Дело № 2а-34/2018

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Симферополь 6 декабря 2018 года 

Верховный Суд Республики Крым в составе: 

судьи Верховного Суда

Республики Крым ФИО1,

при секретаре Колесник Е.А.,

с участием прокурора Бирюк Д.Ю.,

представителя административных истцов ФИО2,

представителя административного ответчика ФИО3,

представителя административного ответчика и заинтересованного

лица ФИО4,

представителя заинтересованного лица ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО6, ФИО7, ФИО8 об оспаривании в части Закона Республики Крым от 15 января 2015 г. № 66-ЗРК/2015 «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений», заинтересованные лица: Глава Республики Крым ФИО9, Министерство имущественных и земельных отношений Республики Крым, Администрация города Симферополя Республики Крым, Администрация города Алушты Республики Крым.

установил:

Государственным Советом Республики Крым принят Закон Республики Крым от 15 января 2015 г. № 66-ЗРК/2015 «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений» (далее – Закон № 66-ЗРК/2015), подписан Главой Республики Крым ФИО9, опубликован в изданиях «Крымские известия», № 7(5673), 20 января 2015 г., «Ведомости Государственного Совета Республики Крым», 2014, № 6, часть 2 (подписано в печать 6 февраля 2015 г.), а также обнародован на сайте Совета министров Республики Крым 15 января 2015 г.

Абзацем вторым пункта первого статьи 18 Закона № 66-ЗРК/2015 в редакции Закона Республики Крым от 29 сентября 2015 г. № 140-ЗРК/2015 определено, что положения статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации в части особенностей предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населённого пункта, садоводства, дачного хозяйства вступают в силу с 1 января 2020 года.

ФИО10, ФИО6, ФИО7, ФИО8 обратились в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением к Совету министров Республики Крым, в котором оспаривают положения абзаца второго пункта первого статьи 18 Закона № 66-ЗРК/2015, как противоречащих Земельному кодексу Российской Федерации.

По мнению административных истцов, они являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом, поскольку обращались в органы местного самоуправления с заявлениями о выделении им свободных от застройки земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства в границах населённого пункта, и получили отказы в письменной и устной форме со ссылкой на положения абзаца второго пункта первого статьи 18 Закона № 66-ЗРК/2015.

Полагают, что оспариваемая норма Закона № 66-ЗРК/2015 нарушает их права и законные интересы, поскольку вводит временное ограничение к положениям статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации, что не соответствуют федерального законодательства - Земельного кодекса Российской Федерации.

Определением Верховного Суда Республики Крым от 6 сентября 2018 г. к участию в административном деле в качестве второго административного ответчика привлечён Государственный Совет Республики Крым.

Определениями Верховного Суда Республики Крым от 26 сентября 2018 г. и 15 ноября 2018 г. к участию в административном деле в качестве заинтересованных лиц на стороне административного ответчика привлечены глава Республики Крым, а также Министерство имущественных и земельных отношений Республики Крым, Администрация города Симферополя Республики Крым, Администрация города Алушты Республики Крым.

Определением Верховного Суда Республики Крым от 6 декабря 2018 г. принят отказ ФИО10 от административного искового заявления и производство по административному делу в указанной части прекращено.

В судебном заседании представитель административных истцов ФИО6, ФИО7, ФИО8 – ФИО2 доводы административного искового заявления поддержала, просила удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

Представитель Государственного Совета Республики Крым ФИО3 с доводами административного искового заявления не согласился, просил отказать в удовлетворении требований в полном объёме. Указал, что оспариваемый в части Закон принят Государственным Советом Республики Крым с соблюдением процедуры его принятия и в пределах полномочий, не противоречит законодательству Российской Федерации, чьи-либо права не нарушает. Поддержал позицию, изложенную в письменных возражениях (т.2 л.д. 138-145).

Представитель Совета министров Республики Крым и главы Республики Крым ФИО9 – ФИО4 с доводами административного искового заявления также не согласилась, просила отказать в удовлетворении требований в полном объёме. Свою позицию изложила в письменных возражениях (т.2 л.д. 101-106, 152-159).

Представитель Администрации города Симферополя Республики Крым ФИО5 поддержала позицию представителей административных ответчиков, просила в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Административный истец ФИО7, представители заинтересованных лиц Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым, Администрации города Алушты Республики Крым в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежаще.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Республики Крым Бирюк Д.Ю., полагавшей, что административное исковое заявление не подлежат удовлетворению, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований, исходя из следующего. 

