Судья: Акименко Н.Н. УИД 61RS0010-01-2022-000340-30

Дело № 33а-318/2026 (33а-17566/2025)

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

19 января 2026 года г. Ростов-на-Дону

Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе:

председательствующего судьи: Проданова Г.А.,

судей: Чеботаревой М.В., Кулинича А.П.,

с участием прокурора: Емелиной Е.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания: Полоз Ю.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Комитету по управлению имуществом города Батайска об оспаривании решения органа местного самоуправления, по апелляционному представлению заместителя прокурора города Батайска на решение Батайского городского суда Ростовской области от 8 июня 2022 года.

Заслушав доклад судьи Ростовского областного суда Чеботаревой М.В., судебная коллегия по административным делам

установила:

ФИО1 обратилась с вышеназванным административным иском к Комитету по управлению имуществом города Батайска (далее - КУИ города Батайска).

В обоснование исковых требований указала, что у нее в собственности находится земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА кв.м. из земель населенных пунктов, разрешенное использование участка - дошкольное, начальное и среднее общее образование. Рыночная стоимость земельного участка составляет ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА рублей.

В соответствии с Генеральным планом города Батайска земельный участок находится в зоне перспективного развития (строительство общеобразовательной организации). У заявителя отсутствуют намерения на строительство учреждений дошкольного, начального и общеобразовательного направления.

Муниципальному образованию принадлежит участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА кв.м. из земель населенных пунктов, разрешенное использование – офисы, конторы, организации различных форм собственности, гостиницы, мотели, торгово-развлекательные комплексы и центры. Рыночная стоимость участка составляет ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА рублей.

Полагая возможным освоение участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, с учетом реализации проектов строительства зданий и сооружений на нем в соответствии с видом разрешенного использования, ФИО1 22 декабря 2021 года обратилась в КУИ города Батайска с заявлением о заключении соглашения о мене своего земельного участка на земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН.

28 января 2022 года в заключении соглашения о мене отказано, по мотиву несоответствия стоимости предлагаемых к обмену земельных участков.

Полагая отказ незаконным, нарушающим ее права ФИО1 просила суд признать незаконным решение КУИ города Батайска № 51.15/175 от 28 января 2022 года об отказе в заключении соглашения о мене земельных участков; обязать КУИ города Батайска заключить с ФИО1 соглашение о мене земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА кв.м., категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - дошкольное, начальное и среднее общее образование на земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА кв.м., категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - офисы, конторы, организации различных форм собственности, гостиницы, мотели, торгово-развлекательные комплексы и центры.

Решением Батайского городского суда Ростовской области от 8 июня 2022 года исковые требования ФИО1 удовлетворены.

Определением судьи Батайского городского суда Ростовской области от 8 сентября 2025 года восстановлен срок для подачи заместителем прокурора города Батайска апелляционного представления на решение суда от 8 июня 2022 года.

В апелляционном представлении заместитель прокурора города Батайска просит решение Батайского городского суда Ростовской области от 8 июня 2022 года отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска в полном объеме.

В апелляционном представлении указано на то, что институт мены земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, создан для государственных или муниципальных нужд. Инициатива по заключению соглашения о мене по смыслу положений статьи 39.21 Земельного кодекса Российской Федерации должна исходить от муниципального образования, а не от физического лица. При отсутствии решения об изъятии земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН для муниципальных нужд, оснований к выводу о невозможности истца реализовать право на использование своего участка в соответствии с видом разрешенного использования не имелось. Городским судом не исследован вопрос о том, запланировано ли размещение объектов социальной инфраструктуры на участке административного истца на дату рассмотрения дела. Нормы Земельного кодекса Российской Федерации не предусматривают безусловной обязанности муниципального образования заключить договор мены, даже при соблюдении условий, предусмотренных статьями 39.21, 39.22. Принятое городским судом решение повлекло неправомерное отчуждение из муниципальной собственности земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, по площади значительно превышающего площадь земельного участка административного истца и противоречит интересам муниципального образования.

