КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Дело № 3а-150/2021

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

24 июня 2021 года г.Калининград

Калининградский областной суд в составе:

председательствующего судьи – Струковой А.А.

с участием прокурора – Маркеловой Г.И.

при секретаре – Горенко Т.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ООО «Верум», ООО «Орбита», ФИО1 к Правительству Калининградской области об оспаривании в части генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ», утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166,

У С Т А Н О В И Л:

ООО «Верум», ООО «Орбита», ФИО1 обратились в суд 23 апреля 2021 года с указанным административным иском к Правительству Калининградской области, ссылаясь на то, что на праве собственности административным истцам принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами №, №, №, №, № - №, № - № из состава земель населенных пунктов, которые фактически представляют собой единый земельный массив общей площадью около 152 га, расположенный в 

<

адрес>.

В соответствии с документами территориального планирования, действовавшими до принятия оспариваемого правового акта, названные земельные участки были включены в границы населенных пунктов и отнесены к общественно-деловой и жилой функциональным зонам, а также зоне инженерной и транспортной инфраструктуры.

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166 утвержден генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ» в новой редакции, при этом территория перечисленных земельных участков исключена из границ населенных пунктов и отнесена к функциональной зоне земель сельскохозяйственного назначения.

По утверждению административных истцов, в данной части генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ» в нарушение требований статьей 2, 9, 23 ГрК РФ, правовой позиции, высказанной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 22 апреля 2014 года № 12-П, и приказа Минрегионразвития РФ от 26 мая 2011 года № 22 не имеет объективного и разумного обоснования исключения земельных участков из границ населенных пунктов и изменения функционального зонирования, не направлен на соблюдение баланса публичных и частных интересов, не отвечает закрепленным в положении о территориальном планировании в составе настоящего генерального плана его целям и задачам, включающих в себя максимально эффективное использование всех ресурсов для повышения качества жизни, уровня предоставления населению социальных гарантий и услуг, повышение инвестиционной привлекательности территории муниципального образования «Зеленоградский городской округ», а также препятствует дальнейшей реализации административными истцами инвестиционного проекта под проектным названием «Новый Город», направленного на развитие инфраструктуры игорной зоны «Янтарная», созданной распоряжением Правительства РФ от 17 января 2008 года № 13-р.

С учетом изложенного административные истцы просили признать не действующим и не подлежащим применению генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ», утвержденный постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, №, № - №, № - № к категории земель сельскохозяйственного назначения и исключения их из границ населенных пунктов.

В судебном заседании представители ООО «Верум», ООО «Орбита», ФИО1 - ФИО2 и ФИО3 заявленные требования поддержали, изложив в их обоснование аналогичные доводы. 

Дополнительно обратили внимание на отсутствие единообразного подхода при установлении оспариваемым генеральным планом функционального зонирования сопоставимых по категории, разрешенному использованию и местоположению земельных участков, а также на несоответствие оспариваемого акта положениям статьи 65 Водного кодекса РФ при том, что части земельных участков расположены в границах водоохранной зоны Балтийского моря, части двух земельных участков - в границах береговой полосы Балтийского моря, где в силу закона не допускается осуществление сельскохозяйственной деятельности с применением пестицидов и агрохимикатов, а в границах береговой полосы – распашка земель.

Также полагали не основанным на законе (ст.ст. 2, 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую») перевод земельных участков из состава земель населенных пунктов в другую категорию - земли сельскохозяйственного назначения - в отсутствие согласия правообладателей земельных участков.

Представитель Правительства Калининградской области – ФИО4 просила в административном иске отказать, представив письменные возражения на административное исковое заявление (т. 4 л.д. 161-175).

Позиция административного ответчика сводится к тому, что оспариваемый в части генеральный план принят Правительством Калининградской области в пределах его компетенции с соблюдением процедуры, установленной градостроительным законодательством, не противоречит нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, и не нарушает прав и законных интересов административных истцов, которые приобрели соответствующие земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения и не использовали их для целей строительства в порядке, определенном градостроительным законодательством Российской Федерации.

Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора об отсутствии законных оснований для удовлетворения административного иска и судебные прения, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статье 23 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит, помимо иных сведений и документов, карту границ населенных пунктов, входящих в состав поселения или городского округа (пункт 3 части 3, пункт 2 части 5), карту функциональных зон поселения или городского округа, их границы и описание (пункт 4 части 3, пункт 3 части 5), параметры функциональных зон в составе положения о территориальном планировании (пункт 2 части 4).

Обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов, входящих в состав поселения или городского округа (часть 5.1 статьи 23 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат, в частности, перечень земельных участков, которые исключаются из границ населенных пунктов, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования (пункт части 7 статьи 23 ГрК РФ), а материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, границы поселения, городского округа (пункт 1 части 8 статьи 23 ГрК РФ), границы существующих населенных пунктов (пункт 2 части 8 статьи 23 ГрК РФ.

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 ГрК РФ).

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166 «О внесении изменений в генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ» утвержден генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ» в новой редакции.

Постановление подписано Губернатором Калининградской области, текст постановления в полном объеме размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021 года.

Постановление вступило в силу 12 апреля 2021 года (том 5 л.д. 152-187).

Согласно выпискам из Единого государственного реестра недвижимости административные истцы являются собственниками 28 земельных участков, расположенных в Зеленоградском районе Калининградской области, а именно: 

- ООО «Верум» - участков с кадастровыми номерами № (с февраля 2013 года), № (с февраля 2013 года), № (с декабря 2016 года), № - №, №, №, №, № - № (с сентября 2020 года), общая площадь – 1121343 кв.м; 

- ООО «Орбита» - участков с кадастровыми номерами № -№, №, №, № - №, №, № (с сентября 2020 года), общая площадь – 297280 кв.м; 

- ФИО1 – собственником земельного участка с кадастровым номером № площадью 100000 кв.м (с июля 2015 года) (т. 1 л.д. 35-116).

Генеральным планом муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166) перечисленные земельные участки отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования и исключены из границ населенных пунктов, что объективно подтверждено фрагментом карты функциональных зон в составе соответствующего генерального плана, а также материалами по обоснованию генерального плана (том 1 л.д. 241-243, том 6 л.д. 35-38).

