№ 3а-149/2019

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

22 июля 2019 г. Астраханский областной суд в составе

председательствующего судьи Лавровой С.Е.,

при секретаре Зыбельт Д.Э.,

с участием прокурора Харитонова Д.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-149/2019

по административному исковому заявлению ФИО1 и ФИО2 о признании недействующей части 3 статьи 2 Закона Астраханской области от 4 марта 2019 г. № 11/2019-ОЗ "О внесении изменений в статью 1 Закона Астраханской области "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Астраханской области",

у с т а н о в и л :

Дума Астраханской области 4 марта 2019 г. приняла закон Астраханской области №11/2019-03 "О внесении изменений в статью 1 Закона Астраханской области "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Астраханской области". Закон опубликован 7 марта 2019 г. в "Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области" № 9 и размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Административные истцы обратились в Астраханский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующей части 3 статьи 2 указанного Закона Астраханской области, которой положения закона распространены на ранее возникшие отношения, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статье 3 Федерального Закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 18 марта 2019) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", части 1 статьи 1, части 1 статьи 3, части 1 статьи 10 Уголовного Кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 54, пункту "о" статьи 71, Конституции Российской Федерации и нарушают их права.

Нарушение своих прав административные истцы связывают с отменой ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости, назначенной в соответствии с законом Астраханской области "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Астраханской области".

В судебном заседании представители административных истцов ФИО3 и ФИО4 поддержали заявленные требования и пояснили, что оспариваемые положения приняты по вопросам, отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, и урегулированы частью 1 статьи 3 и частью 1 статьи 10 Уголовного кодекса Российской Федерации. Фактически оспариваемой нормой введено дополнительное наказание в виде отмены доплаты к пенсии лицам, привлеченным к уголовной ответственности. Полагают, что положениям закона, устанавливающим ограничения на получение доплаты к пенсии, придана обратная сила, действие закона распространено на ранее возникшие отношения. При этом указали, что конституционность оспариваемой части 3 статьи 2 Закона Астраханской области административными истцами в рамках настоящего административного дела не оспаривается.

Представители Думы Астраханской области ФИО5 и ФИО6 возражали против удовлетворения заявленных требований, поскольку нормативный правовой акт соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административных истцов.

Представитель Губернатора Астраханской области ФИО7 также возражала против удовлетворения административных исковых заявлений. 

Выслушав объяснения представителей административных истцов, представителей административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Астраханской области Харитонова Д.В., полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, и судебные прения, Астраханский областной суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В ходе рассмотрения административного дела установлено, что Законом Астраханской области от 15 ноября 2006 г. № 79/2006-ОЗ "О государственных должностях Астраханской области" к государственным должностям Астраханской области отнесены, в том числе, министр Астраханской области и депутат - член комитета Думы Астраханской области (замещающий должность на профессиональной постоянной основе или на профессиональной основе в определенный период).

Административный истец ФИО2 был назначен на государственную должность министра сельского хозяйства 4 февраля 2005 г. постановлением Губернатора Астраханской области № 44 от 4 февраля 2005 г. Освобожден от должности постановлением Губернатора Астраханской области № 864-р от 10 октября 2014 г. по инициативе работника (выход на пенсию) на основании пункта 3 части 1 статьи 77 Трудового кодекса Российской Федерации. Согласно решению министерства социального развития и труда Астраханской области №-- от -- с -- к трудовой пенсии в размере 

<

-->. определена ежемесячная доплата в размере 

<

--> руб., составляющая 75 % месячного денежного содержания. В 

<

--> г. в отношении ФИО2 СУ СК РФ по Астраханской области возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного 

<

--> Уголовного кодекса Российской Федерации. Уголовное дело прекращено Кировским районным судом г. Астрахани -- по 

<

--> Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Распоряжением министерства социального развития и труда Астраханской области №-- от -- выплата ежемесячной доплаты к страховой пенсии ФИО2 прекращена с 18 марта 2019 г. на основании части 3 статьи 2 закона Астраханской области от 4 марта 2019 г. №11/2019-03.

