Дело № 3а-289/2021 

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

11 октября 2021 года г. Челябинск

Челябинский областной суд в составе:

председательствующего Ишимова И.А., 

при секретаре Ахмировой А.Р.,

с участием ФИО1, представителя Законодательного Собрания Челябинской области – ФИО2, представителя Правительства Челябинской области и Губернатора Челябинской области – ФИО3, а также прокурора Гиззатуллина Д.З., 

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административным исковым заявлениям ФИО1, ФИО4 об оспаривании в части нормативного правового акта, 

установил:

ФИО1 обратился в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением к Законодательному собранию Челябинской области, Правительству Челябинской области о признании недействующей с момента принятия ст. 30-1 Закона Челябинской области от 25 апреля 2002 года № 81-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области» (т. 1 л.д. 8-12).

Определением судьи Челябинского областного суда от 26 июля 2021 года к участию в деле в качестве административного соистца привлечен ФИО4 на основании поданного им заявления о присоединении к административному исковому заявлению (т. 1 л.д. 40, 273). Также протокольным определением суда от 26 июля 2021 года Правительство Челябинской области с согласия административных истцов исключено из числа административных ответчиков и привлечено к участию в деле в качестве заинтересованного лица, кроме того, к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Губернатор Челябинской области (т. 1 л.д. 271 оборот - 272). Протокольным определением суда от 03 сентября 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство природных ресурсов и экологии РФ (т. 2 л.д. 18 оборот). 

В ходе судебного разбирательства административные истцы уточнили заявленное требование, заявив о признании недействующими с момента принятия подп.подп. 1, 3, 4 п. 1 ст. 30 и ст. 30-1 Закона Челябинской области от 25 апреля 2002 года № 81-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области» (т. 2 л.д. 4-7, 15).

В обоснование своих требований административные истцы указали, что оспариваемые положения Закона Челябинской области противоречат федеральному законодательству, которое не предусматривает таких понятий, как упразднение особо охраняемой природной территории и изменение ее границ, допуская только создание такой территории, установление ее границ, установление и изменение режима правовой охраны территории и ее охранных зон. Для органов государственной власти субъектов РФ федеральное законодательство допускает только установление границ особо охраняемой природной территории при ее создании. Кроме того, федеральным законодательством предусмотрено участие уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в решении вопросов, касающихся особо охраняемых природных территорий. Однако Закон области не предусматривает обязательное согласование с указанными органами вопросов упразднения особо охраняемой природной территории или изменения ее границ. Также для случая изменения границ особо охраняемой природной территории региональный законодатель в отличии от упразднения территории не предусмотрел соответствующих оснований. Оспариваемые положения Закона области не соответствуют общеправовому критерию формальной определенности, устанавливают необоснованные широкие пределы совместного ведения РФ и субъекта РФ, позволяя органам власти Челябинской области в более упрощенном порядке решать вопрос об утрате статуса особо охраняемой природной территории путем изменения ее границ, что влечет исключение земельных участков из границ особо охраняемой природной территории и изменение режима ее особой охраны в отношении исключаемых земельных участков. В то время как в силу п. 4 ст. 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Административный истец ФИО1 в судебном заседании настаивал на удовлетворении заявленных требований. 

Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Челябинской области – ФИО2 в судебном заседании исковые требования не признала по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Представитель заинтересованных лиц Правительства Челябинской области и Губернатора Челябинской области – ФИО3 в судебном заседании возражал против удовлетворения административных исковых требований, по основаниям, изложенным в отзыве.

Административный истец ФИО4, представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии РФ в суд не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, о причинах неявки не уведомили.

Суд в соответствии со ст. 150 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее – КАС РФ) рассмотрел дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав лиц, принявших участие в судебном заседании, в том числе заключение прокурора прокуратуры Челябинской области Гиззатуллина Д.З., полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, изучив материалы дела, суд приходит к следующему выводу. 

Как следует из материалов дела, отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения в целях сохранения на территории Челябинской области уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира и их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и осуществления контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания и просвещения населения урегулированы Законом Челябинской области от 14 мая 2002 года № 81-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области».

Глава VI данного Закона области посвящена процедурам упразднения особо охраняемых природных территорий и изменения границ особо охраняемых природных территорий. Данная глава введена в действие Законом Челябинской области от 29 октября 2009 года № 500-ЗО «О внесении изменений в Закон Челябинской области «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области» и включает в себя ст. 30 «Упразднение особо охраняемых природных территорий» и ст. 30-1 «Изменение границ особо охраняемых природных территорий».