На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Принимая во внимание, что ООО «Верум», ООО «Орбита», ФИО1 являются субъектами отношений, регулируемых генеральным планом муниципального образования «Зеленоградский городской округ», и полагают свои права нарушенными вследствие изменения генеральным планом городского округа (в его актуальной редакции) функционального зонирования территории названных земельных участков и исключения их из границ населенных пунктов, ООО «Верум», ООО «Орбита», ФИО5 обладают законным правом на обращение в суд с требованиями о признании не действующим и не подлежащим применению генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166) в соответствующей части.

Проверив согласно пункту 2 части 8 статьи 213 КАС РФ соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Правительства Калининградской области на принятие генерального плана муниципального образования, форму и вид правового акта, процедуру принятия оспариваемого правового акта, правила его введения в действие и введения в действие, суд установил следующее.

На основании части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. 

Согласно части 1 статьи 7, пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган городского округа принимает муниципальные правовые акты.

По общему правилу, предусмотренному пунктом 1 части 3 статьи 8, частью 1 статьей 24 ГрК РФ, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в генеральный план, утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

В то же время, согласно статье 8.2 ГрК РФ полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, частью 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

С 1 января 2017 года на территории Калининградской области вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года № 19 «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области».

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 1 названного Закона Калининградской области предусмотрено, что Правительство Калининградской области утверждает документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области и вносит изменения в такие документы.

Предусмотренное настоящим Законом перераспределение полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области устанавливается на неограниченный срок (пункт 2 статьи 2 Закона области).

Пунктом 4 статьи 2 Закона области определено, что документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Разработка оспариваемого в части генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ» осуществлена на основании приказа Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 10 марта 2020 года № 105 «О подготовке проекте внесения изменений в генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ», то есть после вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года № 19 (том 5 л.д. 192-194).

Генеральный план муниципального образования является нормативным правовым актом (пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Форма оспариваемого нормативного акта соответствует положениям статей 42, 48 Устава Калининградской области (Закон Калининградской области от 18 января 1996 года № 30 «О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области) и части 1 статьи 18 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года № 42 «О Правительстве Калининградской области».

В силу части 3 статьи 18 названного Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года № 42 постановления Правительства Калининградской области подписываются Председателем Правительства Калининградской области или Губернатором Калининградской области в случае непосредственного исполнения обязанностей Председателя Правительства Калининградской области.

Частью 9 статьи 5 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года № 42 установлено, что Губернатор Калининградской области вправе непосредственно исполнять обязанности Председателя Правительства Калининградской области. При непосредственном исполнении Губернатором Калининградской области обязанностей Председателя Правительства Калининградской области назначение Председателя Правительства Калининградской области не производится.

На территории Калининградской области назначение на должность Председателя Правительства области не произведено. Губернатор Калининградской области непосредственно исполняет обязанности Председателя Правительства Калининградской области.

Порядок опубликования нормативных правовых актов, определенный Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года № 198 «О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на «Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и Законом Калининградской области от 15 июля 2014 года № 339 «О размещении (опубликовании) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) правовых актов органов государственной власти и должностных лиц Калининградской области…» соблюден (том 5 л.д. 187).

Со дня вступления в силу Федерального закона от 20 марта 2011 № 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования" (то есть с 25 марта 2011 года) утратила силу часть 14 статьи 24 ГрК РФ (в редакции Федеральных законов от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ и от 31 декабря 2005 года № 210-ФЗ), вследствие чего у Правительства Калининградской области не возникла обязанность по официальному опубликованию постановления от 31 марта 2021 года № 166 в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, то есть в общественно-политической газете Зеленоградского городского округа "Волна" в соответствии с частью 11 статьи 27 устава муниципального образования «Зеленоградский городской округ», утвержденного решением Зеленоградского районного совета депутатов от 30 сентября 2015 года № 283.

На основании части 5 статьи 18 Уставного закона Калининградской области от 12 октября 2011 года № 42 «О Правительстве Калининградской области» постановления и распоряжения Правительства Калининградской области вступают в силу со дня их подписания, если самим постановлением или распоряжением не установлен иной срок и порядок вступления его в силу. Постановления Правительства Калининградской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

Согласно пункту 2 постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166 настоящее постановление вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования, что не противоречит приведенным нормам.

Таким образом, общие требования законодательства, устанавливающие полномочия Правительства Калининградской области на принятие оспариваемого правового акта и Губернатора Калининградской области – на его подписание, а также требования к форме нормативного правового акта, правилам его официального опубликования и введения в действие, не нарушены.

Специальные нормы градостроительного законодательства, регламентирующие процедуру принятия генерального плана муниципального образования, также соблюдены.

Одной из форм прямого участия правообладателей объектов недвижимости в разработке генерального плана муниципального образования или решения о внесении изменений в генеральный план является участие в публичных слушаниях, проведение которых обязательно в силу статьи 5.1, части 11 статьи 24, статьи 28 ГрК РФ.

Из материалов дела следует, что письмом Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 26 октября 2020 года проект генерального плана был направлен в администрацию муниципального образования «Зеленоградский городской округ» для организации и проведения публичных слушаний.

Постановлением главы муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 5 ноября 2020 года № 5, официально опубликованном в официальном печатном издании муниципального образования «Волна» 6 ноября 2020 года (выпуск № 49 (9337) и размещенном на официальном сайте муниципального образования «Зеленоградский городской округ», назначено проведение публичных слушаний по проекту внесения изменений в генеральный план городского округа в период с 10 по 26 ноября 2020 года в каждом из 112 населенных пунктов муниципального образования «Зеленоградский городской округ», которые включены в состав территории муниципального образования «Зеленоградский городской округ» Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года № 420 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования «Зеленоградский район», и организации местного самоуправления на объединенной территории», что соответствует требованиям части 3 статьи 28 ГрК РФ (том 6 л.д. 131-159).