Административный истец ФИО1 являлся депутатом Астраханской Государственной думы третьего созыва с 2001 г. по 19 сентября 2006г., осуществляя депутатскую деятельность на постоянной основе. В 2006 г. избран депутатом Астраханской Государственной думы четвертого созыва на пятилетний срок с 2006 по 2011 г. В 2010 г. депутатские полномочия прекращены досрочно на основании Закона Астраханской области в связи с привлечением к уголовной ответственности. Решением министерства социального развития и труда Астраханской области №-- от -- с -- к трудовой пенсии в размере 

<

--> определена ежемесячная доплата в размере 

<

--> руб., составляющая 75 % месячного денежного содержания. Распоряжением министерства социального развития и труда Астраханской области №-- от -- выплата ежемесячной доплаты к страховой пенсии ФИО1 прекращена с 18 марта 2019 г. на основании части 3 статьи 2 Закона Астраханской области от 4 марта 2019 г. №11/2019-03.

Поскольку часть 3 статьи 2 Закона Астраханской области от 4 марта 2019 г. №11/2019-03 применена в отношении административных истцов, они, в силу статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обладают правом на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Установлено, что Закон Астраханской области № 11/2019-03 "О внесении изменений в статью 1 Закона Астраханской области "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Астраханской области" 4 марта 2019 г. принят Думой Астраханской области - постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Астраханской области, осуществляющим законодательное регулирование по предметам ведения Астраханской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Астраханской области (части 1, 2 статьи 15, пункт 2 части 1 статьи 17 Устава Астраханской области), с соблюдением порядка принятия, установленного разделом четвертым Регламента Думы Астраханской области, в редакции, действовавшей на момент принятия закона. Опубликован 7 марта 2019 г. в "Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области" № 9 и размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Закон Астраханской области № 11/2019-03 принят с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.

В соответствии с пунктами «ж», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Из приведенных положений следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. 

Условия осуществления депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации. 

В рамках действующего правового регулирования право по установлению дополнительных гарантий за счет собственных бюджетных средств лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, до принятия соответствующего федерального закона предоставлено субъектам Российской Федерации, что следует из пункта 10 Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы".

Дума Астраханской области, реализуя данное право, закрепила в статье 25 Закона Астраханской области от 22 июля 2003 г. № 35/2003-ОЗ "О статусе депутата Думы Астраханской области" гарантии социальных прав депутатов, предусмотрев, в частности, право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", в соответствии с законом Астраханской области. При этом, указанная ежемесячная доплата не выплачивается гражданину Российской Федерации, полномочия которого в качестве депутата Думы были прекращены досрочно вследствие вступления в законную силу обвинительного приговора суда либо в случае его отзыва избирателями (абзац 3 и абзац 4).

Пенсионное обеспечение лиц, замещавших государственные должности Астраханской области, урегулировано Законом Астраханской области от 4 октября 2006 г. № 71/2006-ОЗ "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Астраханской области".

Согласно статье 1 этого Закона Астраханской области лица, замещавшие государственные должности Астраханской области не менее одного года и получавшие денежное содержание за счет средств бюджета Астраханской области, освобожденные от государственных должностей Астраханской области, за исключением случаев освобождения от государственных должностей Астраханской области за виновные действия, имеют право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

Указанная ежемесячная доплата, устанавливается в таком размере, чтобы сумма ежемесячной доплаты и страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ "О страховых пенсиях", либо сумма ежемесячной доплаты и пенсии, назначенной в соответствии с Законом "О занятости населения в Российской Федерации", составляла: при замещении государственных должностей Астраханской области от одного г. до трех лет - 55 процентов месячного денежного содержания лиц, указанных в части 1 настоящей статьи; при замещении государственных должностей Астраханской области от трех до шести лет - 65 процентов месячного денежного содержания лиц, указанных в части 1 настоящей статьи; при замещении государственных должностей Астраханской области от шести лет и более - 70 процентов месячного денежного содержания лиц, указанных в части 1 настоящей статьи.

