Дело № 3а-665/2021

УИД 76ОS0000-01-2021-000540-79

Мотивированное 

решение

 изготовлено 14 января 2022 года

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Ярославль 27 декабря 2021 года

Ярославский областной суд в составе

председательствующего судьи Сингатулиной И.Г., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

с участием:

административного истца - заместителя Северо-Западного транспортного прокурора Казакова И.А.,

от административного ответчика – представитель ФИО2, действующая на основании доверенности от 16 ноября 2021 года,

иные лица, участвующие в деле, не явились,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя Северо-Западного транспортного прокурора Казакова Игоря Алексеевича в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Правительству Ярославской области о признании недействующим нормативного правового акта как несоответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования общественных отношений,

установил:

Постановлением Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года № 275-п «Об открытии навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области» определено:

1. Открыть навигацию для плавания на маломерных несамоходных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области, с 1 мая 2021 года.

2. Открыть навигацию для плавания на маломерных судах с использованием двигателей:

- на Рыбинском водохранилище со всеми притоками в пределах административных границ Ярославской области - с 1 июня 2021 года;

- на Горьковском водохранилище и его притоках в пределах административных границ Ярославской области - с 15 июня 2021 года;

- на остальных водных объектах в пределах административных границ Ярославской области - с 10 июня 2021 года.

3. Открыть навигацию для плавания на маломерных судах с использованием двигателей после завершения ледотаяния в целях:

- осуществления государственного контроля и надзора, пресечения и раскрытия правонарушений и преступлений, аварийно-спасательных работ, ведения государственного мониторинга водных объектов и государственного мониторинга водных биологических ресурсов, осуществления рыболовства по разрешениям на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, охраны особо охраняемых природных территорий, проведения рыбохозяйственных мероприятий, в том числе мероприятий по рыбохозяйственной мелиорации в части восстановления естественных и устройства искусственных нерестилищ в водных объектах, по очистке водных объектов от брошенных орудий добычи (вылова);

- доставки людей, продуктов, почты и медикаментов на участках водных объектов, где невозможно использование другого вида транспорта;

- сопровождения при проведении соревнований и учебно-тренировочных занятий по водным видам спорта;

- проведения учебных и тренировочных занятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.

4. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя Губернатора области, курирующего вопросы внутренней политики.

5. Постановление вступает в силу с момента официального опубликования.

Постановление впервые опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 30 апреля 2021 года, номер опубликования 7600202104300004.

Заместитель Северо-Западного транспортного прокурора Казаков И.А. в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к Правительству Ярославской области, просил признать постановление Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года № 275-п «Об открытии навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области» недействующим ввиду его несоответствия приказу Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 18 ноября 2014 года № 453 «Об утверждении правил рыболовства для Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна», приказу Министерства транспорта Российской Федерации от 19 января 2018 года № 19 «Об утверждении Правил плавания судов по внутренним водным путям»; приказу МЧС России от 6 июля 2020 года № 487 «Об утверждении Правил пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации», и не подлежащим применению для регулирования общественных отношений.

В обоснование требований в исковом заявлении указано, что оспариваемое постановление от 30 апреля 2021 года № 275-п «Об открытии навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области» принято Правительством Ярославской области с превышением полномочий. Установленные сроки открытия навигации для плавания на маломерных судах с использованием двигателей на водных объектах (1 июня, 10 июня и 15 июня) являются обременительными. Оспариваемое постановление нарушает права неопределенного круга лиц. Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 18 ноября 2014 года № 453 «Об утверждении правил рыболовства для Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна», приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 19 января 2018 года № 19 «Об утверждении Правил плавания судов по внутренним водным путям»; приказ МЧС России от 6 июля 2020 года № 487 «Об утверждении Правил пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации» не содержат указания на возможность ограничения использования маломерных судов на федеральных внутренних водных путях.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Главное управление МЧС России по Ярославской области. 