ФИО1 поданы возражения на апелляционное представление, в удовлетворении которого она просит отказать и оставить без изменения решение Батайского городского суда Ростовской области от 8 июня 2022 года.

КУИ города Батайска в отзыве поддержал доводы апелляционного представления прокуратуры города.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции старший прокурор отдела прокуратуры Ростовской области Емелина Е.А. поддержала доводы апелляционного представления, дополнительно указала, что административный истец, приобретая земельный участок, знала о виде его разрешенного использования. Действия ФИО1 направлены на обход процедуры предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности на конкурсной основе. Ввиду чего нарушаются не только права муниципального образования, но и неопределенного круга лиц, которые могут претендовать на получение испрашиваемого земельного участка.

Представитель административного истца ФИО2, действующая на основании доверенности, возражала против доводов апелляционного представления, настаивала на законности решения городского суда, просила оставить апелляционное представление без удовлетворения.

Представитель КУИ города Батайска ФИО3, действующая на основании доверенности, поддержала позицию, изложенную в отзыве, просила решение Батайского городского суда Ростовской области от 8 июня 2022 года отменить и отказать в удовлетворении административных исковых требований ФИО1

В отношении ФИО1 дело рассмотрено в отсутствие последней, извещенной о времени и месте рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции.

Изучив материалы административного дела, доводы апелляционного представления, а также возражений на него, отзыв административного ответчика, выслушав участников процесса, проверив законность и обоснованность решения суда, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Порядок обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих регламентирован нормами главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Из содержания статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что решения, действия (бездействие) должностных лиц публичного органа могут быть признаны незаконными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают законные права и интересы граждан либо иных лиц.

Как следует из материалов административного дела ФИО1 с 8 ноября 2021 года является собственником объекта недвижимости - земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА кв.м. из земель населенных пунктов, разрешенное использование участка - дошкольное, начальное и среднее общее образование.

22 декабря 2021 года ФИО1 обратилась в КУИ города Батайска с заявлением о заключении соглашения о мене своего земельного участка на земельный участок муниципальной собственности с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН площадью ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА кв.м., категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - офисы, конторы, организации различных форм собственности, гостиницы, мотели, торгово-развлекательные комплексы и центры.

28 января 2022 года за № 51.15/175 КУИ города Батайска отказано в заключении соглашения о мене земельных участков по тем основаниям, что земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН находится в аренде третьего лица и в нарушение требований главы V.2 Земельного кодекса Российской Федерации цена обмениваемых земельных участков не равнозначна.

Городским судом в процессе рассмотрения дела была назначена судебная экспертиза с целью определения рыночной стоимости спорных земельных участков.

Удовлетворяя административные исковые требования городской суд положил в основу экспертное заключение, определившее рыночную стоимость земельных участков, и пришел к выводу о равнозначности предлагаемых к обмену земельных участков, а также отсутствии иных оснований к отказу в заключении соглашения об их мене.

С выводами городского суда судебная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.

В силу положений статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Порядок и основания предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, регламентируются главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации. При этом основным способом предоставления земельных участков указанные положения предусматривают проводимые на конкурсной основе торги, которые способствуют обеспечению справедливого и открытого распределения земель, находящихся в публичной собственности.

Установленный земельным законодательством общий порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на конкурсной основе направлен на обеспечение публичных интересов. Данный порядок предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и законных интересов граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Случаи обмена земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности, предусмотрены статьей 39.21 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 39.21 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений, обмен земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности, допускается при обмене земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности и изымаемый для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с пунктом 2 статьи 39.21 Земельного кодекса Российской Федерации обмен земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности, допускается при обмене земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, который находится в частной собственности и предназначен в соответствии с утвержденными проектом планировки территории и проектом межевания территории для размещения объекта социальной инфраструктуры (если размещение объекта социальной инфраструктуры необходимо для соблюдения нормативов градостроительного проектирования), объектов инженерной и транспортной инфраструктур или на котором расположены указанные объекты.