В соответствии с п. 1 ст. 30 Закона области упразднение особо охраняемых природных территорий осуществляется в следующих случаях:

1) если подлежавшие особой охране природные комплексы и объекты утрачены и не могут быть восстановлены;

2) если особо охраняемая природная территория включена в состав особо охраняемой природной территории иной категории более строгого режима особой охраны;

3) если в результате комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории, проведенного органом исполнительной власти Челябинской области или уполномоченным им государственным учреждением, выявлено расположение на одной территории двух и более особо охраняемых природных территорий любых категорий и статуса.

4) если в соответствии со схемой развития и размещения особо охраняемых природных территорий Челябинской области планируется создание особо охраняемой природной территории, в границу которой войдут природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное значение, находящиеся в составе упраздняемой особо охраняемой природной территории.

Согласно п. 2 указанной статьи закона упразднение особо охраняемых природных территорий осуществляется на основании материалов, обосновывающих упразднение особо охраняемых природных территорий, которые должны содержать:

1) материалы комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории, которую предполагается упразднить, содержащие рекомендации о целесообразности ее упразднения, в случае упразднения в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 настоящей статьи. Такие материалы включают:

сведения о местонахождении и категории особо охраняемой природной территории, а также о ее площади, режиме особой охраны и использования, в случае если такие сведения имеются в нормативных правовых актах Челябинской области;

схему границ особо охраняемой природной территории и ее охранной зоны, в случае если они утверждены или установлены нормативным правовым актом Челябинской области;

сведения о составе насаждений, водных, почвенных, геологических и других природных ресурсов, находящихся на территории особо охраняемой природной территории, и их характеристику;

данные о наличии (отсутствии) редких и охраняемых видов растительного и животного мира.

Указанные материалы не представляются в случае упразднения особо охраняемой природной территории в целях выполнения требований законодательства Российской Федерации и Челябинской области;

3) проект нормативного правового акта Правительства Челябинской области об упразднении особо охраняемой природной территории;

4) проект нормативного правового акта Законодательного Собрания Челябинской области о признании утратившим силу нормативного правового акта Законодательного Собрания Челябинской области об утверждении или установлении границ памятника природы и его охранной зоны, принятого Законодательным Собранием Челябинской области до 1 сентября 2020 года;

6) расчет необходимого финансирования для упразднения особо охраняемой природной территории;

7) заключение органа исполнительной власти Челябинской области, подготовленное по результатам рассмотрения материалов, указанных в подпунктах 1 - 6 настоящего пункта.

Подготовка материалов, обосновывающих упразднение особо охраняемых природных территорий, осуществляется инициаторами за счет собственных средств.

Исходя из пп. 2-1, 3 этой же статьи закона материалы, указанные в подпункте 1 пункта 2 настоящей статьи, должны быть подготовлены не более чем за три года до даты внесения проекта нормативного правового акта Правительства Челябинской области об упразднении особо охраняемой природной территории в Правительство Челябинской области. 

Материалы, обосновывающие упразднение особо охраняемой природной территории, направляются в Правительство Челябинской области.

В силу п. 1 ст. 30-1 Закона области изменение границ особо охраняемых природных территорий, за исключением случая, установленного пунктом 1-1 настоящей статьи, осуществляется на основании материалов, обосновывающих изменение границ, которые должны содержать:

1) материалы комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории, границу которой предполагается изменить. Такие материалы включают:

сведения о местонахождении и категории особо охраняемой природной территории, ее площади, режиме особой охраны и использования;

схему границы особо охраняемой природной территории;

проект схемы границы особо охраняемой природной территории после ее изменения;

сведения о составе насаждений, водных, почвенных, геологических и других природных ресурсов и их характеристику, а также сведения о редких и охраняемых видах растительного и животного мира, находящихся на территории особо охраняемой природной территории, в том числе на территории, предлагаемой к исключению из границы особо охраняемой природной территории;

сведения о составе насаждений, водных, почвенных, геологических и других природных ресурсов и их характеристику, а также сведения о редких и охраняемых видах растительного и животного мира, находящихся на территории, предлагаемой к включению в границу особо охраняемой природной территории.