Экспозиция проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ» размещена на официальном сайте муниципального образования «Зеленоградский городской округ» в разделе «Документы – Публичные слушания», а также была открыта для посещения в период с 6 по 26 ноября 2020 года включительно по средам и четвергам с 10.00 до 12.00 часов в городском центре культуры и искусства в г.Зеленоградске и домах культуры в пос.Коврово, пос.Переславское, пос.Красноторовка и пос.Лесной (часть 9 статьи 5.1 ГрК РФ).

По результатам публичных слушаний оформлены соответствующие протоколы согласно требованиям части 18, части 19 статьи 5.1 ГрК РФ (том 6 л.д. 198-248, том 7 л.д. 1-249, том 8 л.д. 1-127).

При этом из протокола № 112 от 26 ноября 2020 года видно, что генеральный директор ООО «Верум» ФИО6 принимал участие в публичных слушаниях 26 ноября 2020 года и высказал свое мнение о необходимости включения в границы населенных пунктов принадлежащих ООО «Верум», ООО «Орбита» и ФИО1 земельных участков в кадастровом квартале № (том 8 л.д. 94-113).

Заключение от 9 декабря 2020 года по результатам проведения публичных слушаний официально опубликовано в официальном печатном издании муниципального образования – газете «Волна», выпуск от 11 декабря 2020 года № 54 (9342), а также размещено на официальном сайте городского округа, при этом в заключении содержится указание о поступившем в ходе проведения публичных слушаний предложении включить в границы населенных пунктов исключенные из границ населенных пунктов земельные участки, что отвечает требованиям частей 21-23 статьи 5.1 ГрК РФ и части 11 статьи 27 устава муниципального образования «Зеленоградский городской округ», утвержденного решением Зеленоградского районного совета депутатов от 30 сентября 2015 года № 283 (том 6 л.д. 160-197).

Установленный частью 25 статьи 5.1, частью 8 статьи 28 ГрК РФ срок проведения публичных слушаний, исчисляемый в данном случае с 6 ноября 2020 года по 11 декабря 2020 года, не нарушен.

Таким образом, регламентированная законом процедура проведения публичных слушаний соблюдена.

Данных о нарушении процедуры согласования проекта решения о внесении изменений в генеральный план городского округа также не имеется.

В случаях, предусмотренных частью 1 статьи 25 ГрК РФ, проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом.

Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования утвержден приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года № 460 (далее – Порядок).

Пунктом 1.4 Порядка установлено, что орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, размещает проект документа территориального планирования и материалы по его обоснованию в ФГИС ТП и направляет уведомление об обеспечении доступа к такому проекту и материалам по его обоснованию в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пунктах 2.1 и 2.2 Порядка, к которым относятся соответственно Минэкономразвития России и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В свою очередь, Минэкономразвития России уведомляет отраслевые федеральные органы, Госкорпорации об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования в ФГИС ТП (пункт 2.6 Порядка), которые осуществляют проверку в части своей компетенции проектов генеральных планов, проектов внесения изменений в генеральные планы на предмет:

соответствия содержанию, установленному статьей 23 Кодекса;

отсутствия противоречий согласно частям 3 и 4.1 статьи 9 Кодекса со схемами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в частях 1 - 3 статьи 10 Кодекса;

соответствия отраслевым документам стратегического планирования Российской Федерации, в том числе генеральным схемам в топливно-энергетических и транспортных отраслях, стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иным концептуальным и доктринальным документам в области обеспечения безопасности с учетом положений стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации, национальным проектам, межгосударственным программам, государственным программам Российской Федерации, инвестиционным программам субъектов естественных монополий, решениям органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, в соответствии с частью 5 статьи 9 Кодекса;

определения функциональных зон на территории поселений и городских округов, в которых планируется размещение объектов федерального значения, и (или) местоположения линейных объектов федерального значения в соответствии с частью 4.1 статьи 25 Кодекса; 

учета расположения участков недр, предоставленных в пользование, а также месторождений и (или) проявлений полезных ископаемых, учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых и (или) государственным кадастром месторождений и проявлений полезных ископаемых; 

учета территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в соответствии с пунктом 6 части 7, пунктом 8 части 8 статьи 23 Кодекса; 

возможного негативного воздействия планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на особо охраняемые природные территории федерального значения в соответствии с пунктом 5 части 8 статьи 23 Кодекса; 

включения в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 25 Кодекса; 

возможного негативного воздействия планируемых к размещению объектов местного значения поселения, городского округа на водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 25 Кодекса;

соответствия карты границ населенного пункта, образуемого из лесного поселка, военного городка, требованиям части 26 статьи 24 Кодекса в части своей компетенции (пункт 2.7 Порядка).

В силу пункта 2.5 Порядка Минэкономразвития России посредством ФГИС ТП рассматривает проект документа территориального планирования на предмет:

соответствия проекта документа территориального планирования положениям Кодекса в части наличия сведений, предусмотренных статьями 19 и 23 Кодекса; 

соответствия Требованиям к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 г. № 10 и от 9 августа 2018 г. № 418;

соответствия требованиям к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 19 сентября 2018 г. № 498;

соответствия положениям стратегии пространственного развития Российской Федерации;

соответствия структуре и форматам, установленным xsd-схемами, используемыми для формирования xml-документов территориального планирования в форме электронного документа, которые подлежат размещению в ФГИС ТП;

учета позиции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны атмосферного воздуха, в случае, предусмотренном частью 2.2 статьи 25 Кодекса;

учета зон территориального развития, особых экономических зон, территорий опережающего социально-экономического развития, игорных зон и иных частей территории Российской Федерации, в отношении которых нормативными правовыми актами Российской Федерации установлены особенности правового регулирования;

определения функциональных зон, в которых планируется размещение объектов федерального значения, и (или) местоположения линейных объектов федерального значения, в соответствии с частью 2.1 статьи 21, частью 4.1 статьи 25 Кодекса;

соответствия карты границ населенного пункта, образуемого из лесного поселка, военного городка, требованиям части 26 статьи 24 Кодекса в части своей компетенции.

