определения субъекта ответственного за его содержание и соблюдение требований пожарной безопасности на этой территории.

При этом заслуживает внимания довод стороны административного истца, что исходя из сведений ЕГРН, лесные насаждения произрастают на землях, не относящихся к землям населенного пункта, а являются землями лесфонда, распоряжаться которыми, осуществлять сплошные вырубки на которых, изменять границы лесных насаждений администрация городского округа г.Нововоронеж не вправе. В связи с чем на администрацию городского округа г.Нововоронеж, как на орган местного самоуправления, возложены обязанности, которые выходят за пределы его полномочий.

Установлено, как следующее из всех представленных суду материалов, пояснений представителей административного истца и административного ответчика, что в ходе проведения внеплановой выездной проверки проводилось выездное обследование территорий городского округа город Нововоронеж и что отраженные в Акте проверки от 16.04.2023 данные соотносятся с данными, отраженными в ходе предыдущей проверки, состоявшейся 22.08.2022, по результатам которой ранее было выдано предписание от ДД.ММ.ГГГГ №, и в отношении которого проходило судебное разбирательство при его обжаловании Администрацией городского округа город Нововоронеж как административным истцом. 

Установлено, что решением Нововоронежского городского суда от 20.12.2022, вступившим в законную силу 25.04.2023, признано незаконным и отменено предписание заместителя начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу г.Нововоронеж Главного управления МЧС России по Воронежской области ФИО3 от ДД.ММ.ГГГГ № по устранению нарушений требований пожарной безопасности (л.д.50-59, л.д.132-135).

То есть фактически оба Акта и оба предписания основаны на тех же обстоятельствах. 

Согласно положениям ст.64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Согласно выводам указанного выше судебного решения, аналогичные же обстоятельства и выводы проверки, как и установленные в ходе судебного разбирательства по настоящему делу, которые судом были признаны не установленными и недоказанными, фактически повторены при проведении проверки в 2023г., указание на осуществленные промеры удалений зданий и сооружений от лесных насаждений, в полном объеме не устранило все иные указанные судом в решении от 20.12.2022 обстоятельства.

Судом проверена реальная возможность Администрации городского округа город Нововоронеж в пределах ее компетенции устранить указанные стороной административного ответчика нарушения требования пожарной безопасности.

С учетом изложенных выше фактических обстоятельств, Предписание в части указания на соблюдение требований п.4.14 СП 4.13130.2013 фактически не исполнимо, поскольку не содержит конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. 

При разрешении настоящего административного иска, суд учитывает иные обстоятельства:

Судом установлено, что административный истец обращался в Управление лесного хозяйства Воронежской области, КУ ВО «Гражданская оборона, защита населения и пожарная безопасность Воронежской области», Давыдовский филиал КУ ВО «Лесная охрана» «Давыдовское лесничество» с предложением по разработке алгоритма создания противопожарных расстояний от зданий, сооружений, расположенных на землях городского округа город Нововоронеж до границ лесных насаждений, расположенных на землях гослесфонда, с целью выполнения требований пожарной безопасности (л.д.30, 31, 32, 33, 34-35, 36, 39). 

Из ответа Управления лесного хозяйства Воронежской области от 22.07.2022, адресованного Главе Администрации г.о.г.Нововоронеж следует, что в целях создания противопожарных разрывов населенных пунктов на территории Воронежской области и обеспечения их противопожарного обустройства, управлением подготовлены и направлены предложения о внесении конкретных изменений в федеральные нормативные правовые акты. Вместе с тем, с целью обеспечения выполнения органами местного самоуправления положений п.10 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства РФ от 07.10.2020 №1614, считают возможным в порядке, определенном Федеральным законом от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», обеспечить перевод необходимых земельных участков из состава земель лесного фонда в состав земель населенных пунктов после прохождения согласительных процедур (л.д.37-38).

Из ответа Давыдовского филиала КУ ВО «Лесная охрана» «Давыдовское лесничество» от 26.01.2022 следует, что лесные участки в границах городского округа г.Нововоронежа учтены с 01.10.1936 как земли Левороссошанского лесничества Давыдовского лесхоза, в дальнейшем Нововоронежского лесничества Давыдовского лесхоза и в настоящее время как лесной фонд Нововоронежского участкового лесничества Давыдовского лесничества. Земли лесного фонда Нововоронежского участкового лесничества являются собственностью Российской Федерации и относятся к защитным лесам, в которых сплошные рубки насаждений запрещены по существующему законодательству. Для снижения класса пожарной опасности лесных участков, примыкающих к границе населенного пункта, необходимо проводить очистку территории от валежной древесины и горючих материалов и окос травы (л.д.40). 

Аналогичная позиция фактически выражена при представлении в рамках настоящего судебного разбирательства пояснений заинтересованным лицом Управлением лесного хозяйства Воронежской области. 

Органом, возбудившим дело об административном правонарушении не представлено достаточных и убедительных доказательств, что именно на администрации городского округа г.Нововоронеж Воронежской области лежит обязанность по устранению нарушений законодательства о пожарной безопасности на указанной территории и в лесных массивах, принадлежность которых четко не определена и не выяснена.

Предписание не содержит указания на конкретные действия по устранению администрацией допущенных нарушений, что исключает возможность установления соответствия изложенных в нем требований положениям действующего законодательства, и свидетельствует о несоответствии предписания критерию исполнимости.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о недоказанности административными ответчиками законности оспариваемого Предписания.

Доводы стороны административных ответчиков – должностного лица, проводившего проверку и выдавшего оспариваемое предписание, ФИО3 и представителя административного ответчика - Главного управления МЧС России по Воронежской области, по доверенности ФИО2, не содержат указаний на обстоятельства, которые могли бы повлиять на то, что оспариваемое предписание является законным, по существу направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств. 

Исходя из положений ч.2 ст.227 КАС РФ, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица, если установит, что оспариваемые решения, действия, бездействие нарушают права и свободы административного истца, а также не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требований. 

Исходя из совокупности всех изложенных выше правовых норм и фактических обстоятельств по делу, суд принимает решение об удовлетворении требований административного истца – принимает решение о признании незаконным и отмене Предписания заместителя начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу г.Нововоронеж ГУ МЧС России по Воронежской области ФИО5 от ДД.ММ.ГГГГ № по устранению нарушений требований пожарной безопасности, вынесенное в отношении Администрации городского округа город Нововоронеж Воронежской области.

Руководствуясь ст.ст.175-180 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Признать незаконным и отменить Предписание заместителя начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городскому округу г.Нововоронеж Главного управления МЧС России по Воронежской области ФИО3 от ДД.ММ.ГГГГ № по устранению нарушений требований пожарной безопасности. 

Решение может быть обжаловано в Воронежский областной суд через Нововоронежский городской суд Воронежской области в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Ю.В. Аксенова

Мотивированное решение изготовлено 21.07.2023 года