Указанные материалы не представляются в случае изменения границы особо охраняемой природной территории в целях выполнения требований законодательства Российской Федерации и Челябинской области;

4) проект нормативного правового акта Правительства Челябинской области о внесении изменений в соответствующий нормативный правовой акт об утверждении или установлении границы особо охраняемой природной территории. Указанный проект нормативного правового акта Правительства Челябинской области должен содержать графическое описание местоположения границы особо охраняемой природной территории, перечень координат характерных точек, а также текстовое описание изменения местоположения границы особо охраняемой природной территории;

7) расчет необходимого финансирования для изменения границы особо охраняемой природной территории;

7-1) электронный документ, содержащий графическое описание местоположения границы особо охраняемой природной территории, перечень координат характерных точек, подготовленный в соответствии с пунктом 13 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»;

8) заключение органа исполнительной власти Челябинской области, подготовленное по результатам рассмотрения материалов, указанных в подпунктах 1 - 7 настоящего пункта.

При изменении границы особо охраняемой природной территории уменьшение ее площади не допускается, за исключением случаев изменения границ особо охраняемых природных территорий, по которым не утверждены их перечни координат характерных точек.

Подготовка материалов, обосновывающих изменение границы особо охраняемой природной территории, осуществляется инициаторами за счет собственных средств.

Пункт 1-1 приведенной выше статьи закона предусматривает, что изменение границ памятников природы, утвержденных или установленных Законодательным Собранием Челябинской области, осуществляется на основании материалов, обосновывающих изменение границ, которые должны содержать:

1) материалы комплексного экологического обследования памятника природы, границу которого предполагается изменить. Такие материалы подготавливаются в соответствии с абзацами вторым - пятым подпункта 1 пункта 1 настоящей статьи.

Указанные материалы не представляются в случае изменения границы памятника природы в целях выполнения требований законодательства Российской Федерации и Челябинской области;

2) проект нормативного правового акта Правительства Челябинской области об установлении границы памятника природы. Указанный проект нормативного правового акта Правительства Челябинской области должен содержать графическое описание местоположения границы памятника природы, перечень координат характерных точек, а также текстовое описание изменения местоположения границы памятника природы;

3) проект нормативного правового акта Законодательного Собрания Челябинской области о признании утратившим силу нормативного правового акта Законодательного Собрания Челябинской области об утверждении или установлении границы памятника природы, принятого Законодательным Собранием Челябинской области до 1 сентября 2020 года;

4) расчет необходимого финансирования для изменения границы памятника природы;

5) электронный документ, содержащий графическое описание местоположения границы памятника природы, перечень координат характерных точек, подготовленный в соответствии с пунктом 13 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»;

6) заключение органа исполнительной власти Челябинской области, подготовленное по результатам рассмотрения материалов, указанных в подпунктах 1 - 4 настоящего пункта.

При изменении границы памятника природы уменьшение его площади не допускается.

Подготовка материалов, обосновывающих изменение границы памятника природы, осуществляется инициаторами за счет собственных средств.

В порядке п. 2 этой же статьи закона материалы, обосновывающие изменение границы особо охраняемой природной территории, направляются в Правительство Челябинской области.

В силу ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании ч. 7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Частью 8 ст. 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Пункт 1 ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» также гарантирует право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы (ст. 4 названного выше Федерального закона).

В преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» закреплено, что особо охраняемые природные территории – участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

В связи с тем, что оспариваемыми положениями Закона области предусматриваются процедуры упразднения особо охраняемых природных территорий Челябинской области и изменения границ таких территорий, являющихся объектом охраны окружающей среды, административные истцы, как жители Челябинской области, вправе ставить вопрос о нарушении своего права на благоприятную окружающую среду оспариваемыми положениями Закона области.

Согласно чч. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. 

На основании подп. 8 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

В порядке п. 3.1 ст. 26.3 названного Федерального закона по вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.

До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 настоящей статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. 5 ст. 26.3 этого же Федерального закона).

Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в ст. 6 также относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в числе прочего принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением. 

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 4 ст. 2 указанного выше Федерального закона особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.

Пункт 2 ст. 3 упомянутого Федерального закона (в редакции, действующей на день введения в действие ст.ст. 30, 30-1 Закона Челябинской области «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области») предусматривал, что государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, исходя из анализа приведенных законоположений в их системном единстве, суд приходит к выводу, что субъект РФ в области охраны окружающей среды, в частности особо охраняемых природных территорий, находящейся в совместном ведении с РФ, полномочен принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, не урегулированным федеральными законами, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» определен порядок создания особо охраняемых природных территорий и изменение режима особой охраны таких территорий, однако порядок изменения границ и упразднения особо охраняемых природных территорий не регламентирован.