В последующем отраслевые федеральные органы, Госкорпорации подготавливают заключения о согласии или о несогласии с проектом документа территориального планирования с обоснованием принятого решения и выводами о соответствии проекта документа территориального планирования законодательству в соответствующей сфере (пункт 2.7 Порядка), а Минэкономразвития России осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования (на основании заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций о согласии с таким проектом документа или о несогласии с таким проектом документа с обоснованием принятого решения) и направляет Сводное заключение органу, уполномоченному на подготовку проекта документа территориального планирования (пункт 2.9 Порядка).

При этом на основании пункта 2.8 Порядка в случае непоступления в Минэкономразвития России заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций со дня, следующего за днем окончания установленного срока согласования проекта документа территориального планирования, такой проект считается согласованным с соответствующими отраслевыми федеральными органами, Госкорпорациями и подготовка заключений на указанный проект не осуществляется.

Из приведенных норм следует, что Минэкономразвития России и отраслевые федеральные органы, Госкорпорации осуществляют проверку проекта документа территориального планирования исключительно на предмет соответствия проекта обстоятельствам, перечисленным в пунктах 2.5 и 2.7 Порядка.

При этом как такового согласования уполномоченными федеральными органами проекта документа территориального планирования в части изменения функционального зонирования тех земельных участков, в границах которых не планируется размещение объектов федерального значения и иных объектов, перечисленных в пунктах 2.5, 2.7 Порядка, и исключения таких земельных участков из границ населенных пунктов не требуется. 

Для целей статьи 25 ГрК РФ достаточным является наличие сводного заключения Минэкономразвития России или неполучение Сводного заключения (либо заключений отдельных отраслевых федеральных органов) в установленный срок.

Принимая во внимание, в границах принадлежащих ООО «Верум», ООО «Орбита», ФИО1 земельных участков, расположенных в кадастровом квартале №, не планировалось размещение каких-либо объектов федерального значения и в отношении территории данных земельных участков не установлены особенности правового регулирования, применительно к пункту 2.5 названного выше Порядка, у уполномоченного органа власти Калининградской области на стадии согласования проекта решения о внесении изменений в генеральный план городского округа не возникло обязанности по получению у какого-либо федерального органа исполнительной власти специального согласования проектного решения, предусматривающего изменение функционального зонирования территории этих земельных участков и исключения их из границ населенных пунктов.

Как следует из материалов дела, во исполнение требований части 7 статьи 25 ГрК РФ и приказа Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года № 460 проект генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ» был размещен в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования 26 октября 2020 года, карточка согласования проекта 0202030220201032, после чего Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области были направлены уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования в Минэкономразвития России, уполномоченные органы исполнительной власти Калининградской области и органы местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с муниципальным образованием «Зеленоградский городской округ».

29 декабря 2020 года в Агентство поступило Сводное заключение Минэкономразвития России от 18 декабря 2020 года, согласно которому заключения о несогласии с проектом получены от Минэнерго России, Рослесхоза и Минприроды России, при этом такие возражения были поданы на часть проектного решения, которая не имеет отношения к осуществлению (изменению) функционального зонирования земельных участков в кадастровом квартале 39:05:040602 и исключению из границ населенных пунктов земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, №, № - №, № - № (том 5 л.д. 206-235).

При наличии заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций о не согласовании проекта документа территориального планирования соответствующие документы согласовываются в порядке, регламентированном разделом III Порядка, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года № 460, посредством согласительной комиссии.

В соответствии с протоколом заседания согласительной комиссии от 25 февраля 2021 года замечания Минэкономразвития России, Минэнерго России, Минприроды России устранены в полном объеме, замечания Рослесхоза признаны не урегулированными в связи с обоснованным, по мнению согласительной комиссии, отображением в проектном решении границ земель государственного лесного фонда в соответствии с положениями Лесного плана Калининградской области, утвержденного Указом Губернатора Калининградской области от 29 декабря 2018 года № 218, вследствие чего согласительная комиссия рекомендовала представить проект для утверждения в Правительство Калининградской области (том 5 л.д.195-199).

На основании пункта 3.9 Порядка, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года № 460, глава местной администрации (муниципального района, городского округа, поселения) на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, в соответствии со статьями 21 и 25 Кодекса вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта документа территориального планирования в представительный орган местного самоуправления (муниципального района, городского округа, поселения) или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку.

С учетом перераспределения на территории Калининградской области полномочий в сфере градостроительной деятельности данная норма применима и к уполномоченному должностному лицу Калининградской области при том, что ни статья 25 ГрК РФ, ни Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года № 460, не устанавливают каких-либо особенностей процедуры согласования проекта документа территориального планирования муниципального образования в зависимости от вида органа, уполномоченного на его принятие (то есть органа местного самоуправления или органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Поскольку не согласование (в части) одним из отраслевых федеральных органов проекта генерального плана городского округа не является безусловным основанием для направления соответствующего проекта на доработку, а возражений от отраслевых органов исполнительной власти Калининградской области, органов местного самоуправления муниципального образования «Зеленоградский городской округ» и муниципальных образований, граничащих с этим городским округом, не поступило, Губернатор Калининградской области имел право принять решение об утверждении такого проекта при наличии мотивированного заключения согласительной комиссии.

Таким образом, предусмотренная статьей 25 ГрК РФ и приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года № 460 процедура согласования проекта решения о внесении изменений в генеральный план городского округа не нарушена.

Во исполнение требований части 9 статьи 9 ГрК РФ генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166), и материалы по его обоснованию размещены 8 апреля 2021 года в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (том 5 л.д. 188-191).

Проверив в соответствии с требованиями пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ» в оспариваемой части (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166) на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему. 

На основании статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр…», вступившего в силу с 1 января 2007 года, на территории отдельных субъектов Российской Федерации, в том числе на территории Калининградской области, создаются игорные зоны (пункты 1, 2); порядок создания и ликвидации игорных зон, а также их наименования, границы, иные параметры игорных зон принимаются Правительством Российской Федерации (пункт 3).

В силу пункта 4 этой же статьи решения о создании и ликвидации игорных зон принимаются Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом границы игорных зон определяются на основании предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, вносимых в Правительство Российской Федерации.

