Судья Иванченко М.М. № 2а-167/2025 (2а-5048/2024)

УИД 35RS0001-01-2024-005068-03

ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 22 января 2026 года №33а-300/2026 (№ 33а-5774/2025)

г. Вологда

Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Медведчикова Е.Г.,

судей Молоковой Л.К., Цветковой Л.Ю.,

при ведении протокола помощником судьи Ивановой В.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 - ФИО5 на решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 01.09.2025 по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 к Череповецкой городской Думе, Мэрии города Череповца об оспаривании Проекта планировки территории улично-дорожной сети Зашекснинского района г. Череповца.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Медведчикова Е.Г., объяснения ФИО2, представителя административных истцов ФИО5, представителя административного ответчика Мэрии города Череповца ФИО6, заключение представителя прокуратуры Вологодской области Мининой Н.В., судебная коллегия

установила:

ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом выделения части административных исковых требований, подсудных Вологодскому областному суду) просили признать не действующим Проект планировки территории улично-дорожной сети Зашекснинского района, утверждённый постановлением Мэрии г. Череповца от 28.10.2022 №3155 (далее также Проект планировки территории улично-дорожной сети Зашекснинского района, Проект планировки), в части включения территорий земельных участков с кадастровыми номерами №... в границы красных линий территории общего пользования (улично-дорожная сеть).

В обоснование заявленных административных исковых требований указано, что они являются собственниками домов по ул. Совхозная в г. Череповце, расположенных на земельных участках с кадастровыми номерами: ... с разрешенным использованием – для эксплуатации индивидуальных жилых домов. Проектом планировки территория вышеуказанных земельных участков полностью включена в границы красных линий территории общего пользования. Однако при утверждении Проекта планировки не было учтено фактическое землепользование, а также права и законные интересы правообладателей земельных участков, которые лишены возможности реконструировать расположенные там постройки, улучшать благоустройство принадлежащих им жилых домов.

В порядке подготовки административного дела к судебному разбирательству к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление архитектуры и градостроительства мэрии города Череповца.

Решением Череповецкого городского суда Вологодской области от 01.09.2025 административное исковое заявление ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 - ФИО5 просит отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных административных исковых требований. Указывает, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, находящиеся в частной собственности, только путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений, в том числе в виде их изъятия для государственных и муниципальных нужд, прекращения права собственности, определения объектов, подлежащих размещению на данной территории. Обращает внимание на то, что в материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие согласование оспариваемого проекта планировки с органами местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном статьей 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В суде апелляционной инстанции ФИО2, представитель административных истцов ФИО5 доводы апелляционной жалобы поддержали.

Представитель административного ответчика Мэрии города Череповца ФИО6 просила решение суда оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о дате и времени рассмотрения дела, в суд апелляционной инстанции не явились, в связи с чем судебная коллегия полагает возможным рассмотреть апелляционную жалобу без их участия.

Проверив законность и обоснованность судебного решения в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции допущено не было.

Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности имеет цель обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения осуществляется территориальное планирование - планирование развития территорий (пункт 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений (статья 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации видами документации по планировке территории являются: 1) проект планировки территории; 2) проект межевания территории.

Согласно части 2, 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает в себя: чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: красные линии (в случае их установления, изменения); б) границы существующих (при наличии) и планируемых элементов планировочной структуры (в случае выделения одного или нескольких элементов планировочной структуры, изменения одного или нескольких существующих элементов планировочной структуры); в) границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Под красными линиями понимаются линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке и утверждении документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления. Проекты планировки территории и проекты межевания территории до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Согласно подпункту 59 части 1 статьи 40 Устава города Череповца полномочия по утверждению документации по планировке территории отнесены к ведению мэрии города.

Как установлено судом и следует из материалов дела, постановлением мэрии города от 01.03.2022 № 465 принято решение о подготовке документации по планировке линейного объекта «Проект планировки территории улично-дорожной сети Зашекснинского района», которое размещено на интернет-портале правовой информации и опубликовано в газете «Речь» 03.03.2022.

09.06.2022 постановлением главы города № 30 назначено проведение общественных обсуждений документации по планировке территории, которое опубликовано в газете «Речь», размещено на официальном сайте мэрии города Череповца в разделе «Градостроительство», а также на официальном интернет-портале правовой информации 15.06.2022.

23.06.2022 документация по планировке территории линейного объекта: «Проект планировки территории улично-дорожной сети Зашекснинского района» (далее - Проект) размещена на официальном сайте мэрии города Череповца в разделе «Градостроительство», в информационной системе АИС «Портал «МойЧереповец».