В то же время федеральные законы в области охраны окружающей среды не содержат запретов относительно возможности изменения границ либо упразднения особо охраняемых природных территорий регионального значения, тогда как данные вопросы по ряду оснований возникают либо могут возникнуть после создания особо охраняемых природных территорий в процессе их использования и требуют разрешения.

Суд не принимает во внимание ссылку административных истцов на установленный в п. 4 ст. 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» запрет на изъятие земель природно-заповедного фонда, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, поскольку оспариваемые положения нормативного правового акта не регламентируют порядок изъятия земель природно-заповедного фонда, предполагающего в силу п. 3 ст. 11, п. 3 ст. 16, п. 4 ст. 20, п. 2 ст. 22, п. 4 ст. 26 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» изменение их собственников, владельцев, пользователей (правообладателей).

В силу подп. «б» п. 1, подп. «н» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, который законом субъекта РФ регулирует вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.

С учетом изложенного, Законодательное Собрание Челябинской области, как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, по упомянутому выше вопросу совместного ведения, касающегося особо охраняемых природных территорий, вправе было самостоятельно осуществлять правовое регулирование процедур упразднения таких территорий и изменения их границ посредством введения в Закон области главы VI «Упразднение особо охраняемых природных территорий и изменение границ особо охраняемых природных территорий и (или) их охранных зон», поскольку соответствующее регулирование на федеральном уровне отсутствует.

Как указывалось выше, глава VI в Закон Челябинской области «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области» была введена в действие Законом Челябинской области от 29 октября 2009 года № 500-ЗО «О внесении изменений в Закон Челябинской области «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области». Данный Закон области согласно протоколу № 

<

данные изъяты> заседания законодательного Собрания Челябинской области четвертого созыва от 29 октября 2009 года был принят в соответствии с п. 2 ст. 7, п. 2 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» большинством голосов от установленного числа депутатов, при наличии кворума, а после подписан Губернатором Челябинской области и опубликован в газете «Южноуральская панорама» за 20 ноября 2009 года № 

<

данные изъяты>) (т. 1 л.д. 113-125, 175-186, т. 2 л.д. 74-75).

В последующем в главу VI (ст.ст.30, 30-1) Закона области неоднократно вносились изменения Законами Челябинской области от 26 марта 2014 года № 

<

данные изъяты>, 02 июня 2015 года № 

<

данные изъяты>, 31 октября 2017 года № 

<

данные изъяты>, 30 октября 2018 года № 

<

данные изъяты>, 06 июня 2019 года № 

<

данные изъяты>, 19 августа 2020 года № 

<

данные изъяты>, также принимаемыми большинством голосов от установленного числа депутатов, при наличии кворума, подписанными Губернатором Челябинской области и опубликованы в газете «Южноуральская панорама» за 12 апреля 2014 года и на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru (т. 2 л.д. 76-77, 78-82). 

Таким образом, оспариваемые положения (ст.ст. 30, 30-1) Закона Челябинской области, как и сам Закон Челябинской области, приняты полномочным органом – Законодательным Собранием Челябинской области, в пределах своей компетенции, в порядке, форме и виде, предусмотренных законодательством, опубликованы с соблюдением порядка обнародования нормативного правового акта.

Суд не усматривает несоответствия оспариваемых положений Закона Челябинской области федеральному законодательству в связи с отсутствием в них указания на необходимость согласования решения об упразднении или изменении границ особо охраняемых природных территорий с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Действительно, в силу подп. «а» п. 6 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» не раскрывает понятие режима особой охраны особо охраняемой природной территории. В то же время ст.ст. 9, 15, 21, 24, 27, 29 названного Федерального закона содержат правовые нормы, устанавливающие режимы особой охраны территорий государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающие в себя запреты и ограничения хозяйственной и иной деятельности на данных территориях.

В статье 1 Закона Челябинской области «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области» под режимом особой охраны особо охраняемой природной территории понимается перечень запрещенных (ограниченных) и допустимых видов хозяйственной и иной деятельности в границах особо охраняемой природной территории. 

Также режим особой охраны территорий памятников природы раскрыт в ст. 16 Закона области, устанавливающей, что на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы (п. 2). Использование памятников природы допускается в следующих целях: научные (мониторинг состояния окружающей среды, изучение функционирования и развития природных экосистем и их компонентов и другие); эколого-просветительские (проведение учебно-познавательных экскурсий, организация и обустройство экологических учебных троп, снятие видеофильмов, фотографирование с целью выпуска слайдов, буклетов и другие); рекреационные (транзитные прогулки); природоохранные (предупреждение чрезвычайных ситуаций, сохранение генофонда видов живых организмов, обеспечение условий обитания редких и исчезающих видов растений и животных и другие) (п. 3).