Пунктом 5 статьи 5 и статьей 11 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 244-ФЗ установлены критерии отбора земельных участков для создания игорных зон, в частности, установлено, что игорные зоны не могут быть созданы на землях населенных пунктов и на момент создания игорной зоны земельные участки, ее образующие, должны иметь общие границы и не должны находиться в частной собственности.

Первоначально распоряжением Правительства РФ от 17 января 2008 года № 13-р на территории Калининградской области была создана игорная зона «Янтарная» площадью около 479 га на земельных участках в кадастровых кварталах № и № (

<

адрес>) в пределах муниципального образования «Красноторовское сельское поселение», которое входило в состав муниципального образования «Зеленоградский район» согласно Закону Калининградской области от 18 февраля 2005 года № 501 «О наделении муниципального образования «Зеленоградский район» статусом муниципального района…».

Фактически игорная зона «Янтарная» на этой территории когда-либо не функционировала.

В дальнейшем распоряжением Правительства РФ от 5 апреля 2014 года № 535-р были изменены границы игорной зоны "Янтарная" путем присоединения к игорной зоне, юридически созданной в 2008 году в районе пос.Поваровка Зеленоградского района, не имеющих с ней общих границ земельных участков общей площадью около 99 га, расположенных в районе 

<

адрес> (кадастровые номера земельных участков №, №, №, №, №, №, общая площадь 995177 кв.м).

Принятию распоряжения от 5 апреля 2014 года № 535-р предшествовало приобретение обществом с ограниченной ответственностью «Верум» (единственным учредителем которого до настоящего времени является ФИО1) по договорам купли-продажи от 27 декабря 2012 года, заключенным по итогам публичных торгов, организованных территориальным управлением Росимущества по Калининградской области и состоявшихся 20 декабря 2012 года, вышеперечисленных земельных участков с кадастровыми номерами № площадью 94658 кв.м, № площадью 85 779 кв.м, № площадью 164740 кв.м, № площадью 250000 кв.м, № площадью 180000 кв.м, № площадью 220000 кв.м (общая площадь 995177 кв.м, общая сумма сделок - 54799000 руб.). 

Переход права собственности на данные участки к ООО «Верум» был зарегистрирован в феврале-марте 2013 года (т. 9 л.д. 51-68). 

Названные земельные участки в кадастровом квартале № общей площадью 995177 кв.м относились на момент принятия распоряжения Правительства РФ от 5 апреля 2014 года № 535-р к землям сельскохозяйственного назначения и представляли собой единый земельный массив, то есть сами по себе данные земельные участки (без учета не граничащих с ними земельных участков в 

<

адрес>) соответствовали критериям отбора земельных участков для создания игорной зоны, установленным пунктом 5 статьи 5 и статьей 11 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 244-ФЗ, за исключением их принадлежности частному лицу.

В целях соблюдения определенного статьей 11 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 244 критерия нахождения земельных участков в собственности публично-правового образования в целях создания игорной зоны на основании постановления Правительства Калининградской области от 4 февраля 2014 года № 37 «О приобретении в государственную собственность Калининградской области земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» 12 февраля 2014 года был заключен договор купли-продажи между Агентством по имуществу Калининградской области и ООО «Верум» в отношении всех названных участков по цене 54799000 руб., равной цене сделок на публичных торгах 20 декабря 2012 года (т. 9 л.д. 47-49).

Право собственности Калининградской области на эти участки зарегистрировано в феврале 2014 года, после чего и было принято распоряжение Правительства РФ от 5 апреля 2014 года № 535-р.

Затем распоряжением Правительства РФ от 26 марта 2015 года № 521-р изменена площадь игорной зоны «Янтарная» с 479 га (4791443,35 кв.м) на 99 га (995177 кв.м), а ее границы определены в соответствии с кадастровым планом земельного участка, расположенного на территории Калининградской области в районе 

<

адрес> и имеющего кадастровый номер №.

В свою очередь, земельный участок с кадастровым номером № площадью 995177 кв.м (на тот период времени) был образован путем объединения земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №.

Таким образом, местоположение и площадь игорной зоны «Янтарная», первоначально в 2008 году созданной на земельных участках общей площадью около 479 га в кадастровых кварталах № и № в районе 

<

адрес>, были изменены в марте 2015 года с созданием игорной зоны «Янтарная» площадью около 99 га на территории ранее принадлежавших ООО «Верум» земельных участков в кадастровом квартале № в районе 

<

адрес> (в пределах муниципального образования «Ковровское сельское поселение», которое также входило в состав муниципального образования «Зеленоградский район» согласно Закону Калининградской области от 18 февраля 2005 года № 501).

Смежным с земельным массивом, образующим до настоящего времени игорную зону «Янтарная», является принадлежащий административным истцам земельный массив общей площадью около 152 га в кадастровом квартале №, большая часть которого - земельные участки общей площадью около 120 га – также была приобретена ООО «Верум» на публичных торгах, состоявшихся 20 декабря 2012 года, одновременно с земельными участками с кадастровом квартале № (на которых образована игорная зона «Янтарная»).

Так, на состоявшихся 20 декабря 2012 года публичных торгах ООО «Верум» приобрело, помимо названных земельных участков в кадастровом квартале 39:05:040601, следующие земельные участки в смежном кадастровом квартале № (с указанием цены сделок):

- с кадастровым номером № площадью 247448 кв.м – 13871000 руб.,

- с кадастровым номером № площадью 79302 кв.м – 4380000 руб.,

- с кадастровым номером № площадью 125521 кв.м - 6932000 руб., 

- с кадастровым номером № площадью 295553 кв.м - 16526000 руб.,

- с кадастровым номером № площадью 50000 кв.м - 2776000 руб.,

- с кадастровым номером № площадью 297797 кв.м - 16528000 руб.,

- с кадастровым номером № площадью 50000 кв.м - 2761000 руб.

- с кадастровым номером № площадью 50000 кв.м – 2761000 руб. (т. 9 л.д. 1-25, 27-44).

Право собственности ООО «Верум» на данные земельные участки зарегистрировано в январе 2013 года.

Определенная на публичных торгах общая стоимость приобретенных ООО «Верум» земельных участков в кадастровом квартале № составила 66535000 руб. и была сформирована исходя из принадлежности этих участков к землям сельскохозяйственного назначения с учетом начальной продажной цены участков, установленной судебными актами по гражданским делам по искам Сбербанка России к ФИО7 и другим лицам об обращении взыскания на заложенное имущество.

Так, решениями Центрального районного суда г.Калининграда от 27 декабря 2010 года (с учетом кассационного определения судебной коллегии по гражданским делам Калининградского областного суда от 30 ноября 2011 года), от 18 октября 2011 года, от 26 декабря 2011 года установлена начальная продажная цена этих участков в следующих размерах (соответственно) – 16318000 руб., 5152000 руб., 8155000 руб., 19442000 руб., 3265000 руб., 19444000 руб., 3248000 руб., 3248000 руб. (а всего – 78272000 руб.).

Из материалов истребованных судом в ходе производства по настоящему делу гражданских дел следует, что в этой части судебные акты основаны на отчете от 29 июля 2010 года № 1930СБ об оценке рыночной стоимости земельных участков, в соответствии с которым рыночная стоимость земельных участков определена сравнительным подходом исключительно исходя из установленной категории участков - земли сельскохозяйственного назначения (т. 8 л.д. 155-169, том 11).

Из протоколов об определении победителя торгов от 20 декабря 2012 года и иных материалов дела видно, что в рамках исполнительного производства № 7112/12/23/39-СВ 16 ноября 2012 года судебным приставом-исполнителем были переданы документы в территориальное управление Росимущества для проведения торгов по продаже всех упомянутых земельных участков из кадастровых кварталов № и №, 7 декабря 2012 года торги не состоялись, после чего установленная судебными решениями начальная продажная цена земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения была снижена постановлением судебного пристава-исполнителя от 7 декабря 2012 года на 15% в порядке части 10 статьи 87 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», то есть в общей сумме с 78272000 руб. до 66532000 руб. (т. 9 л.д. 9-10, 14-15, 19-20, 24-25, 30-31, 35-3640-41). 

Согласно представленным Управлением Росреестра по Калининградской области правоустанавливающим документам в отношении земельных участков в рамках дел о банкротстве залогодателей названных земельных участков конкурсный управляющий обращался в Арбитражный суд Калининградской области с требованиями о признании недействительными публичных торгов по продаже вышеперечисленных земельных участков и применении последствий недействительности ничтожных сделок, мотивированными значительным превышением действительной рыночной стоимости земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения по отношению к цене сделок от 27 декабря 2012 года.

При этом конкурсным управляющим были представлены в Арбитражный суд Калининградской области отчеты об оценке рыночной стоимости по состоянию на 3 декабря 2012 года, согласно которым рыночная стоимость земельных участков сельскохозяйственного назначения примерно в 3 раза превышает цену каждого из договоров купли-продажи от 27 декабря 2012 года.

Например, согласно отчетам об оценке от 7 августа 2013 года рыночная стоимость по состоянию на 3 декабря 2012 года земельных участков с кадастровыми номерами № и № составила соответственно 12990000 руб. и 20561000 руб. (том 10).

Вступившими в законную силу судебными актами Арбитражного суда Калининградской области в 2013 году в удовлетворении заявлений конкурсного управляющего отказано исключительно по мотиву преюдициального значения вступивших в законную силу судебных актов суда общей юрисдикции об установлении начальной продажной цены земельных участков (том 8 л.д. 170-176, 184-191, 200-207).

Таким образом, на момент приобретения обществом с ограниченной ответственностью «Верум» на публичных торгах названных земельных участков стоимость данных земельных участков - 66535000 руб. – незначительно (на 3000 руб.), превышала уменьшенную на 15% начальную продажную стоимость земельных участков, установленную судебными решениями исходя из установленной категории данных земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых основывается на принципе сохранения целевого использования земельных участков (статья 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

По делу также установлено, что после разрешения распоряжением Правительства РФ от 26 марта 2015 года № 521-р вопросов об изменении местоположения и площади игорной зоны «Янтарная», которая до настоящего времени фактически расположена в районе 

<

адрес>, ООО «Орбита» (единственным учредителем которого также является ФИО1), а также непосредственно ФИО1 приобрели в июле 2015 года земельные участки, расположенные в непосредственной близости от игорной зоны.

Так, с 28 июля 2006 года ООО «Орбита» являлось собственником земельного участка с кадастровым номером № площадью 283645 кв.м, категория – земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование – для производства сельскохозяйственной продукции (т. 9 л.д. 72).

По договору купли-продажи от 14 июля 2015 года ФИО1 приобрела за 1000000 руб. долю в уставном капитале ООО «Орбита», составляющую 100% уставного капитала номинальной стоимостью 10000 руб., при этом пунктом 4 договора дополнительно закреплено, что на момент заключения договора ООО «Орбита» является собственником данного земельного участка, свободного от правопритязаний третьих лиц (т. 9 л.д. 74-75).

Кроме того, по договору купли-продажи от 14 июля 2015 года ФИО1 приобрела земельный участок с кадастровым номером № площадью 100000 кв.м, категория – земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование – для производства сельскохозяйственной продукции, цена сделки – 2531006 руб. (т. 5 л.д. 23-26, т. 9 л.д. 69-71).

В дальнейшем, как видно из представленных Светлогорским отделом Управления Росреестра по Калининградской области заверенных копий правоустанавливающих документов и представленных филиалом ФГБУ «ФКП Росреестра» по Калининградской области межевых планов земельных участков, в 2016 году земельные участки с кадастровыми номерами №, №, № были перераспределены с образованием, помимо иных, земельного участка с кадастровым номером № площадью 337154 кв.м (том 2 л.д. 73-110, том 5 л.д. 5-20). 

Кроме того, согласно межевым планам земельных участков следует, что на основании решения от 24 августа 2020 года единственного участника ООО «Верум» ФИО1 перераспределены принадлежавшие ООО «Верум» земельные участки с кадастровыми номерами № и № с образованием 5 земельных участков; на основании соглашения от 24 августа 2020 года о перераспределении земельных участков с кадастровыми номерами № и №, заключенного между ООО «Верум» и ООО «Орбита», единственным учредителем которых является ФИО1, образовано 19 земельных участков (т. 2 л.д. 124-255, т. 3 л.д. 1-182, т. 5 л.д. 53-61).

Из межевых планов земельных участков с кадастровыми номерами №, № и №, в том числе кадастровых паспортов земельных участков по состоянию на 2005 и 2007 годы, а также пояснений административных истцов следует, что данные земельные участки не перераспределялись, участок с кадастровым номером № образован из земель запаса, участки с кадастровыми номерами № и № - из земель сельскохозяйственного назначения (соответственно т. 2 л.д. 65-71, 44- 64, 23-43).

Таким образом, на момент приобретения всех принадлежащих административным истцам земельных участков, образующих земельный массив площадью около 152 га, ни один из них не был включен в границы населенных пунктов и не был предназначен для строительства.

Вследствие перераспределения земельных участков в настоящее время административные истцы являются собственниками 28 с кадастровыми номерами №, №, №, №, № - №, № - № (далее по тексту решения приводятся актуальные кадастровые номера земельных участков).

Земельные участки, приобретенные ООО «Верум», ООО «Орбита» и ФИО1, расположены на территории бывшего колхоза «Береговое» Зеленоградского района и относились к сельскохозяйственным угодьям (большей частью пашни, частично – сенокосы), что объективно подтверждено фрагментом схемы перераспределения земель АО «Береговое» Зеленоградского района (том 8 л.д. 130).

На момент возникновения права частной собственности на земельные участки действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года № 501 «О наделении муниципального образования «Зеленоградский район» статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории».

В соответствии с названным Законом области в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование «Ковровское сельское поселение», в пределах которого были расположены перечисленные выше земельные участки.

Согласно фрагменту карты функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования «Ковровское сельское поселение», утвержденного решением поселкового совета депутатов муниципального образования «Ковровское сельское поселение» от 24 декабря 2012 года № 53, территория земельных участков с кадастровыми номерами №, №, № была отнесена к функциональной зоне земель сельскохозяйственного назначения, территория остальных земельных участков – к функциональной зоне земель сельскохозяйственного назначения (наиболее ценные для сельскохозяйственного использования) (том 1 л.д. 205-207).

Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Ковровское сельское поселение», утвержденными решением поселкового совета депутатов муниципального образования «Ковровское сельское поселение» от 24 декабря 2012 года № 49, территория земельных участков с кадастровыми номерами №, №, № была отнесена к территориальной зоне СХ-2 «Зона сельскохозяйственных угодий», остальных земельных участков – к территориальной зоне Р-1 «Зона благоустроенных озелененных мест отдыха общего пользования, туризм» (том 1 л.д. 208-210).

В дальнейшем Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года № 420 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования «Зеленоградский район» и организации местного самоуправления на объединенной территории» объединена территория муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", муниципального образования "Ковровское сельское поселение", муниципального образования "Красноторовское сельское поселение", муниципального образования "Переславское сельское поселение", муниципального образования "Сельское поселение Куршская коса" без изменения границ общей территории муниципального образования "Зеленоградский район"; городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории муниципального образования "Зеленоградский район", наделено статусом городского округа (Зеленоградский городской округ).

Пунктом 5 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в действовавшей на тот период времени редакции Федерального закона от 28 декабря 2004 года № 186-ФЗ) было установлено следующее требование к границам городского поселения: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Самостоятельных требований к границам городского округа на дату принятия Закона области от 27 апреля 2015 года № 420 не было установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

В то же время, согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в первоначальной редакции) городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также переданные государственные полномочия. 

С учетом такого определения городского округа по сути требования к его границам были аналогичны требованиям к границам городского поселения.

В дальнейшем Федеральным законом от 3 апреля 2017 года № 62-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" было закреплено, что территорию городского округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли для развития городского округа, то есть предполагалось наличие земель сельскохозяйственного назначения в границах городского округа в минимальном объеме.

Закон Калининградской области от 27 апреля 2015 года № 420 вступил в силу 15 мая 2015 года и действует до настоящего времени.

Суд обращает внимание и на то обстоятельство, что постановлением Совета Министров РСФСР от 3 февраля 1982 года № 130 «Об установлении границ и режима округов санитарной охраны курортов Зеленоградск в Калининградской области, ФИО8 в Калининской области, Кисегач в Челябинской области и Михайловское в Московской области» (в редакции до принятия постановления Правительства РФ от 22 февраля 2018 года № 188) Зеленоградск и прилегающая территория на побережье Балтийского моря были наделены статусом курорта, однако при этом координаты границы курорта установлены не были, на местности границы курорта не определены.

Кроме того, до принятия распоряжения Невско-Ладожского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 26 сентября 2016 года № 78 «Об утверждении границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы Балтийского моря на территории Калининградской области» не были определены точные координаты границ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы Балтийского моря. 

Данные обстоятельства порождали на тот период времени определенную неясность относительно наличия либо отсутствия ограничений в использовании земельных участков, расположенных за пределами административных границ города Зеленоградска на побережье Балтийского моря, в связи с чем формально не исключалась возможность застройки таких земельных участков без учета ограничений в использовании участков, предусмотренных статьей 96 Земельного кодекса РФ, Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 года № 1425, а также статьей 65 Водного кодекса РФ, введенного в действие с 1 января 2007 года.

Изложенные обстоятельства в значительной степени обусловили уменьшение в границах Зеленоградского городского округа объема земель сельскохозяйственного назначения путем включения их в границы населенных пунктов, произведенное решением окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский район» (который сохранял свои полномочия до формирования органов местного самоуправления городского округа) от 19 ноября 2015 года № 301 «Об утверждении внесения изменений в генеральный план муниципального образования «Ковровское сельское поселение».