В судебном заседании административный истец – заместитель Северо-Западного транспортного прокурора Казаков И.А. исковые требования уточнил, просил признать оспариваемое постановление недействующим в части открытия навигации для плавания на маломерных судах с использованием двигателей: на Рыбинском водохранилище со всеми притоками в пределах административных границ Ярославской области - с 1 июня 2021 года; на Горьковском водохранилище и его притоках в пределах административных границ Ярославской области - с 15 июня 2021 года; на остальных водных объектах в пределах административных границ Ярославской области - с 10 июня 2021 года (пункт 2), а также в части открытия навигации для плавания на маломерных судах с использованием двигателей после завершения ледотаяния в целях доставки людей, продуктов, почты и медикаментов на участках водных объектов, где невозможно использование другого вида транспорта (абзац 3 пункт 3). Дал объяснения по тексту искового заявления. Дополнительно пояснил, что полный запрет на пользование водными объектами в границах Ярославской области для плавания на маломерных судах с использованием двигателей не основан на нормах действующего законодательства, противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. В части положения о доставке людей, продуктов, почты и медикаментов на участках водных объектов, где невозможно использование другого вида транспорта, имеет место правовая неопределенность, поскольку перечень таких объектов отсутствует.

Представитель административного ответчика Правительства Ярославской области по доверенности (л.д.61) ФИО2 в судебном заседании просила отказать в удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что оспариваемое постановление принято Правительством Ярославской области в пределах предоставленных ему как органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочий в сфере водных отношений и в области охраны водных биологических ресурсов, не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу. В судебном заседании представлены письменные возражения на иск (л.д.58-59).

Заинтересованное лицо Главное управление МЧС России по Ярославской области надлежаще извещено о месте и времени рассмотрения дела. В дело представлен письменный отзыв, в котором автор, ссылаясь на положения статьи 2, части 4 статьи 6, пункта 7 статьи 25 Водного кодекса Российской Федерации, пункт 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 года №769 «О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах», Постановление Администрации Ярославской области от 22 мая 2007 года №164 «Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах Ярославской области и Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Ярославской области», указал, что при подготовке рекомендаций о сроках открытия навигации в соответствии с пунктом 2.3 Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Ярославской области, главный государственный инспектор по маломерным судам Ярославской области принял к сведению обращение начальника отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биологических ресурсов по Ярославской и Вологодской (Череповецкий район) областям от 5 апреля 2021 года. Кроме того, 19 апреля 2021 года состоялось совещание по рассмотрению вопроса об открытии навигации для маломерных судов в 2021 году с присутствием Ярославского природоохранного прокурора, который подтвердил право Правительства Ярославской области по введению ограничений на передвижение маломерных судов с учетом сроков, предложенных начальником отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биологических ресурсов по Ярославской и Вологодской (Череповецкий район) областям. Учитывая изложенное, главный государственный инспектор по маломерным судам Ярославской области внес рекомендацию по открытию навигации для маломерных судов на акваториях Ярославской области.

Главный государственный инспектор по маломерным судам Ярославской области ФИО7 допрошенный судом в качестве специалиста, пояснил, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2004 года №835 утверждено Положение о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Нормативно не установлена обязанность главного государственного инспектора по маломерным судам по внесению представления относительно сроков открытия навигации. Поэтому были даны рекомендации с учетом обращения начальника отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биологических ресурсов по Ярославской и Вологодской (Череповецкий район) областям. По практике навигация открывается с момента открытия шлюзов. Срок открытия шлюзов определяет Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот). В большинстве субъектов навигация маломерных судов начинается одновременно с навигацией судов речного регистра (крупногабаритных, пассажирских, транспортных). Государственная инспекция по маломерным судам организует контроль за соблюдением правовых актов, регламентирующих порядок пользования маломерными судами, базами (сооружениями) для их стоянок, пляжами, переправами и наплавными мостами. При определении сроков навигации должны учитываться в том числе климатические условия, ветро-волновая нагрузка, нормы безопасности.