Пункт 2 ст. 22 Закона области в качестве режима особой охраны территорий микрозаказников устанавливает, что на территориях микрозаказников запрещаются все виды хозяйственной деятельности (включая рекреационную), рубки лесных насаждений, распашка земель, применение удобрений, химических и биологических средств борьбы с вредителями леса и сельского хозяйства.

Режим особой охраны территорий генетических резерватов в силу п. 1 ст. 24 Закона области предусматривает, что на территории генетических резерватов запрещается всякая деятельность, способная повлиять на их сохранность или нарушающая естественный ход развития лесных экосистем.

Пункт 1 ст. 26 Закона области вводит режим особой охраны территорий городских лесов, в соответствии с которым на территории городских лесов может быть ограничена либо запрещена полностью или частично всякая хозяйственная деятельность, способная причинить вред особо охраняемой природной территории, в том числе: все виды застройки, включая коллективные сады, жилищные и хозяйственные постройки, не связанные с организацией функционирования городского леса; рубки лесных насаждений, за исключением вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений; распашка земель, заготовка живицы, выпас сельскохозяйственных животных; проезд и стоянка автотранспорта в не отведенных для этих целей местах; складирование и захоронение промышленных и бытовых отходов; устройство палаточных городков, туристических стоянок в не отведенных для этого местах.

Режим особой охраны территорий городских парков определен в п. 2 ст. 27 Закона области, согласно которой на территории парков запрещается любая деятельность, причиняющая вред парку или ухудшающая его состояние, затрудняющая его охрану, в том числе: все виды застройки, не связанные с организацией деятельности парков; рубки лесных насаждений, за исключением вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений; проезд и стоянка автотранспорта в не отведенных для этих целей местах; выпас сельскохозяйственных животных.

Исходя из приведенных выше правовых норм, обязательное согласование с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды требуют решение о создании особо охраняемой природной территории регионального значения и решение об изменении режима ее особой охраны, т.е. перечня запрещенных (ограниченных) и допустимых видов хозяйственной и иной деятельности в границах особо охраняемой природной территории. Соответственно, на решения об упразднении особо охраняемой природной территории регионального значения и об изменении ее границ указанное выше правило об обязательном согласовании не распространяется. Подобная правовая позиция сформулирована в определении Верховного Суда РФ от 8 июля 2015 года № 5-АПГ15-27.

При этом суд отклоняет ссылку административных истцов на п. 1 ст. 4 Закона Челябинской области «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области», поскольку он предусматривает согласование с федеральными органами исполнительной власти материалов, обосновывающих создание особо охраняемых природных территорий, а не упразднение таких территорий или изменения их границ.

То обстоятельство, что для изменения границ особо охраняемой природной территории Закон области в ст. 30-1 в отличии от ст. 30, регламентирующей упразднение территории, не предусмотрел соответствующих случаев, когда границы подлежат изменению, не может служить основанием для вывода о несоответствии ст. 30-1 Закона области нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. 

Исходя из схожести процесса упразднения особо охраняемой природной территории, который влечет уменьшение ее площади до нуля, с процессом изменения границ особо охраняемой природной территории, предполагающим не только увеличение площади за счет присоединения новой территории, но исключение из площади части территории, суд с учетом взаимосвязи приведенных выше правовых норм полагает, что при рассмотрении вопроса изменения границ в связи с исключением из особо охраняемой природной территории отдельной ее части возможно руководствоваться условиями, установленными для упразднения такой территории.

Учитывая изложенное, неуказание в ст. 30-1 Закона области случаев, при которых происходит изменение границ особо охраняемых природных территорий, не создает правовую неопределенность и двусмысленность или неясность в содержании необходимых материалов, обосновывающих изменение границ.

Таким образом, поскольку оспариваемые положения подп.подп. 1, 3, 4 п. 1 ст. 30 и ст. 30-1 Закона Челябинской области «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области» нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат, приняты Законодательным Собранием Челябинской области в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением порядка принятия нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования, суд в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ полагает возможным принять решение об отказе в удовлетворении административных исковых заявлений ФИО1 и ФИО4 

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых заявлений ФИО1, ФИО4 о признании недействующими с момента принятия подп.подп. 1, 3, 4 п. 1 ст. 30 и ст. 30-1 Закона Челябинской области от 25 апреля 2002 года № 81-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области» отказать.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий