УИД: 14OS0000-01-2025-000339-65

Дело № 3а-85/2025

Решение

 

именем Российской Федерации

город Якутск 16 октября 2025 года 

Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего судьи Смирниковой В.Г., при секретаре Киме Р.П., с участием прокурора Колесовой М.В., представителя административного ответчика Якутской городской Думы по доверенности ФИО1, представителя заинтересованных лиц Окружной администрации города Якутска, Департамента имущественных и земельных отношений Окружной администрации города Якутска по доверенности ФИО2 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО3 об оспаривании Правил землепользования и застройки городского округа «город Якутск», утвержденных решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №РЯГД-5-9, в части,

установил:

решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №РЯГД-5-9 принят нормативный правовой акт от 25 декабря 2013 года №169-НПА «Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск» (далее также - Правила землепользования и застройки, Правила). 

ФИО3 обратилась в суд с административным иском с учетом дополнения о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки в части отнесения в Приложении №1 «Карта градостроительного зонирования городского округа «город Якутск» к территориальным зонам «Л-1» и «Ж-2А» земельного участка, расположенного адресу: .........., с координатами:

816 кв.м.

№ 

Х 

Y 

1 

******** 

******** 

2 

******** 

******** 

3 

******** 

******** 

4 

******** 

******** 

5 

******** 

********

В обоснование административного иска указано, что административный истец относится к категории граждан, имеющих трех и более детей, имеющих право на предоставление земельного участка бесплатно. Административный истец обратилась в орган местного самоуправления с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, приложив схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Департаментом имущественных и земельных отношений Окружной администрации города Якутска отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка, поскольку согласно Правилам землепользования и застройки земельный участок расположен в территориальных зонах «Л-1» и «Ж-2А». Между тем согласно генеральному плану данный земельный участок относятся к функциональной зоне «С-2А». Ссылаясь на нарушение положений части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, просит признать Правила землепользования и застройки недействующими в части расположения земельного участка в территориальных зонах «Л-1» и «Ж-2А». 

В возражении на административный иск представитель Якутской городской Думы просила отказать в удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта не нарушен, права и законные интересы административного истца Правилами землепользования и застройки не нарушены. 

В суд административный истец и ее представитель не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом. Представитель административного истца просила рассмотреть дело в их отсутствие. При указанных обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд определил рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

В судебном заседании представитель административного ответчика Якутской городской Думы по доверенности ФИО1 просила отказать в удовлетворении административного иска по доводам, изложенным в отзыве, пояснив, что порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта не нарушен, права и законные интересы административного истца Правилами землепользования и застройки не нарушены, в функциональной зоне «зона садоводческих или огороднических товариществ или дачных некоммерческих объединений граждан» предусмотрена территориальная зона «Л-1».

Представитель заинтересованных лиц Окружной администрации города Якутска, Департамента имущественных и земельных отношений Окружной администрации города Якутска по доверенности ФИО2 просила отказать в удовлетворении административного иска. 

В заключении прокурор просит удовлетворить административный иск, поскольку Правила землепользования и застройки в части не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. 

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему. 

В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Положениями статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 и частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование «город Якутск» наделено статусом городского округа (статья 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 174-З №355-III «Об установлении границ территорий и наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)»).

Решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №РЯГД-5-9 принят нормативный правовой акт №169-НПА «Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск». Правила включают Карту градостроительного зонирования городского округа «город Якутск».

Данный нормативный правовой акт вступил в законную силу со дня его официального опубликования в печатном издании «Эхо Столицы» от 31 декабря 2013 года №108 (с Приложениями №1 - 2.6), 14 января 2014 года №3, 30 июня 2017 года №47. Правила размещены на официальном портале Якутской городской Думы (http://www.yktgorduma.ru).

Таким образом, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования. 

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. 

Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (часть 1 статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно пункту 2 части 2, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон. 

В силу пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований. Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. 

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Таким образом, действующим законодательством закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

24 июня 2025 года ФИО3 как лицо, имеющее трех и более детей, обратилась в орган местного самоуправления с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, расположенного по адресу: г. Якутск, приложив схему расположения земельного участка. 

Решением Департамента имущественных и земельных отношений Окружной администрации города Якутска от 28 июля 2025 года № .../ДИиЗО административному истцу ФИО3 отказано в предоставлении муниципальной услуги по принятию решения по подготовке документации по планировке территории, поскольку земельный участок расположен в территориальных зонах «Л-1» и «Ж-2А». 

Данные обстоятельства свидетельствуют о применении к административному истцу Правил землепользования и застройки в оспариваемой части, и наличии права у административного истца оспаривать Правила в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Сторонами не оспаривается, что в соответствии с Картой градостроительного зонирования городского округа «город Якутск», содержащейся в Приложении №1 к Правилам землепользования и застройки, спорный земельный участок площадью 816 кв.м. расположен в территориальных зонах «Л-1» и «Ж-2А». Согласно действующему генеральному плану городского округа «город Якутск», утвержденному постановлением городского Собрания депутатов города Якутска от 16 марта 2005 года ПГС №30-1, в отношении земельных участков установлена функциональная зона «зона садоводческих или огороднических товариществ или дачных некоммерческих объединений граждан».

В соответствии со статьей 42.10 Правил землепользования и застройки зона «Л-1» - зона территорий, занятых компактно произрастающей высокорастущей растительностью; естественных ландшафтов; естественных водоемов; сложившихся заниженных участков рельефа, служащих для сбора поверхностных вод с прилегающих территорий и предотвращающих затопление и подтопление прилегающих земельных участков. Территориальная зона «Л-1» выделена в целях обеспечения правовых условий сохранения естественных ландшафтов на территории городского округа «город Якутск».

Таким образом, отнесение спорного земельного участка площадью 816 кв.м. к территориальной зоне «Л-1» не соответствует документам территориального планирования в части отнесения соответствующей территории к функциональной зоне садоводческих и огороднических товариществ.

Суд приходит к выводу, что Правила землепользования и застройки в части отнесения указанного спорного земельного участка к территориальной зоне «Л-1» противоречат документам территориального планирования (генеральному плану) в части отнесения соответствующей территории к функциональной зоне «зона садоводческих или огороднических товариществ или дачных некоммерческих объединений граждан».

Статья 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Таким образом, градостроительный регламент устанавливается для каждой территориальной зоны и определяет правовой режим земельных участков соответствующей территориальной зоны.

Действительно, положениями части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.

Расположение земельного участка площадью 816 кв.м. в двух территориальных зонах, в том числе территориальной зоне «Л-1» не соответствующей функциональной зоне «зона садоводческих или огороднических товариществ или дачных некоммерческих объединений граждан», препятствует образованию земельного участка. 

Установленные судом обстоятельства свидетельствуют о том, что Правила в оспариваемой части приняты с нарушениями закона и противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, что является основанием для удовлетворения заявленных исковых требований административного истца в данной части.

Доводы представителя административного ответчика, заинтересованных лиц о том, что Правилами не нарушаются права и законные интересы административного истца, несостоятельны. 

Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (часть 1 статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданам, имеющим трех и более детей, осуществляется бесплатно на основании решения уполномоченного органа, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Земельные отношения в Республике Саха (Якутия) регулируются Земельным кодексом Республики Саха (Якутия), принятым постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2010 года З 674-IV (далее - Земельный кодекс Республики Саха (Якутия).

Возможность бесплатного предоставления в собственность земельных участков, а в случае, если земельные участки зарезервированы для государственных или муниципальных нужд либо ограничены в обороте, - в аренду, гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, в том числе приемным родителям (за исключением граждан, лишенных родительских прав) для ведения личного подсобного хозяйства и сайылычного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного строительства, индивидуального жилищного строительства предусмотрена частью 1 статьи 24.1 Земельного кодекса Республики Саха (Якутия).

В данном случае, Правила землепользования и застройки, не соответствующие генеральному праву, огранивают права административных истцов на получение земельного участка бесплатно как лицам, имеющим трех и более детей, предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации и Земельным кодексом Республики Саха (Якутия).

Доводы представителя административного ответчика о том, что Правилами землепользования и застройки предусмотрено, что в функциональной зоне «зона садоводческих или огороднических товариществ или дачных некоммерческих объединений граждан» предусмотрена территориальная зона «Л-1», не могут быть приняты во внимание. 

Из системного толкования положений пунктов 6 - 8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

По своему функциональному назначению «зона садоводческих или огороднических товариществ или дачных некоммерческих объединений граждан» предназначена для размещения садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ. 

Как указано, в соответствии с подпунктом 1 пункта 42.10 Правил землепользования и застройки зона «Л-1» - зона территорий, занятых компактно произрастающей высокорастущей растительностью; естественных ландшафтов; естественных водоемов; сложившихся заниженных участков рельефа, служащих для сбора поверхностных вод с прилегающих территорий и предотвращающих затопление и подтопление прилегающих земельных участков.

Территориальная зона «Л-1» выделена в целях обеспечения правовых условий сохранения естественных ландшафтов на территории городского округа «город Якутск» (подпункт 2).

В данном случае земельный участок расположен в функциональной зоне «зона садоводческих или огороднических товариществ или дачных некоммерческих объединений граждан». 

Согласно пункту 10 статьи 4.1 Федерального закона от 29 июля 2017 года №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не допускается создавать территории садоводства на землях сельскохозяйственного назначения, являющихся сельскохозяйственными угодьями, а также на землях населенных пунктов в границах территориальных зон, в которых не допускается ведение гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд.

Действующим Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Федеральной кадастровой службой регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года №П/0412, содержание такого вида разрешенного использования земельного участка как «ведение садоводства» предусматривает осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей для собственных нужд (код 13.2). 

В соответствии с частью 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон рекреационного назначения включаются зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Согласно пункту 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

При этом в силу положений части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, помимо предусмотренных названной статьей основных территориальных зон, органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Таким образом, отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне «Л-1» не соответствует документам территориального планирования в части отнесения соответствующей территории к функциональной зоне садоводческих и огороднических товариществ, препятствует ведению гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. 

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск» в оспариваемой части до вынесения решения суда применялись, и на его основании реализовывались права граждан и организаций, в связи с чем подлежат признанию не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

административное исковое заявление ФИО3 об оспаривании Правил землепользования и застройки городского округа «город Якутск», утвержденных решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №РЯГД-5-9, в части удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск», утвержденные решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №169-НПА, в части отнесения в Приложении №1 «Карта градостроительного зонирования городского округа «город Якутск» к территориальным зонам «Л-1» и «Ж-2А» земельного участка, расположенного по адресу: .........., с координатами:

816 кв.м.

№ 

Х 

Y 

н1 

******** 

******** 

н2 

******** 

******** 

н3 

******** 

******** 

н4 

******** 

******** 

н 5 

******** 

********

Сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца после вступления в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию Якутской городской Думой в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья В.Г. Смирникова

Решение изготовлено в окончательной форме 20 октября 2025 года