Дело № 3а-57/2021

43ОS0000-01-2021-000082-47

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Резолютивная часть оглашена 4 октября 2021 г.

Решение в окончательной форме изготовлено 15 октября 2021 г.

г. Киров 4 октября 2021 г.

Кировский областной суд в составе:

судьи Степановой Е.А.,

при секретаре Ермаковой К.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Кировской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 12 статьи 4.1 Закона Кировской области от 4 декабря 2007 г. №200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» в редакции Закона Кировской области от 19 июля 2021 г. №500-ЗО «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области»,

выслушав объяснения прокурора Русановой О.А., представителя административного ответчика Законодательного Собрания Кировской области ФИО1, представителя заинтересованного лица Губернатора Кировской области ФИО2,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Кировской области обратился в суд в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 12 статьи 4.1 Закона Кировской области от 4 декабря 2007 г. №200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» в редакции Закона Кировской области от 19 июля 2021 г. №500-ЗО «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области».

В обоснование требований указал, что Законом Кировской области от 10 июня 2021 г. №487-ЗО «О внесении изменения в статью 4.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» внесены изменения в статью 4.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области». Закон Кировской области от 10 июня 2021 г. №487-ЗО опубликован на официальном сайте Правительства Кировской области 11 июня 2021 г, вступил в силу 21 июня 2021 г. Частью 12 статьи 4.1 Закона Кировской области №200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» установлена административная ответственность за размещение (складирование), сжигание мусора, травы, стерни, листвы, отходов и иных материалов на территории муниципальных образований и земельных участках, непосредственно примыкающих к населенным пунктам, садоводческим и огородническим некоммерческим товариществам, дачным потребительским кооперативам, в нарушение требований, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, не повлекшее нарушение экологических, санитарно-эпидемиологических, противопожарных требований и требований технической эксплуатации жилищного фонда, а также не содержащее признаков административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Содержание указанной нормы оставлено без изменения при принятии Закона Кировской области от 19 июля 2021 г. №500-ЗО «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области», который также опубликован на официальном сайте Правительства Кировской области 19 июля 2021 г., вступил в силу 30 июля 2021 г.

Прокурор указывает, что оспариваемая норма вызывает неоднозначное толкование, поскольку границы зон примыкания к населенным пунктам не определены, что, в свою очередь, влечет двоякий подход в случае привлечения лица к административной ответственности. Кроме того, нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушения в сфере пожарной безопасности, установленные в ч. 12 ст. 4.1. Закона Кировской области №200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области», не соответствуют нормам п. 3 ч. 1 ст. 1.3 и п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также КоАП РФ), поскольку состав противоправных действий, за совершение которых введена административная ответственность, совпадает с признаками объективной стороны административных правонарушений, предусмотренных ст. 8.32 и 20.4 КоАП РФ.

Прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Кировской области Русанова О.А. поддержала заявленные требования. 

Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Кировской области ФИО1 выразил несогласие с заявленными требованиями, указав, что Закон Кировской области от 10 июня 2021 г. №487-ЗО принят в пределах компетенции субъекта РФ – Кировской области, уполномоченным органом в надлежащей форме, с соблюдением процедуры его принятия и правил введения нормативных правовых актов в действие. Оспариваемая норма предусматривает административную ответственность за нарушения в сфере благоустройства и направлена на пресечение действий, запрет на совершение которых не установлен федеральным законодательством или санитарно-эпидемиологическими правилами. Полагает также несостоятельным довод прокурора о нарушении принципа конкретики принятой нормы.

Представитель заинтересованного лица Губернатора Кировской области ФИО2 возражал против удовлетворения заявленных требований, поддержав позицию административного ответчика.

Заслушав объяснения участников процесса, изучив представленные материалы, суд приходит к следующему.

Согласно положениям частей 1 и 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации вправе обратиться в областной суд. 

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части.

Положениями части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пп. «а» п. 1 ст. 20 Закона Кировской области от 31 декабря 2002 г. № 127-ЗО «О Законодательном Собрании Кировской области» Законодательное Собрание принимает Устав Кировской области, поправки к нему, законы Кировской области, постановления, изменения к ним.

Подпунктом «а» п. 3 ст. 20 Закона Кировской области от 31 декабря 2002 г. №127-ЗО «О Законодательном Собрании Кировской области» предусмотрено, что постановлением Законодательного Собрания оформляются решения о принятии либо отклонении проекта закона области, а также о принятии закона области.

Частью 1 ст. 50 Устава Кировской области от 27 марта 1996 г. №12-ЗО установлено, что законы области, принятые Законодательным Собранием области, в течение десяти календарных дней со дня принятия направляются Губернатору области для подписания и обнародования.

В соответствии с пп. «б» п. 1 ст. 7 Закона Кировской области от 06 ноября 2002 г. №107-ЗО «О Губернаторе Кировской области» Губернатор области осуществляет следующие полномочия: подписывает Устав области, законы области, официально опубликовывает (обнародует) подписанные Устав области, законы области в установленном законом области порядке либо мотивированно отклоняет их.

В судебном заседании установлено, что постановлением Законодательного Собрания Кировской области от 22 ноября 2007 г. №19/349 принят Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области».

Данный Закон подписан Губернатором Кировской области 04 декабря 2007 г. за № 200-ЗО.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: газете «Вятский край» №234 (4122) от 19 декабря 2007 г. и «Сборнике основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области» № 1 (80) (часть 1) от 20 февраля 2008 г.

Часть 12 статьи 4.1 введена Законом Кировской области от 10 июня 2021 г. №487-ЗО «О внесении изменения в статью 4.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области», принятым постановлением Законодательного Собрания Кировской области от 27 мая 2021 г. №55/126. Закон Кировской области от 10 июня 2021 г. №487-ЗО после подписания его Губернатором Кировской области 10 июня 2021 г. опубликован на официальном сайте Правительства Кировской области 11 июня 2021 г.

Содержание указанной нормы оставлено без изменения при принятии постановлением Законодательного Собрания Кировской области от 15 июля 2021 г. Закона Кировской области от 19 июля 2021 г. №500-ЗО «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области», который также после подписания Губернатором Кировской области опубликован на официальном сайте Правительства Кировской области 19 июля 2021 г.

Анализируя вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что при принятии Закона Кировской области №200-ЗО, а также законов, вносящих в него изменения, соблюдены форма, порядок принятия и введения в действие в соответствии с Уставом Кировской области от 27 марта 1996 г. №12-ЗО; подп. «а» п. 1 статьи 20 Закона Кировской области от 31 декабря 2002 г. №127-ЗО «О Законодательном Собрании Кировской области»; подп. «а» пункта 3 статьи 20 Закона Кировской области от 31 декабря 2002 г. №127-ЗО «О Законодательном Собрании Кировской области»; подп. «б» п. 1 ст. 7 Закона Кировской области от 06 ноября 2002 г. №107-ЗО «О Губернаторе Кировской области». Оспариваемый Закон принят Законодательным Собранием Кировской области в пределах полномочий, предоставленных ему действующим законодательством.

Данные обстоятельства прокурором не оспариваются.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 12 ст. 4.1 Закона Кировской области от 4 декабря 2007 г. №200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» размещение (складирование), сжигание мусора, травы, стерни, листвы, отходов и иных материалов на территории муниципальных образований и земельных участках, непосредственно примыкающих к населенным пунктам, садоводческим и огородническим некоммерческим товариществам, дачным потребительским кооперативам, в нарушение требований, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, не повлекшее нарушение экологических, санитарно-эпидемиологических, противопожарных требований и требований технической эксплуатации жилищного фонда, а также не содержащее признаков административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч рублей до пяти тысяч рублей; на должностных лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от шести тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч рублей до четырехсот тысяч рублей.

В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Согласно ч. 2 и ч. 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральным законам.

Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относит решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пп. 39 п. 2 ст. 26.3).

В соответствии с ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

П. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов РФ об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Из вышеназванных положений следует, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения.

Региональным законом административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта РФ, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ. В противном случае будет нарушен конституционный принцип равенства всех перед законом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ), означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иное может повлечь противоречивую правоприменительную практику в разных муниципальных образованиях одного субъекта РФ, что приведет к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ, а также нормативных правовых актов субъектов РФ требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения, утверждение которого относится к вопросам местного значения городского и сельского поселения, муниципального, городского округа, внутригородского района (абз. 22 ч. 1 ст. 2, п. 19 ч. 1 и ч. 3 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16, п. 10 ч. 1 ст. 16.2 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

В силу пункта 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Как отмечено в преамбуле Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области», административная ответственность данным Законом введена за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Кировской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Статья 4.1 находится в главе 4 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области», объединяющей административные правонарушения в области благоустройства.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация благоустройства территории поселения отнесена к вопросам местного значения (пункт 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2).

При таких обстоятельствах, учитывая положения пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ, субъект Российской Федерации – Кировская область был вправе установить административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области благоустройства, предусматривающих запрет на размещение (складирование), сжигание мусора, травы, стерни, листвы, отходов и иных материалов.

Утверждения прокурора о том, что объектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 12 ст. 4.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области», являются общественные отношения в сфере пожарной безопасности, а не в области благоустройства, а следовательно, состав противоправных действий, за совершение которых введена административная ответственность, совпадает с признаками объективной стороны административных правонарушений, предусмотренных ст. 8.32 и 20.4 КоАП РФ, суд находит несостоятельными, исходя из следующего.