С 23.06.2022 по 04.07.2022 в общественных обсуждениях по Проекту приняли участие 182 жителя города Череповца (проживающие или зарегистрированные на территории города) путем выражения своего мнения в информационной системе АИС «Портал «МойЧереповец» в разделе «Голосования», при этом «за Проект» высказалось 150 участников общественных обсуждений, «против Проекта» высказалось 12 участников, «воздержалось» - 20 участников.

12.07.2022 опубликовано заключение о результатах общественных обсуждений в газете «Речь», протокол общественных обсуждений от 05.07.2022 № 8 и заключение размещены в информационной системе АИС «Портал «МойЧереповец» в разделе «Голосования».

28.10.2022 постановлением мэрии города № 3155 утверждена документация по планировке территории линейного объекта «Проект планировки территории улично-дорожной сети Зашекснинского района» (постановление размещено на интернет-портале правовой информации и опубликовано в газете «Речь» 01.11.2022).

Проанализировав порядок организации, проведения, оформления результатов публичных слушаний, утверждения документации по планировке территории линейного объекта «Проект планировки территории улично-дорожной сети Зашекснинского района», суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в установленном законом порядке, уполномоченным органом в пределах компетенции, в установленной форме и с соблюдением порядка опубликования и введения в действие.

Как указано в пункте 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также разъяснено в пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Таких несоответствий при рассмотрении административного дела не установлено.

Генеральный план, как документ территориального планирования городского округа является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки.

Содержание приведённых федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует об иерархии градостроительной документации, в соответствии с которой Проект планировки территории носит производный (подчиненный) характер от Генерального плана и Правил землепользования и застройки, которым Проект планировки должен соответствовать.

Проектом планировки территории улично-дорожной сети Зашекснинского района земельные участки административных истцов с кадастровыми номерами № №... отнесены к «зоне озелененных территорий общего пользования».

Озелененные территории - это территории общего пользования, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, сформированные участками естественных и искусственно созданных ландшафтов (парк, сад, сквер, парковая аллея, бульвар и другие участки озеленения, в т.ч. с водопроницаемыми покрытиями), обеспечивающие рекреационную связь жилых, общественно-деловых и других функциональных зон, и не менее 70% поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом (пункт 3.23 СП 42.13330.2016, Свод правил по планировке и застройке городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.0701.89, утвержденный приказом Минстроя России от 30.12.2016 № 1034.

Согласно Генеральному плану города Череповца в редакции решения Череповецкой городской Думы от 31.10.2024 № 132 земельные участки с кадастровыми номерами №... расположены в функциональной зоне - «зона озелененных территорий общего пользования».

Решением Вологодского областного суда от 18 декабря 2024 г. по административному делу № 3а-248/2024 ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 отказано в удовлетворении исковых требований о признании не действующим Генерального плана города Череповца в части включения территорий земельных участков с кадастровыми номерами №... с расположенными на них жилыми объектами в состав функциональной зоны – «зона озелененных территорий общего пользования».

Отказывая в удовлетворении административного иска об оспаривании Генерального плана города Череповец, суд первой инстанции указал, что генеральный план, определяя назначение территорий, расположение объектов федерального, регионального и местного значения, исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности и не направлен на фиксацию существующего положения.

Правилами землепользования и застройки города Череповца в редакции решения Череповецкой городской Думы от 24.06.2022 № 86 и в редакции решении Череповецкой городской Думы от 24.03.2025 № 50 земельные участки с кадастровыми номерами № №... также отнесены к территориальной зоне Р-1 «зона озелененных территорий общего пользования».

Решением Вологодского областного суда от 23 декабря 2024 г. по административному делу № 3а-3/2025 ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании не действующими с даты вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки города Череповца в части включения территорий земельных участков с кадастровыми номерами №... с расположенными на них объектами в состав территориальной зоны Р-1 «зона озелененных территорий общего пользования».

Оценив представленные доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Проект планировки территории улично-дорожной сети Зашекснинского района в части отнесения земельных участков административных истцов с кадастровыми номерами №... к «зоне озелененных территорий общего пользования» соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно требованиям градостроительного законодательства, Генеральному плану города Череповца, а также Правилам землепользования и застройки города Череповца.

Вопреки аргументам административных истцов и их представителя действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления при подготовке и принятии генерального плана, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории во всех случаях императивно учитывать фактическое землепользование, так как планирование территории, градостроительное зонирование, планировка территории направлены не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное и допустимое изменение в будущем.

Доводы автора апелляционной жалобы о том, чтобы озелененная территория выполняла свои функции, не обязательно переводить ее в территорию общего пользования, не свидетельствуют о незаконности оспариваемого проекта планировки территории, который конкретизируя и развивая положения документов территориального планирования и градостроительного зонирования отнес земельные участки административных истцов к «зоне озелененных территорий общего пользования» в полном соответствии с Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки.