Месячное денежное содержание лиц, указанных в части 1 настоящей статьи, для исчисления размера ежемесячной доплаты, указанной в части 1 настоящей статьи, определяется: 1) по выбору лица, указанного в части 1 настоящей статьи, по государственной должности Астраханской области, замещавшейся на день достижения им возраста, дающего право на страховую пенсию по старости (инвалидности), либо по последней государственной должности Астраханской области, от которой было освобождено данное лицо, - в случае назначения ежемесячной доплаты, указанной в части 1 настоящей статьи, к страховой пенсии по старости; 2) по последней государственной должности Астраханской области, от которой было освобождено данное лицо, - в случае назначения ежемесячной доплаты, указанной в части 1 настоящей статьи, к пенсии, назначенной в соответствии с Законом "О занятости населения в Российской Федерации".

Законом Астраханской области от 4 марта 2019 г. №11/2019-03 "О внесении изменений в статью 1 Закона Астраханской области "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Астраханской области", в частности, оспариваемой частью 3 статьи 2 установлено, что лицам, которым назначена ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», в отношении которых вступил в силу обвинительный приговор суда либо прекращено уголовное дело (уголовное преследование) по нереабилитирующим основаниям до дня вступления в силу настоящего Закона выплата указанной доплаты прекращается со дня вступления в силу настоящего Закона (закон вступил в силу 18 марта 2019 г.).

Анализ действующего федерального и регионального законодательства свидетельствует о том, что Закон Астраханской области от 4 марта 2019 г. №11/2019-03 принят по вопросу, отнесенному к ведению законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в пределах предоставленной компетенции и уполномоченным органом, поскольку предметом правового регулирования Закона Астраханской области являются общественные отношения, возникающие в связи установлением дополнительных гарантий за счет собственных бюджетных средств лицам, замещавшим государственные должности Астраханской области, что относится к совместному ведению Российской Федерации и Астраханской области.

Таким образом, административный ответчик Дума Астраханской области вправе была принимать нормативные правовые акты, регламентирующие порядок установления, выплаты и перерасчета пенсии лицам, замещавшим государственные должности Астраханской области, исходя из финансовых возможностей бюджета и общих принципов пенсионного обеспечения, установленных федеральным законодательством, соблюдая баланс частных и публичных интересов.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При принятии субъектом Российской Федерации на себя определенных социальных обязательств по предоставлению дополнительного обеспечения определенной категории граждан, не исключается его право изменять, в том числе в сторону уменьшения, размер ежемесячных доплат к государственным пенсиям лицам, замещавшим должности государственной службы, а также порядок и условия их назначения.

Вопрос о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации, лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, неоднократно являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что такого рода доплаты к пенсии являются дополнительным обеспечением, предоставляемым за счет средств соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, а потому при изменении правил предоставления таких дополнительных выплат право на социальное обеспечение, в том числе гарантированное статьей 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 16 января 2018 г. № 6-О, от 15 января 2008 г. № 107-О-О, от 2 апреля 2009 г. № 473-О-О, от 3 февраля 2010 г. № 150-О-О и др.).

Законодатель субъекта Российской Федерации вправе не только вводить, но и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения в виде ежемесячных доплат к установленным этим лицам пенсиям, в том числе корректировать правила назначения и расчета таких доплат. Законодатель субъекта Российской Федерации при изменении правового регулирования не может действовать произвольно и должен, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (постановления от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 26 декабря 2002 г. № 17-П, от 29 января 2004 г. № 2-П и др., определения от 1 декабря 1999 г. № 189-О, от 11 мая 2006 г. № 88-О и др).

Разрешение вопроса о сохранении ранее установленных условий назначения дополнительного материального обеспечения - с учетом его правовой природы и предназначения - для лиц, которым соответствующая выплата была назначена до момента вступления в силу закона Астраханской области от 4 марта 2019 г №11/2019-03, относится к компетенции законодателя субъекта Российской Федерации – Думы Астраханской области, которая при осуществлении соответствующего правового регулирования учитывала принципы социальной справедливости, соразмерности, учитывала круг социально значимых обстоятельств.