Статьи 20.4 и 8.32 КоАП РФ предусматривают административную ответственность за нарушение требований пожарной безопасности и нарушение требований пожарной безопасности в лесах соответственно.

Порядок содержания и использования территорий поселений и населенных пунктов в целях обеспечения пожарной безопасности регламентируется п.п. 65-76 раздела II Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2020 г. №1479.

Анализ указанных пунктов свидетельствует о несовпадении указанных требований с признаками объективной стороны административных правонарушений, предусмотренных ч. 12 ст. 4.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» как в части территории, являющейся объектом регулирования п.п. 65-76 раздела II Правил, так и в части действий (бездействий), входящих в перечень, урегулированный данными Правилами.

Само содержание ч. 12 ст. 4.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» предусматривает наступление административной ответственности при нарушении требований, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, не повлекшее нарушение экологических, санитарно-эпидемиологических, противопожарных требований и требований технической эксплуатации жилищного фонда, а также не содержащее признаков административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Предметом правового регулирования ч. 12 ст. 4.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» выступают вопросы компетенции органов местного самоуправления в сфере благоустройства, а не установление правил и требований пожарной безопасности.

Следовательно, статьи 20.4 и 8.32 КоАП РФ и ч. 12 ст. 4.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» касаются различных правоотношений, в связи с чем оспариваемая прокурором правовая норма об административной ответственности, не дублирует ответственность за правонарушения в области пожарной безопасности, предусмотренные статьями 20.4 и 8.32 КоАП РФ, и не вводит административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В данном случае оспариваемая норма не устанавливает административную ответственность за правонарушение, предусмотренное Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, что соответствует закрепленному в части 5 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципу невозможности двойной ответственности.

Прокурор, оспаривая ч. 12 ст. 4.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области», также указал на ее правовую неопределенность, поскольку границы зон примыкания к населенным пунктам не определены.

С доводами прокурора согласиться нельзя.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих постановлениях, сохраняющих силу в настоящее время, оценка степени определенности содержащихся в бланкетных нормах понятий должна осуществляться, исходя не только из самого текста закона, используемых формулировок, но и из их места в системе нормативных предписаний; регулятивные нормы, непосредственно закрепляющие те или иные правила поведения, не обязательно должны содержаться в том же нормативном правовом акте, что и нормы, устанавливающие юридическую ответственность за их нарушение (постановление от 27 мая 2003 г. №9-П, определения от 21 апреля 2005 г. №122-О, от 1 декабря 2009 г. №1486-О-О, от 28 июня 2012 г. №1253-О, постановления от 14 февраля 2013 г. №4-П, от 17 июня 2014 г. №18-П, от 16 июля 2015 г. №22-П и др.).

Каких-либо неоднозначных формулировок и терминов, свидетельствующих о правовой неопределенности и, как следствие, снижающих уровень правовых гарантий привлекаемых к административной ответственности лиц, ч. 12 ст. 4.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» не содержит.

В оспариваемой ч. 12 ст. 4.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» суд не усматривает неопределенности. Эта норма изложена конкретно, ясно, содержащиеся в ней нормативные установления недвусмысленны.

Доводы прокурора о том, что границы зон примыкания к населенным пунктам не определены, что указывает на неопределенность правового регулирования, допускают широкое административное усмотрение, несостоятельны.

Указанная формулировка используется, в том числе, федеральным законодателем, в частности в ч. 2 ст. 8.32 КоАП РФ. Сведений о том, что в правоприменительной практике отсутствует ее единообразное понимание, не имеется.

В связи с тем, что ч. 12 ст. 4.1 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принята законодательным Собранием Кировской области в пределах его компетенции с соблюдением установленного порядка, не содержит неоднозначных формулировок и терминов, свидетельствующих о правовой неопределенности данной нормы, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административных исковых заявлений прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 12 статьи 4.1 Закона Кировской области от 4 декабря 2007 г. №200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» в редакции Закона Кировской области от 19 июля 2021 г. №500-ЗО «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области».

В пункте 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ установлено, что в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться, в том числе, указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

На основании изложенного, решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в источнике официального опубликования органов государственной власти Кировской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175, 177, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении заявленных требований прокурора Кировской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 12 статьи 4.1 Закона Кировской области от 4 декабря 2007 г. №200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» в редакции Закона Кировской области от 19 июля 2021 г. №500-ЗО «О внесении изменений в Закон Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области» - отказать.

Решение суда или сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в источнике официального опубликования органов государственной власти Кировской области.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Кировский областной суд в течение одного месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Судья

Кировского областного суда Е.А. Степанова