Дело № 3а-181/2023

РЕШЕНИЕ

 

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

14 августа 2023 года Санкт-Петербург 

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А., 

при секретаре Двойникове В.П., 

с участием прокурора Андреева М.И., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям ФИО1 и ФИО2 об оспаривании полностью и в части нормативного правового акта,

установил:

ФИО1 и ФИО2 обратились в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просят признать недействующим пункт 3 Регламента заседаний Муниципального совета муниципального образования Муниципальный округ Литейный округ (далее – Регламент), утвержденного Постановлением Муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга Муниципальный округ Литейный округ от 26.06.2004 года, которым установлено, что заседание правомочно, если на нем присутствуют не менее двух третей от числа избранных депутатов (далее кворум). 

В обоснование требований административные истцы указали на то, что являются депутатами Муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга Муниципальный округ Литейный округ (далее – Муниципальный Совет), оспариваемое положение Регламента нарушает их права на участие в заседания Муниципального Совета в соответствии с требованиями Устава муниципального образования, поскольку оно вошло в противоречие с положением пункта 8 статьи 26 Устава внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга Муниципальный округ Литейный округ, зарегистрированного 25 декабря 2012 года, которым установлено, что заседание Муниципального Совета правомочно, если на нем присутствуют не менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

Также ФИО1 и ФИО2 обратились в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Регламента заседаний Муниципального Совета муниципального образования Санкт-Петербурга Муниципальный округ Литейный округ, утвержденного постановлением муниципального образования Муниципальный округ Литейный округ от 26.05.2004 № 23, указывая на то, что оспариваемый акт не был принят в установленном порядке и опубликован.

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 13.06.2023 года административные дела по указанным административным исковым заявлениям объединены в одно производство для совместного рассмотрения, при котором административные истцы уточнили требования и просили признать недействующим с момента принятия Регламент заседаний Муниципального Совета муниципального образования Муниципальный округ Литейный округ, утвержденный постановлением Муниципального Совета муниципального образования Муниципальный округ Литейный округ от 17.04.2002 года № 21 с изменениями, внесенными постановлениями от 18.09.2002 № 48, от 10.09.2003 № 25, от 26.05.2004 № 23 в действующей редакции от 26 мая 2004, а также с 25 декабря 2012 года пункт 3 Регламента (т.2 л.д.39-40)

Представитель административных истцов в суд явился, на иске настаивал, пояснил, что оспаривается Регламент в той редакции, которая существует после 26 мая 2004 года, текст оспариваемого Регламента, размещенный на сайте муниципального образования, и предоставлявшийся административным ответчиком при рассмотрении споров в судах, различается. 

Представитель административного ответчика заявленные требования не признала, пояснила, что в Муниципальном Совете не сохранились протоколы заседаний Муниципального Совета, связанные с принятием и внесением изменений в Регламент, который административный ответчик считает организационно-распорядительным, а не нормативно-правовым актом, а также его опубликованием, в Регистре муниципальных правовых актов муниципальных образований оспариваемый акт не размещен; Устав Муниципального образования, действующий на дату принятия оспариваемого акта, отсутствует, используемый Муниципальным Советом для размещения информации сайт в информационно-коммуникационной сети Интернет не является официальным. Согласно возражениям административного ответчика пункт 3 Регламента не отрицает правомочность заседаний Муниципального Совета при присутствии не менее 50 процентов от избранного числа депутатов, а лишь конкретизирует возможность принятия решения двумя третями от установленной численности депутатов представительного органа для тех вопросов, для решения которых требуется наличие квалифицированного большинства. Представитель полагает, что поскольку Регламент неоднократно применялся, то признание его недействующим в какой-либо части допустимо только с момента вынесения решения судом.

Суд, исследовав представленные доказательства, выслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора, полагавшего требования подлежащими удовлетворению частично, приходит к следующему.

Как следует из представленных административным ответчиком документов, 17 апреля 2002 года Муниципальным Советом было принято постановление № 21 об утверждении Регламента заседаний Муниципального Совета, постановлением Муниципального Совета от 26 мая 2004 № 23 утвержден Регламент заседаний Муниципального Совета с изменениями, в Регламент, утвержденный постановлением Муниципального Совета от 17.04.202 года вносились изменения и дополнения постановлениями Муниципального Совета от 18.09.2002 № 48, от 10.09.2003 № 25, которые административным ответчиком суду не представлены (т.2 л.д.57-77. 