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, административные истцы обратились в суд с настоящим административным исковым заявлением 11 июля 2018 г. Исходя из положений части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации срок обращения в суд не пропущен, поскольку оспариваемый акт является нормативным.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме. 

Аналогичные требования закреплены в пунктах 17, 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 

Из статьи 76 Конституции Российской Федерации следует, что по вопросам совместного ведения, а также по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с положениями части 3 статьи 7 Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ Государственный Совет Республики Крым и Совет министров Республики Крым вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, которые не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. 

Вместе с тем Федеральным конституционным законом № 6-ФКЗ, закрепляющим основные принципиальные правовые положения, связанные с принятием Республики Крым в состав Российской Федерации, установлено, что законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территории Республики Крым со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено данным Законом (часть 1 статьи 23), а также определено, что на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя действуют документы, выданные государственными и иными официальными органами Украины, государственными и иными официальными органами Автономной Республики Крым, государственными и иными официальными органами города Севастополя, без ограничения срока их действия и какого-либо подтверждения со стороны государственных органов Российской Федерации, государственных органов Республики Крым или государственных органов города федерального значения Севастополя, если иное не предусмотрено статьёй 12.2 поименованного Закона, а также, если иное не вытекает из самих документов или существа отношения (статья 12). 

Согласно статье 6 названного Закона переходный период, в течение которого урегулируются вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации, действует со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 г. 

Одновременно в статье 12.1 этого же Закона предусмотрено, что до 1 января 2019 года на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере. 

Согласно части 1 статьи 69 Конституции Республики Крым Государственный Совет Республики Крым - Парламент Республики Крым является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Крым. 

В силу пункта 1 части 1 статьи 75 Конституции Республики Крым к ведению Государственного Совета Республики Крым относятся принятие законов Республики Крым и внесение в них изменений. 

Законы Республики Крым принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом (часть 1 статьи 77 Конституции Республики Крым). 

Статьёй 95 Конституции Республики Крым установлено, что до урегулирования вопросов интеграции Республики Крым в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации, а также принятия предусмотренных настоящей Конституцией законов и иных нормативных правовых актов Республики Крым Конституция Республики Крым применяется с учетом положений Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов и положений Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя».

В силу частей 1 и 2 статьи 78 Конституции Республики Крым право законодательной инициативы в Государственном Совете Республики Крым принадлежит Главе Республики Крым. Проекты законов, внесённые в Государственный Совет Республики Крым Главой Республики Крым, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке.

Законопроекты рассматриваются Государственным Советом Республики Крым в двух чтениях. Решение о принятии или отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением Государственного Совета Республики Крым (часть 4 статьи 78 Конституции Республики Крым).

В соответствии с частями 1, 2 статьи 79 Конституции Республики Крым принятый закон Республики Крым в течение пяти дней направляется Главе Республики Крым для подписания и обнародования. 

Глава Республики Крым в течение четырнадцати дней со дня поступления закона Республики Крым подписывает его и обнародует в порядке, установленном законом Республики Крым. 

Аналогичные положения закреплены в Законе Республики Крым от 15 мая 2014 г. № 2-ЗРК «О Государственном Совете Республики Крым - Парламенте Республики Крым» (далее – Закон № 2-ЗРК). 

В соответствии с частями 2, 4, 5 статьи 9 Закона № 2-ЗРК, Государственный Совет по вопросам, отнесённым к его компетенции, принимает законы и постановления, которые обязательны к исполнению на всей территории Республики Крым.

Законы Республики Крым принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Порядок принятия Государственным Советом законов и постановлений определяется Конституцией Республики Крым, настоящим Законом, Регламентом Государственного Совета. Порядок опубликования и вступления их в силу определяется законом Республики Крым на основании федерального законодательства.

Согласно части 1 статьи 81 Конституции Республики Крым исполнительную власть в Республике Крым осуществляют Глава Республики Крым, Совет министров Республики Крым и иные органы исполнительной власти Республики Крым.

Из материалов дела следует, что 20 ноября 2014 года Главой Республики Крым ФИО9 внесён на рассмотрение Государственного Совета Республики Крым проект закона Республики Крым «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений» с просьбой включить данный вопрос в повестку дня ближайшего пленарного заседания Государственного Совета Республики Крым (т.1 л.д. 181).