В силу изложенного в статье 39.21 Земельного кодекса Российской Федерации перечислены два возможных случая обмена земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности - это изъятие для государственных или муниципальных нужд и (или) размещение объекта социальной инфраструктуры, запланированного утвержденными проектом планировки территории и проектом межевания территории.

Общим правилом (условием) возможности обмена земельных участков как в случае изъятия, так и в случае размещения объектов социальной инфраструктуры, является установленное в пункте 5 статьи 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации условие о том, что цена обмениваемых земельных участков, в том числе с расположенными на них объектами недвижимого имущества (за исключением объектов недвижимого имущества, передаваемых безвозмездно в государственную или муниципальную собственность), должна быть равнозначной, за исключением случая, предусмотренного пунктом 6 данной статьи (случай, когда может быть передан в собственность земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и цена которого ниже выкупной цены изымаемого земельного участка).

Это условие позволяет избежать необоснованных предпочтений (предоставления преференций) при обмене частной земли на публичную, вне проведения процедуры торгов. И данный подход (условие к реализации) не может быть заменен (восполнен) процедурой внесения разницы в цене земельных участков. Такая возможность действующим законодательством не предусмотрена.

В обоснование заявления о мене земельных участков ФИО1 указала на реализацию положения пункта 2 статьи 39.21 Земельного кодекса Российской Федерации.

Принимая решение, городской суд сослался на то, что земельный участок, принадлежащий на праве собственности ФИО1, в соответствии с утвержденным проектом планировки территории и проектом межевания территории предназначен для размещения объектов социальной инфраструктуры.

Однако материалы административного дела документов, подтверждающих указанные обстоятельства, не содержат.

Из справки, представленной Управлением по архитектуре и градостроительству города Батайска, следует, что земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН расположен в территориальной зоне ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА и частично в зоне затопления.

По существу ограничившись суждением о равнозначности стоимости спорных земельных участков, суд первой инстанции не дал надлежащей оценки содержанию оспариваемого решения КУИ города Батайска и не проверил его на соответствие положениям статьи 39.21 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающей основания обмена земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности, а также не исследовал вопрос, повлекло ли решение административного органа нарушение прав и законных интересов административного истца, как собственника земельного участка, в том числе, с точки зрения добросовестности его поведения при приобретении земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН в собственность.

Кроме того, согласно выписки из ЕГРН земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН по состоянию на 24 февраля 2022 года был обременен правами аренды ООО «Батайск Строй» сроком действия с 14 июня 2019 года по 18 января 2026 года.

Указанные обстоятельства, которые также были обозначены в качестве оснований оспариваемого отказа, однако судом не проверялись.

Судом первой инстанции не были приняты необходимые меры для всестороннего и полного рассмотрения административного дела, не истребованы доказательства для установления фактических обстоятельств, значимых для правильного рассмотрения спора, не установлено, утверждены ли проект планировки территории и проект межевания территории, предусматривают ли они размещение объектов социальной инфраструктуры на участке административного истца, не дана оценка указанным обстоятельствам с учетом периода времени и цели приобретения земельного участка административным истцом.

Принимая решение, суд первой инстанции не принял во внимание доводы административного ответчика о наличии прав аренды в отношении спорного участка, и в нарушение положений статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не привлек к участию в деле в качестве заинтересованного лица арендатора земельного участка.

Процессуальный закон определил нормативные требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176 КАС РФ).

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению (пункт постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Обжалуемый судебный акт приведенным положениям не соответствует, городским судом допущены ошибки в применении норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения административного дела, следовательно, принятое по административному делу судебное решение не может быть признано законным, оно подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует учесть изложенное, принять предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, дать оценку всем перечисленным КУИ города Батайска основаниям отказа в мене земельных участков, проверить соблюдение требований, предусмотренных статьями 39.21, 39.22 Земельного кодекса Российской Федерации, и принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 309 - 311 КАС РФ судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Батайского городского суда Ростовской области от 8 июня 2022 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Батайский городской суд Ростовской области.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: Г.А. Проданов

Судьи: М.В. Чеботарева

А.П. Кулинич

Мотивированное апелляционное определение составлено 29 января 2026 года.