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации; в систему таких актов в силу пункта 2 части 1 статьи 43 указанного Федерального закона входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

В силу части 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Применительно к городам федерального значения специфика организации местного самоуправления, связанная с территориальными особенностями этих субъектов Российской Федерации, установлена в статье 79 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой местное самоуправление в городах федерального значения - субъектах Российской Федерации осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях (пункт 1); перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами данных субъектов Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства (пункт 3). 

Статьей 25 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга № 420-79) установлено, что в структуру органов местного самоуправления входит муниципальный совет муниципального образования, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 8 статьи 33 этого же Закона Санкт-Петербурга № 420-79 срок оповещения, форма созыва и порядок ведения дел Муниципального Совета при проведении очередных заседаний определяются Регламентом заседаний Муниципального Совета, утверждаемым Муниципальным Советом.

Аналогичная норма была установлена в пункте 4 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 18.06.1997 № 111-35 «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», действующего на момент принятия вышеуказанных актов Муниципального Совета, касающихся Регламента.

Содержание Устава муниципального образования МО Литейный округ, действующего на момент принятия этих нормативных правовых актов Муниципального Совета установить суду не представилось возможным в связи отсутствием его у административного ответчика; в статье 26 действующего в настоящее время Устава внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ, утвержденного решением Муниципального Совета муниципального образования МО Литейный округ от 19 декабря 2012 № 24, установлено, что срок оповещения, форма созыва и порядок ведения дел Муниципального Совета при проведении очередных заседаний определяются Регламентом заседаний Муниципального Совета, утверждаемым Муниципальным Советом.

Таким образом, принятие Регламента заседаний Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Муниципальный округ Литейный округ относится к компетенции этого представительного органа местного самоуправления.

В силу подпунктов «в», "г" пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан выяснить, соблюдены ли процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок их опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Согласно части 9 указанной нормы обязанность доказывания вышеуказанных обстоятельств возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Принимая во внимание, что административным ответчиком не представлен суду Устав Муниципального образования, действующей на дату касающихся Регламента нормативных правовых актов, суд полагает необходимым руководствоваться пунктами 5,6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 18.06.1997 № 111-35 «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», которыми было установлено, что заседание муниципального совета правомочно, если на нем присутствуют не менее двух третей от числа избранных депутатов, решения муниципального совета принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов.

Представителем административного ответчика не представлены суду протоколы заседаний Муниципального совета по вопросу принятия Регламента, внесения в него изменений, т.е. административным ответчиком не доказано соблюдение установленной процедуры и наличие необходимого количества голосов при принятии оспариваемого нормативного правового акта

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Оценивая доводы административного ответчика о том, что оспариваемый акт не является нормативным правовым актом, в связи с чем оснований для его официального опубликования не имелось, суд принимает во внимание, что в пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50) разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Существенными признаками, характеризующими акты, обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Конституционный Суд Российской Федерации определил нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31.03.2015 N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса РФ в связи с жалобой ОАО "Газпром нефть").

Согласно представленному суду тексту Регламента в редакции от 26.05.2004 года, Регламент определяет порядок проведения заседаний Муниципального совета и обязателен для соблюдения всеми присутствующими на заседании, которые проходят открыто. 

Таким образом, Регламент как разновидность правовых актов, представляет собой нормативный правовой акт уполномоченного органа, содержит общеобязательные правила поведения (нормы), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и подлежат официальному опубликованию

Довод административного ответчика о том, что Регламент распространяется на определенный круг лиц, а именно на депутатов, в связи с чем не является нормативным правовым актом, не соответствует приведенным выше федеральным нормам, поскольку из признаков нормативного правового акта, приведенных в пункте 2 постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 следует, что неопределенность круга лиц, как признак нормативного правового акта означает отсутствие в самом нормативном правовом акте индивидуализации лиц, для которых он принят, и на восприятие которых направлен.