При существующем территориальном планировании и действующем градостроительным зонированием у административного ответчика отсутствовали правовые основания для отнесения земельных участков административных истцов к иной проектируемой зоне, кроме как «зоне озелененных территорий общего пользования».

Иное приводило бы к недопустимому противоречию с нормативными правовыми актами, обладающими большей юридической силой, в том числе с Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки

При разработке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, разработке оспариваемого проекта планировки учитывались результаты анализа существующей системы озеленения города Череповец, проведённого ООО «Научно-проектный институт пространственного планирования «ЭНКО», которым был сделан вывод об отсутствии ее целостности, представлены проектные предложения по формированию природно-экологического каркаса; в целях охраны окружающей среды, создания природно-экологического каркаса проектировщиком предложено установление функциональной зоны скверов, парков, бульваров, садов вдоль всей набережной руки Шексна в Зашекснинском районе города; изменение функционального зонирования на указанной территории, затрагивающее данные земельные участки, предполагалось в целях использования территории для организации прогулочной набережной вдоль р. Шексна и Ягорба, озеленения территорий по берегам реки Шексны, прибрежных защитных полос, водоохранных зон.

Таким образом, административный ответчик, утверждая Проект планировки, действовал в рамках установленной иерархии градостроительных норм, реализуя стратегию развития территории, закрепленную в вышестоящих актах, законность которых подтверждена в судебном порядке.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Для обеспечения согласования частных и публичных интересов, установления между ними разумного и справедливого баланса действующее законодательство предусматривает возможность сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации, устанавливающей иное зонирование территории (статья 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (пункт 34 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27.11.2019).

Оспариваемая часть проекта планировки, относя земельные участки административных истцов к «зоне озелененных территорий общего пользования», в настоящее время не предусматривает размещение на спорной территории объектов федерального, регионального местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Как пояснил в суде первой инстанции представитель мэрии города Череповца, решения об изъятии земельных участков могут быть приняты только после проектирования строительства объекта на данной территории (набережной и т.д.), определения конкретных параметров размещаемого объекта (т.2 л.д. 146-149).

В этой связи утверждения апеллянта о нарушении при принятии оспариваемого нормативного правового акта положений части 12.4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающих обязательное согласование проекта планировки, предусматривающего размещение объектов федерального, регионального местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, с органом, уполномоченным на принятие таких решений, - являются несостоятельными.

Перечень случаев возможного изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд указан в статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации.

Соответствующее решение компетентного органа принимается в течение шести лет со дня утверждения проекта планировки территории, предусматривающего размещение объектов федерального, регионального или местного значения, что следует из пункта 3 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, земли в пределах зеленых зон поселений могут и не изыматься из состава земель основных землеобладателей - при введении ограничений режима использования, сводящихся к запрещению деятельности, отрицательно влияющей на выполнение экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций, принимая во внимание, что зеленые насаждения, расположенные на землях населенных пунктов, являются неотъемлемым элементом городской среды, в отношении которой подлежат применению требования по охране окружающей среды, в том числе установленные статьей 61 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Гипотетическая возможность изъятия земельных участков, отнесенных проектом планировки к «зоне озелененных территорий общего пользования», не свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного правового акта и о нарушении прав административных истцов, за которыми сохраняется возможность использования земельных участков по своему назначению (для эксплуатации жилых домов).

Законодательные ограничения, связанные с невозможностью проведения реконструкции расположенных на указанных земельных участках объектов недвижимости, строительства новых объектов, приобретения в собственность таких земельных участков и т.д., соответствуют конституционным положениям, содержащимся в статьях 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающим ограничение прав граждан для достижения публичной цели устойчивого развития территории при обеспечении баланса частных и публичных интересов.

Утверждения истцов о том, что неограниченный круг лиц в настоящее время вправе пользоваться их участками для осуществления рекреационной деятельности, носят бездоказательный характер и противоречат закону (части 8-10 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации), который сохраняет за титульными правообладателями права на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию до момента фактического выкупа или изъятия земель в установленном законом порядке.

Установив, что порядок принятия Проекта планировки территории улично-дорожной сети Зашекснинского района соблюден, а его положения в оспариваемой части соответствуют нормативным правовым актам (градостроительному законодательству, Генеральному плану, Правилам землепользования и застройки), имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного иска.

Таким образом, разрешая поданное административное исковое заявление, суд правильно определил юридически значимые обстоятельства дела, применил закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку собранным и исследованным в судебном заседании доказательствам и постановил решение, отвечающее нормам материального права при соблюдении требований административного процессуального законодательства.

Правовых доводов, влекущих отмену решения, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем оснований для отмены или изменения состоявшегося судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 01.09.2025 оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 ФИО5 – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: Е.Г. Медведчиков

Судьи: Л.К. Молокова

Л.Ю. Цветкова