В соответствии с положениями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) административное дело рассмотрено при имеющейся явке.

Заслушав объяснения сторон, специалиста ФИО4, исследовав письменные материалы дела, оценив доказательства в совокупности и взаимной связи, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» указано, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

В силу части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении судом административного дела об оспаривании нормативного правового акта, помимо нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, подлежат выяснению обстоятельства соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; а также соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Постановлением Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года № 275-п установлены сроки открытия навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области: для плавания на маломерных несамоходных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области, с 01 мая 2021 года; для плавания на маломерных судах с использованием двигателей: на Рыбинском водохранилище со всеми притоками в пределах административных границ Ярославской области - с 01 июня 2021 года; на Горьковском водохранилище и его притоках в пределах административных границ Ярославской области - с 15 июня 2021 года; на остальных водных объектах в пределах административных границ Ярославской области - с 10 июня 2021 года; для плавания на маломерных судах с использованием двигателей после завершения ледотаяния в целях: осуществления государственного контроля и надзора, пресечения и раскрытия правонарушений и преступлений, аварийно-спасательных работ, ведения государственного мониторинга водных объектов и государственного мониторинга водных биологических ресурсов, осуществления рыболовства по разрешениям на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, охраны особо охраняемых природных территорий, проведения рыбохозяйственных мероприятий, в том числе мероприятий по рыбохозяйственной мелиорации в части восстановления естественных и устройства искусственных нерестилищ в водных объектах, по очистке водных объектов от брошенных орудий добычи (вылова); доставки людей, продуктов, почты и медикаментов на участках водных объектов, где невозможно использование другого вида транспорта; сопровождения при проведении соревнований и учебно-тренировочных занятий по водным видам спорта; проведения учебных и тренировочных занятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.

С 21 ноября 2021 года навигация для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области закрыта (постановление Правительства Ярославской области от 19 ноября 2021 года №796-п).

Статья 3 КАС РФ определяет, что одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2).

Часть 1 статьи 4 КАС РФ устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации допускает возможность прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, который утратил силу, отменен или изменен, только в случае, если такой акт перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 2 статьи 214).

Как следует из пункта 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Оспаривая постановление Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года № 275-п «Об открытии навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области», административный истец указал в качестве обстоятельств допущенного нарушения прав неопределенного круга лиц в связи с установлением запрета для плавания на маломерных судах с использованием двигателя на водных объектах в срок до 1 июня, 10 июня и 15 июня 2021 года - несение убытков. По мнению административного истца, в случае признания акта недействующим, лица, чьи права были нарушены названным постановлением, вправе обратиться в суд для взыскания материального ущерба.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта (административным истцом данные полномочия не оспариваются), суд исходит из следующего.

В соответствии с пунктами «д» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 59 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации.

По вопросам, указанным в пункте 2 статьи 26.3 данного закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 26.3).

То есть, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).

Правительство Ярославской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Ярославской области (статьи 6, 45 Закона Ярославской области от 1 октября 2010 года № 30-з «Устав Ярославской области», часть 1 статьи 2 Закона Ярославской области от 24 ноября 2008 года № 55-з «О системе органов исполнительной власти Ярославской области»).

Согласно части 2 и 3 статьи 2 Закона Ярославской области от 24 ноября 2008 года № 55-з «О системе органов исполнительной власти Ярославской области», части 2 статьи 47 Устава Ярославской области, Правительство Ярославской области обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Ярославской области, законов Ярославской области и иных нормативных правовых актов Ярославской области на территории Ярославской области. Правительство Ярославской области в пределах своей компетенции принимает постановления, обязательные к исполнению в Ярославской области.

На основании пункта 7 части 3 статьи 46 Устава Ярославской области председатель Правительства Ярославской области подписывает постановления Правительства Ярославской области.

В соответствии с пунктами 1, 2, 6 статьи 2 Водного кодекса Российской Федерации водное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу. На основании и во исполнение данного Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

Статьями 24 и 25 Водного кодекса Российской Федерации определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений.

Согласно пункту 7 статьи 25 Водного кодекса Российской Федерации утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.

На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

На основании статьи 41 Водного кодекса Российской Федерации в случае угрозы причинения вреда жизни или здоровью человека, возникновения иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера водопользование может быть приостановлено или ограничено нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или решением суда.

Таким образом, запреты водопользования, в том числе и на использование маломерных судов, на водных объектах общего пользования могут быть установлены в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации либо ее субъектов. К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено определение водных объектов, где пользование ими для плавания на маломерных судах запрещено, ограничено или приостановлено.

Согласно пункту 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 года № 769 «О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах» утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта Российской Федерации после их согласования с рядом уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

Постановлением Администрации Ярославской области от 22 мая 2007 №164 утверждены Правила охраны жизни людей на водных объектах Ярославской области и Правила пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Ярославской области.

Пунктом 1.4 Правил охраны жизни людей на водных объектах Ярославской области установлено, что на водных объектах общего пользования может быть запрещено купание, использование маломерных судов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Ярославской области, о которых в обязательном порядке следует оповестить население через средства массовой информации путем выставления вдоль берегов специальных информационных знаков или иным способом.

Согласно пункту 1.4 Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Ярославской области использование маломерных судов на водных объектах общего пользования может быть ограничено, приостановлено или запрещено в случаях, предусмотренных законодательством, о чем население должно оповещаться органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов, или иными способами доведения информации.

Исходя из положений пункта 2.3 Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Ярославской области, сроки начала и окончания навигации для маломерных судов устанавливаются Правительством Ярославской области по представлению главного государственного инспектора по маломерным судам в Ярославской области с учетом местных климатических условий.

Таким образом, Правительство Ярославской области наделено собственными полномочиями в области водных отношений, в том числе по установлению запретов, ограничений для плавания маломерных судов на водных объектов, расположенных в границах территории Ярославской области.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что постановление от 30 апреля 2021 года № 275-п, которым установлены сроки открытия навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области, принято Правительством Ярославской области в пределах предоставленных ему полномочий, во исполнение Водного кодекса Российской Федерации.

Рассматривая доводы административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемого в части постановления от 30 апреля 2021 года № 275-п в связи с отсутствием оценки регулирующего воздействия, суд исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в редакции от 9 марта 2021 года) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Как предусмотрено пунктами 1.1, 2 и 3 приведенной статьи 26.3-3, оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - оценка регулирующего воздействия) проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями части 1 статьи 2 Закона Ярославской области от 26 декабря 2014 года №93-з «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ярославской области, проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» оценке регулирующего воздействия в соответствии с настоящим Законом подлежат проекты нормативных правовых актов Ярославской области.

Согласно пункту 1.8 Постановления Правительства Ярославской области от 29 декабря 2012 года №1561-п «Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ярославской области, оценки фактического воздействия и экспертизы нормативных правовых актов Ярославской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности» уполномоченный орган исполнительной власти Ярославской области (далее - уполномоченный орган) - департамент экономики и стратегического планирования Ярославской области, ответственный за внедрение и развитие процедур ОРВ проектов актов и экспертизы актов и выполняющий функции нормативно-правового, информационного и методического обеспечения ОРВ, осуществляющий подготовку заключений об ОРВ проектов актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Ярославской области обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающих, изменяющих или отменяющих ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Ярославской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также осуществляющий подготовку заключений об ОФВ, заключений об экспертизе актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Из вышеизложенного следует, что такая оценка проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года № 275-п не предусмотрено установление новых или изменение ранее предусмотренных нормативными правовыми актами Ярославской области обязанностей для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, поэтому проведение процедуры оценки регулирующего воздействия не требуется.

Согласно части 2 статьи 12 Закона Ярославской области от 3 ноября 2010 года № 40-з «О правовых актах Ярославской области» постановления Правительства Ярославской области, носящие нормативный характер, подлежат официальному опубликованию не позднее четырнадцати дней со дня их принятия, если иные сроки официального опубликования не предусмотрены федеральным законодательством.

Порядок официального опубликования правовых актов определен статьей 13 Закона Ярославской области от 3 ноября 2010 года № 40-з «О правовых актах Ярославской области», из которой следует, что на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) официально публикуются правовые акты, подлежащие официальному опубликованию в соответствии со статьей 12 настоящего Закона. В газете «Документ-Регион» официально публикуются: законы; указы Губернатора Ярославской области, постановления Ярославской областной Думы, постановления Правительства Ярославской области и постановления Избирательной комиссии Ярославской области, носящие нормативный характер. Днем официального опубликования правового акта считается день его первого размещения (опубликования) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) или день первой публикации его полного текста в газете «Документ-Регион».

С соблюдением требований, закрепленных в вышеприведенных нормах Закона Ярославской области от 3 ноября 2010 года №40-з «О правовых актах Ярославской области», постановление Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года № 275-п «Об открытии навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области» официально опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 30 апреля 2021 года, номер опубликования 7600202104300004.

В соответствии с пунктом 5 оспариваемого нормативного акта, постановление вступило в законную силу со дня официального опубликования.

Указанный способ опубликования постановления Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года № 275-п позволил обеспечить населению Ярославской области и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает данный нормативный правовой акт, в том числе и административному истцу, возможность ознакомиться с его содержанием.

Таким образом, оспариваемое постановление принято Правительством Ярославской области в пределах своих полномочий, в форме, предусмотренной областным законодательством, с соблюдением процедуры принятия, и опубликовано в установленном законом порядке. 

Проверяя содержание оспариваемых положений постановления Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года № 275-п «Об открытии навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области» на предмет соответствия федеральному законодательству, суд исходит из следующего.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации. Акты указанного органа не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Важнейшей задачей государства является обеспечение безопасного использования водных путей.

Исходя из положений статьи 3 Водного кодекса Российской Федерации, водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах: значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав; приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду.

Право субъекта Российской Федерации ограничить плавание маломерных судов в определенный период предусмотрено статьями 25, 41 Водного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 2.3 Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Ярославской области, сроки начала и окончания навигации для маломерных судов устанавливаются Правительством Ярославской области по представлению главного государственного инспектора по маломерным судам в Ярославской области с учетом местных климатических условий.

Главным государственным инспектором по маломерным судам в Ярославской области ФИО4 в письме от 20 апреля 2021 года, со ссылкой на рекомендации начальника отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биологических ресурсов по Ярославской и Вологодской (Череповецкий район) областям ФИО5, рекомендовано открыть навигацию: для плавания на маломерных несамоходных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области, с 01 мая 2021 года; для плавания на маломерных судах с использованием двигателей: на Рыбинском водохранилище со всеми притоками в пределах административных границ Ярославской области - с 01 июня 2021 года; на Горьковском водохранилище и его притоках в пределах административных границ Ярославской области - с 15 июня 2021 года; на остальных водных объектах в пределах административных границ Ярославской области - с 10 июня 2021 года; для плавания на маломерных судах с использованием двигателей после завершения ледотаяния в целях: осуществления государственного контроля и надзора, пресечения и раскрытия правонарушений и преступлений, аварийно-спасательных работ, ведения государственного мониторинга водных объектов и государственного мониторинга водных биологических ресурсов, осуществления рыболовства по разрешениям на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, охраны особо охраняемых природных территорий, проведения рыбохозяйственных мероприятий, в том числе мероприятий по рыбохозяйственной мелиорации в части восстановления естественных и устройства искусственных нерестилищ в водных объектах, по очистке водных объектов от брошенных орудий добычи (вылова); доставки людей, продуктов, почты и медикаментов на участках водных объектов, где невозможно использование другого вида транспорта; сопровождения при проведении соревнований и учебно-тренировочных занятий по водным видам спорта; проведения учебных и тренировочных занятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.

При рассмотрении вопроса об открытии навигации маломерных судов в 2021 году (протокол совещания от 19 апреля 2021 года) Ярославский межрайонный природоохранный прокурор, ссылаясь на положения статей 24 и 25 Водного кодекса Российской Федерации, полагал возможным Правительству Ярославской области ввести ограничения, указанные в предложениях начальника отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биологических ресурсов по Ярославской и Вологодской (Череповецкий район) областям ФИО5

Из письма от 5 апреля 2021 года за подписью ФИО5 следует, что вышеуказанные рекомендации по срокам открытия навигации обусловлены целью предотвращения аварий и происшествий с маломерными судами, управляемыми рыбаками-любителями, гибелью людей на водных объектах в весенний период, а также в связи с наступлением весеннего нереста водных биологических ресурсов.

Таким образом, сроки открытия навигации для плавания на маломерных судах с использованием двигателей не были установлены произвольно, такое правовое регулирование обусловлено необходимостью обеспечения безопасности людей на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области. 

Правила рыболовства для Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна (далее - Правила рыболовства), утвержденные Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 18 ноября 2014 года №453, регламентируют деятельность российских юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, осуществляющих рыболовство в Каспийском море и во внутренних водах Российской Федерации в пределах районов, указанных в пункте 2 Правил рыболовства, а также иностранных юридических лиц и граждан, осуществляющих рыболовство в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Пунктом 15.4.4 Правил рыболовства установлен запрет передвигаться по рекам, озерам, водохранилищам и их протокам на всех видах маломерных и прогулочных судов с применением моторов в запретные сроки (периоды) и в запретных районах, за исключением использования моторных судов и плавучих средств для осуществления рыболовства по разрешениям на добычу (вылов) водных биоресурсов.

Как следует из положений пункта 30.38.2 Правил рыболовства, запретные сроки (периоды) добычи (вылова) водных биоресурсов: с 15 апреля по 1 июня - в Рыбинском водохранилище со всеми притоками в пределах административных границ Ярославской области, всеми орудиями добычи (вылова), за исключением добычи (вылова) одной поплавочной или донной удочки с берега с количеством крючков не более 2 штук на орудиях добычи (вылова) у одного гражданина вне мест нереста, указанных в приложении №6 к Правилам рыболовства «Перечень нерестовых участков, расположенных на водных объектах рыбохозяйственного значения Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна»; с 15 апреля по 15 июня - в Горьковском водохранилище и его притоках на протяжении 25 км от устьев вверх по течению в пределах административных границ Ярославской области, всеми орудиями добычи (вылова), за исключением добычи (вылова) одной поплавочной или донной удочки с берега с количеством крючков не более 2 штук на орудиях добычи (вылова) у одного гражданина вне мест нереста, указанных в приложении № 6 к Правилам рыболовства «Перечень нерестовых участков, расположенных на водных объектах рыбохозяйственного значения Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна»; с распаления льда по 10 июня - в остальных водных объектах рыбохозяйственного значения Ярославской области, за исключением добычи (вылова) одной поплавочной или донной удочки с берега с общим количеством крючков не более 2 штук на орудиях добычи (вылова) у одного гражданина вне мест нереста, указанных в приложении № 6 к Правилам рыболовства «Перечень нерестовых участков, расположенных на водных объектах рыбохозяйственного значения Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна».

Из изложенного следует вывод, что устанавливая сроки открытия навигации, Правительство Ярославской области действовало, в том числе с учетом пункта 30.38 Правил рыболовства. 

Утверждение административного истца о том, что оспариваемым в части постановлением ограничено использование водных объектов, включенных во внутренние водные пути Российской Федерации, что противоречит приказу Министерства транспорта Российской Федерации от 19 января 2018 года № 19 «Об утверждении Правил плавания судов по внутренним водным путям», приказу МЧС Российской Федерации от 6 июля 2020 года № 487 «Об утверждении Правил пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации», суд признает несостоятельным.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, непосредственно или через находящиеся в его ведении государственные организации, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий.

Данный кодекс регулирует отношения, возникающие между организациями внутреннего водного транспорта Российской Федерации, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации, и определяет их права, обязанности и ответственность (пункт 1 статьи 1 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации).

Постановлением Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года №275-п не установлен запрет осуществления движения судов, относящихся к внутреннему водному транспорту Российской Федерации, в бассейнах внутренних водных путей. Постановление распространяется на территории водных объектов, расположенных в границах Ярославской области.

Таким образом, пункт 2 постановления от 30 апреля 2021 года №275-п Правительством Ярославской области принят в соответствии с вышеприведенными положениями Водного кодекса Российской Федерации, Правилами рыболовства, Постановлением Администрации области от 22 мая 2007 года № 164 «Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах Ярославской области и Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Ярославской области», не противоречит имеющим большую силу нормативным правовым актам, регулирующим отношения в сфере. В удовлетворении исковых требований в данной части суд отказывает.

Ссылка административного истца на судебную практику не может быть принята во внимание, поскольку указанные в исковом заявлении судебные акты не имеют преюдициального значения для настоящего дела, приняты в отношении иных лиц и по иным фактическим обстоятельствам дела, с учетом конкретных доводов и доказательств, представленных сторонами.

Разрешая требования административного истца в части оспаривания абзаца третьего пункта 3 постановления Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года №275-п «Об открытии навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области», суд учитывает следующее.

В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, он признается судом не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования неминуемо препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и избирательного правосудия, чем ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы вполне может быть достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации (постановления от 20 декабря 2011 года № 29-П, от 2 июня 2015 года № 12-П, от 19 июля 2017 года № 22-П и другие).

При применении абзаца третьего пункта 3 оспариваемого постановления возникает правовая неопределенность при определении населенного пункта, куда возможна доставка людей, продуктов, почты и медикаментов на участках водных объектов, где невозможно использование другого вида транспорта для плавания на маломерных судах с использованием двигателей после завершения ледотаяния. Перечень таких населенных пунктов отсутствует. Таким образом, субъекту правоотношения, урегулированного соответствующей нормой, не понятно его поведение в конкретной правовой ситуации, нормоположение может быть произвольно истолковано правоприменителем, не конкретизируется. Кроме того, ограничиваются права лиц, проживающих в таких населенных пунктах и лиц, осуществляющих доставку.

С учетом содержания оспариваемой нормы, характера ее применения суд признает абзац третий пункта 3 постановления Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года №275-п «Об открытии навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области» в той мере, в которой в указанном нормативном правовом акте не определен перечень населенных пунктов (объектов), куда осуществляется доставка людей, продуктов, почвы и медикаментов на участках водных объектов, где невозможно использование другого вида транспорта, при открытии навигации для плавания на маломерных судах с использованием двигателей недействующим со дня принятия.

Во исполнение пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ суд возлагает на административного ответчика обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать текст решения в официальном периодическом печатном издании, в котором было опубликовано оспариваемое в части постановление - в газете «Документ - регион».

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление заместителя Северо-Западного транспортного прокурора Казакова Игоря Алексеевича удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня принятия абзац третий пункта 3 постановления Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года №275-п «Об открытии навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области» в той мере, в которой в указанном нормативном правовом акте не определен перечень населенных пунктов, куда осуществляется доставка людей, продуктов, почвы и медикаментов на участках водных объектов, где невозможно использование другого вида транспорта, при открытии навигации для плавания на маломерных судах с использованием двигателей.

В удовлетворении остальной части требований отказать.

Опубликовать в издании «Документ - регион» сообщение о принятии настоящего решения судом в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Ярославский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья И.Г. Сингатулина