В соответствии с пунктом 10 статьи 44 действующего Устава муниципального образования официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных правовых актов является публикация в газете "Литейный округ" муниципального образования, информационном выпуске Муниципального Совета и Местной Администрации, а также иных средствах массовой информации, учрежденных органом местного самоуправления. Дополнительно муниципальные правовые акты могут быть размещены на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет.

Административным ответчиком не представлены суду доказательства официального опубликования Регламента в средствах массовой информации, утвержденных Муниципальным Советом.

Как следует из пояснений представителя административного истца, текст Регламента с указанием на утверждение его постановлением Муниципального совета от 26.05.2004 № 23 размещен на сайте муниципального образования http://www.liteiny79.spb.ru, в отношении которого представитель административного ответчика полагает, что официальным сайтом муниципального образования этот сайт не является.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации 25 декабря 2018 года N 50 следует, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.

Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Оценивая обстоятельства, связанные с размещением текста Регламента, утвержденного постановлением Муниципального совета от 26.05.2004 № 23, на сайте http://www.liteiny79.spb.ru, суд принимает во внимание, что в соответствии с требованием пункта 5 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов местного самоуправления" электронный адрес официального сайта органа местного самоуправления должен включать доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления.

Представитель административного ответчика в суде оспаривал, что вышеуказанный сайт является официальным сайтом муниципального образования, доказательств того, что соответствующее доменное имя зарегистрировано на орган местного самоуправления муниципального образования Литейный округ суду не представлено.

При таких обстоятельствах суд полагает не доказанным административным ответчиком доведение оспариваемого нормативного правового акта до всеобщего сведения жителей муниципального образования

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50, следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Учитывая, что оспариваемый акт имеет существенное нарушение порядка его принятия, не опубликован официально, что свидетельствует об отсутствии у него юридической силы и невозможности регулировать соответствующие правоотношения, суд полагает, что он подлежит признанию недействующим полностью с 26 мая 2004 года, поскольку, как следует из представленного суду постановления Муниципального совета от 26.05.2004 № 23, этим актом был фактически утвержден новый (с изменениями) текст Регламента, административным истцом оспаривается Регламент в редакции, действующей на указанную дату, сведения о применении Регламента в редакции иных постановлений Муниципального совета отсутствуют.

Оценивая доводы административных истцов относительно противоречия пункта 3 Регламента актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание, что согласно части 1.1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ правомочность заседания представительного органа муниципального образования определяется уставом муниципального образования, при этом заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Указанная норма была введена в действие Федеральным законом от 18.06.2007 N 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований". 

Аналогичная норма содержится в пункте 2 статьи 26 Закона Санкт-Петербурга № 420-79.

Частью 8 статьи 26 действующего Устава внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ, утвержденного решением Муниципального Совета муниципального образования МО Литейный округ от 19 декабря 2012 № 24, зарегистрированного в Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Санкт-Петербургу 25 декабря 2012 года, установлено, что заседание Муниципального Совета правомочно, если на нем присутствуют не менее 50 процентов от числа избранных депутатов, т.е. со вступлением в силу указанного положения Устава оспариваемая норма Регламента вступила в противоречие с актами, имеющими большую юридическую силу. 

Вместе с тем оснований для отдельного признания этой нормы недействующей с указанной даты не имеется, поскольку весь нормативный правовой акт подлежит признания недействующим с 26.05.2004 года по вышеизложенным основаниям

Руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Административные исковые заявления ФИО1 и ФИО2 о признании недействующим полностью и в части нормативного правового акта – удовлетворить

Признать недействующим с 26 мая 2004 года Регламент заседаний Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Муниципальный округ Литейный округ, утвержденный постановлением Муниципального Совета муниципального образования Муниципальный округ Литейный округ от 17.04.2002 года № 21 с изменениями, внесенными постановлениями от 18.09.2002 № 48, от 10.09.2003 № 25, от 26.05.2004 № 23, - в редакции постановления Муниципального совета Муниципального образования Санкт-Петербурга Литейный округ от 26 мая 2004 № 23.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете "Литейный округ" 

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Санкт-Петербургского 

городского суда Е.А. Витушкина

решение в окончательной форме изготовлено 31.08.2023