Доводы административных истцов о том, что утрата ими права на дополнительную гарантию в связи с прекращением уголовного дела по нереабилитирующим основаниям является дополнительным наказанием, не предусмотренным Уголовным кодексом Российской Федерации, являются необоснованными.

Законом Астраханской области урегулированы порядок и основания дополнительного обеспечения лиц, замещавших государственные должности Астраханской области, предоставляемого за счет средств бюджета Астраханской области помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях. Указанное обеспечение производно от трудовой, общественно полезной деятельности указанных лиц, обусловлено выполнением значимых для общества обязанностей, что предполагает необходимость при определении права на них учитывать как характер профессиональной деятельности, ее продолжительность, условия осуществления, так и соблюдение указанными лицами особых требований, установленных законодателем в отношении отдельных видов государственной службы, в том числе и нравственных требований. Освобождение от государственных должностей Астраханской области за виновные действия, совершение преступления в период осуществления указанной деятельности свидетельствуют не только о нарушении действующего законодательства, но и об отсутствии права на дополнительную гарантию, которая должна быть заслужена безукоризненным выполнением возложенных обязанностей. При этом, указанные лица не лишаются права на пенсионное обеспечение, осуществляемое по нормам пенсионного законодательства.

Таким образом, утрата права на дополнительную гарантию в виде ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" не может расцениваться как установление дополнительного наказания не предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации.

Принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, соблюден, поскольку органы государственной власти Астраханской области были вправе установить лицам, замещавшим государственные должности Астраханской области, ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости, которая является именно дополнительной гарантией. Вместе с тем дополнительные гарантии не могут предоставляться лицам, полномочия которых были прекращены и в отношении которых вступил в силу обвинительный приговор суда либо прекращено уголовное дело (уголовное преследование) по нереабилитирующим основаниям.

Поскольку финансирование ежемесячной доплаты указанным лицам к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" осуществляется за счет средств бюджета Астраханской области, то с учетом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой доплаты как в отношении вновь, так и ранее назначенных ежемесячных доплат.

Правоотношения по выплате ежемесячной доплаты носят длящийся характер, порядок предоставления получаемой административными истцами ежемесячной доплаты изменен на будущее время после вступления в силу оспариваемого нормативного правового акта, направленного на обеспечение равенства лиц, замещавших государственные должности Астраханской области, независимо от момента назначения им указанной доплаты.

Несогласие административных истцов с оспариваемой нормой в связи с невозможностью получения ими в дальнейшем дополнительных гарантий, не является правовым основанием для признания оспариваемой нормы недействующей по основаниям противоречия статье 3 Федерального Закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", части 1 статьи 1, части 1 статьи 3, части 1 статьи 10 Уголовного Кодекса Российской Федерации. Сопоставив содержание указанных административными истцами положений федеральных нормативных правовых актов противоречий между ними и оспариваемой нормой Закона Астраханской области суд не находит, поскольку приведенные нормы направлены на регулирование иных правоотношений.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно части 11 статьи 11 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решения судов по административным делам подлежат обязательному опубликованию в случаях, предусмотренных Кодексом. Такому опубликованию подлежат, в частности, решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). С учетом конкретных обстоятельств дела полагаю необходимым опубликовать сообщение о принятом решении. 

Руководствуясь статьями 215, 175-176, 178 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Астраханский областной суд

р е ш и л :

административное исковое заявление ФИО1 и ФИО2 о признании недействующим части 3 статьи 2 Закона Астраханской области от 4 марта 2019 г. № 11/2019-ОЗ "О внесении изменений в статью 1 Закона Астраханской области "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Астраханской области" оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме.

Судья Астраханского 

областного суда С.Е. Лаврова

Полный текст решения изготовлен 26 июля 2019 г. 

Судья Астраханского 

областного суда С.Е. Лаврова