В пояснительной записке к указанному проекту за подписью Главы Республики Крым ФИО9, указано, что целью принятия проекта закона является урегулирование вопросов, связанных с установлением порядка и условий предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам на территории Республики Крым (т.1 л.д. 189, 197-198).

20 ноября 2014 г. за исх. № 128/03-09 председателем Комитета по имущественным и земельным отношениям Государственного Совета Республики Крым направлено ходатайство о рассмотрении указанного проекта закона в первом чтении на заседании Государственного Совета Республики Крым первого созыва 26 ноября 2014 г.

Постановлением от 26 ноября 2014 г. № 253-1/14 Государственный Совет Республики Крым принял в первом чтении проект закона Республики Крым «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений» (рег. 163/30-10).

24 декабря 2014 г. Государственный Совет Республики Крым постановлением № 374-1/14 в соответствии с пунктом 1 статьи 75, частью 4 статьи 78 Конституции Республики Крым, частью 9 статьи 98, статьями 99 и 100 Регламента Государственного Совета Республики Крым, постановил принять Закон Республики Крым «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений» и направить его для подписания и обнародования Главе Республики Крым.

Закон № 66-ЗРК/2015 опубликован в изданиях «Крымские известия», № 7(5673), 20 января 2015 г., «Ведомости Государственного Совета Республики Крым», 2014, № 6, часть 2 (подписано в печать 6 февраля 2015 г.), а также обнародован на сайте Совета министров Республики Крым 15 января 2015 г.

Судом установлено, что законопроект прошёл предусмотренную процедуру предварительного рассмотрения и согласования (т.1 л.д. 137-198). Условия внесения проекта оспариваемого закона в Государственный Совет Республики Крым были соблюдены в полном объёме, при этом все необходимые согласования получены, замечания учтены.

Как следует из сообщения Министерства экономического развития Российской Федерации от 18 октября 2014 г. № 28525-ПК/Д23и, законопроект согласован с замечаниями (т.1 л.д. 191). 

В материалы административного дела также представлены административным ответчиком заключения Комитета Государственного Совета Республики Крым по имущественным и земельным отношениям № 128/03-09 от 22 декабря 2014 г. (т.1 л.д.161), Прокуратуры Республики Крым № 22-17-2014/Ид435-14 от 10 декабря 2014 г. (т.1 л.д.159), Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Крым № 430/22 11 от 25 ноября 2014 г. (т.1 л.д.158), Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Крым и Севастополю № 93-5593/14 от 11 декабря 2014 г. (т.1 л.д.156-157). 

Таким образом, суд, проверив полномочия Государственного Совета Республики Крым, соблюдение требований к форме и виду, процедуру принятия Закона № 66-ЗРК/2015, введения в действие и опубликования, приходит к выводу о том, что оспариваемый акт в принят уполномоченным органом в соответствии с предусмотренной процедурой и опубликован в установленном порядке.

Проверяя на соответствие оспариваемого в части Закона № 66-ЗРК/2015, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд считает необходимым указать следующее.

В административном исковом заявлении указано, что оспариваемые положения Закона № 66-ЗРК/2015 противоречат нормам федерального законодательства - Земельного кодекса Российской Федерации. 

Согласно части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Данная норма устанавливает иерархию федеральных конституционных и федеральных законов. Первые в силу своей особой правовой природы имеют большую юридическую силу по отношению к федеральным законам. 

Как уже указывалось, в статье 12.1 Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ федеральный законодатель до 1 января 2019 г. предоставил право законодательному органу Республики Крым регулирования имущественных, градостроительных и земельных отношений на территории Республики Крым с учетом особенностей субъекта и необходимости скорейшего решения вопросов интеграции, установив в качестве обязательного условия такого регулирования согласование с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Учитывая цели принятия Закона № 66-ЗРК/2015, приведённые в преамбуле Закона и пояснительной записке к законопроекту, оспариваемый закон является региональным нормативным правовым актом, установившим особенности правового регулирования земельных отношений на территории Республики Крым, субъектом которых являются, в том числе, административные истцы ФИО6, ФИО7, ФИО8

Также, исходя из пояснительной записки к проекту оспариваемого в части нормативного правового акта, он подготовлен в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом № 6-ФКЗ, законодательством Российской Федерации, Конституцией Республики Крым для законодательного урегулирования вопросов, связанных с предоставлением земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам на территории Республики Крым и законодательного урегулирования некоторых вопросов в сфере земельных отношений.

При установленных судом обстоятельствах, с учетом положений статьи 12.1 Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ, доводы административных истцов о несоответствии оспариваемой нормы Закона № 66-ЗРК/2015 требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, признаются судом несостоятельными.

Приняв Закон № 66-ЗРК/2015, административный ответчик Государственный Совет Республики Крым, во исполнение положений Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ по их смыслу, осуществил правовое регулирование земельных отношений на территории Республики Крым в пределах предоставленных полномочий.

Суд, анализируя приведённые выше законоположения в их взаимосвязи, приходит к выводу, что оспариваемый в части региональный нормативный правовой акт устанавливает особенности правового регулирования в пределах предоставленных полномочий. При этом, такое правовое регулирование имеет целевую направленность и не может быть расценено как не соответствующее федеральному законодательству и допускающее неоднозначное толкование содержания оспариваемой нормы.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца.

Проверяя доводы административных истцов о нарушении их прав, свобод и законных интересов, судом установлено следующее. 

Как усматривается из материалов дела, основанием для обращения ФИО6, ФИО7, ФИО8 в суд послужили письменные ответы Администрации города Симферополя Республики Крым и Администрации города Алушты Республики Крым на заявления административных истцов по вопросу предоставления бесплатно свободных от застройки земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населённого пункта (т.1 л.д.5,6,8-11,12-13,14-17; т.3 л.д.41-42, 45-68). 

При этом, доводы представителей административных ответчиков о не применении оспариваемой нормы в отношении административных истцов опровергаются представленными суду материалами по обращениям ФИО6, ФИО7, ФИО8

Проверка законности и обоснованности вынесенных в отношении административных истцов правоприменительных решений, в том числе с точки зрения правильности установления и исследования фактических обстоятельств конкретного дела, а также оценки представленных доказательств в подтверждение наличия (отсутствия) и законности права, не может быть осуществлена в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Установленные судом обстоятельства свидетельствуют о том, что ФИО6, ФИО7, ФИО8 являются субъектами правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом и в силу положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, были вправе обратиться в суд с данным административным исковым заявлением.

Поскольку федеральный законодатель предоставил органам государственной власти Республики Крым в переходный период право устанавливать особенности регулирования отдельных сфер и областей общественной жизни, в целях обеспечения скорейшего решения вопросов жизнеобеспечения граждан, проживающих на территории Республики Крым, предусмотренные оспариваемым в части нормативным правовым актом особенности правового регулирования земельных отношений на территории Республики Крым, не могут рассматриваться как противоречие федеральному законодательству. Иное толкование фактически нивелирует установленные Федеральным конституционным законом № 6-ФКЗ правовые особенности.

С учётом изложенного, абзац второй пункта первого статьи 18 Закона № 66-ЗРК/2015 соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов в указанных ими аспектах, поскольку принят с учётом особенностей переходного периода.

При принятии Закона № 66-ЗРК/2015 административным ответчиком Государственным Советом Республики Крым соблюдены требования статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», что подтверждается материалами дела.

В ходе разбирательства по делу судом не установлено нарушения требований нормативных правовых актов о процедуре принятия оспариваемого в части нормативного правового акта. Доводы о наличии оснований для признания недействующим в части оспариваемого нормативного правового акта, приведённые в административном исковом заявлении, основаны на неверном истолковании норм материального права, не нашли своего подтверждения и признаются судом несостоятельными.

Разрешая заявленные требования, суд принимает во внимание, что административные истцы не лишены права прибегнуть к гарантированному им способу судебной защиты путём оспаривания соответствующих принятых в их отношении правоприменительных решений, избрав способ защиты, исходя из содержания нарушенного права и характера нарушения.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. 

Поскольку оспариваемые положения Закона № 66-ЗРК/2015 не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе актам, поименованным в административном исковом заявлении, не нарушают прав и законных интересов административных истцов, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления в полном объёме. 

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Крым 

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО6, ФИО7, ФИО8 об оспаривании в части Закона Республики Крым от 15 января 2015 г. № 66-ЗРК/2015 «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений», отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение изготовлено в окончательной форме – 10 декабря 2018 года.

Судья Верховного Суда

Республики Крым ФИО1