Этим решением принадлежащие ООО «Верум», ООО «Орбита», ФИО1 земельные участки были переведены из состава земель сельскохозяйственного назначения в состав земель населенных пунктов путем включения их в границы населенных пунктов и отнесены к функциональным зонам, предполагающим застройку участков, а именно: к жилой зоне, зоне рекреационного назначения, общественно-деловым зонам (в том числе зоне застройки отелями, пансионатами, домами отдыха, объектами санаторно-курортного назначения), зоне инженерной и транспортной инфраструктуры.

Так, по запросу суда Государственным бюджетным учреждением Калининградской области «Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости» представлены фрагменты карты функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования (в редакции решения от 19 ноября 2015 года № 301), из которых видно, что территория перечисленных выше земельных участков была отнесена к следующим функциональным зонам: 

- участки с кадастровыми номерами №, № - общественно-деловая зона;

- участки с кадастровыми номерами №, № - общественно-деловая зона (застройка отелями, пансионатами, домами отдыха);

- участок с кадастровым номером № - общественно-деловая зона (застройка объектами санаторно-курортного назначения);

- участки с кадастровыми номерами № - №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, № - жилая зона;

- участки с кадастровыми номерами № и № - зона инженерной и транспортной инфраструктур;

- участки с кадастровыми номерами №, № - зона рекреационного назначения;

- участок с кадастровым номером № - к различным функциональным зонам (жилой зоне и общественно-деловой зоне застройки объектами санаторно-курортного назначения); 

- участки с кадастровыми номерами №, №, № (каждый из них) - к различным функциональным зонам (жилой зоне, общественно-деловой зоне, зоне инженерной и транспортной инфраструктуры) (том 1 л.д. 217-220).

Соответственно решением окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (первого созыва) от 19 февраля 2016 года № 37 было изменено градостроительное зонирование с отнесением рассматриваемой территории в основном к территориальным зонам застройки объектами различного назначения, зоне размещения объектов инженерно-транспортной инфраструктуры и в незначительной части – к территориальной зоне благоустроенных озелененных мест отдыха общего пользования, туризма (том 1 л.д. 221-237).

Затем решением окружного совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 24 июня 2019 года № 320 утвержден генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ», который действовал до принятия и вступления в силу постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166. 

Согласно карте функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (в редакции решения от 24 июня 2019 года № 320) функциональное зонирование данной территории изменилось незначительно, за исключением территории участка с кадастровым номером №, которая без исключения из состава земель населенных пунктов была отнесена к функциональной зоне «Зона, занятая сельскохозяйственными производствами, другими объектами сельскохозяйственного назначения и сельхозугодий (в том числе ЛПХ, фермерские хозяйства и прочие с/х земли» вместо ранее установленной решением от 19 ноября 2015 года № 301 функциональной зоны рекреационного назначения).

Данным решением было актуализировано наименование функциональных зон, при этом по-прежнему все остальные земельные участки отнесены к функциональным зонам застройки объектами различного назначения (том 1 л.д. 238-240).

Такое правовое регулирование в определенной степени было обусловлено тем обстоятельством, что постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2018 года № 188 «Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск…» определены координаты границ округов горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск.

При этом рассматриваемая территория не была включена в границы курорта, что объективно подтверждено представленными по запросу суда ГБУ Калининградской области «Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости» сведениями Государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в виде картографического материала с сопоставлением границ земельных участков, принадлежащих административным истцам, и границ зон округов горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск (том 1л.д. 244-245).

В этой связи ограничения в использовании земельных участков, в частности, по запрету строительства объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, установленные постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2018 года № 188, к рассматриваемой территории не подлежали применению.

Законность принятого представительным органом городского округа генерального плана городского округа в этой части (в редакции решения от 24 июня 2019 года) в судебном порядке не проверялась.

В дальнейшем генеральным планом муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166) территория принадлежащих административным истцам исключена из границ населенных пунктов и вновь отнесена к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, что и послужило причиной обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Проверив основной довод административных истцов об отсутствии достаточного обоснования такого решения, суд приходит к следующему.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 22 апреля 2014 г. N 12-П, преобразование отношений в той или иной сфере жизнедеятельности, не может осуществляться вопреки нашедшему отражение в статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации общему (основному) принципу действия закона во времени, который, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вопреки утверждениям административных истцов, оспариваемый правовой акт согласуется с изложенной позицией Конституционного Суда Российской Федерации, а также отвечает закрепленным в пункте 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статье 23 ГрК РФ, пунктах 9.1, 9.2, 9.5 Методических указаний по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Минрегионразвития России от 26 мая 2011 года № 244, требованиям учета при определении в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов.

Делая такой вывод, суд принимает во внимание, что с 1 мая 2019 года вступил в силу Федеральный закон от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления…», который по сути направлен на осуществление муниципальной реформы путем установления четких критериев городского округа и введения нового вида муниципальных образований - муниципальных округов.

Названным Федеральным законом часть 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнена пунктом 3.3, определяющим, что в состав территории городского округа входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа, при этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа. На территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ со дня его вступления в силу до 1 января 2025 года городские округа, которые не соответствуют требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены статьей 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции настоящего Федерального закона), наделяются законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального округа

Во исполнение Федерального закона от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ Законом Калининградской области от 27 декабря 2019 года № 378 «О регулировании отдельных вопросов, связанных с наделением статусом муниципального округа отдельных городских округов Калининградской области» изменен статус муниципального образования «Зеленоградский городской округ» на статус муниципального округа.

Согласно части 1 статьи 2 названного Закона области в период со дня его официального опубликования 28 декабря 2019 года до 1 января 2022 года органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления городских округов, наделяемых статусом муниципального округа, вправе принимать устав муниципального округа, другие муниципальные правовые акты муниципального округа, которые вступают в силу не ранее 1 января 2022 года.

Несмотря на то, что в полном объеме Закон Калининградской области от 27 декабря 2019 года № 378 вступает в силу с 1 января 2022 года, принятые за основу при изменении статуса муниципального образования особенности территории Зеленоградского городского округа подлежат учету также при оценке законности оспариваемого документа территориального планирования.

Из пояснительной записки к данному законопроекту следует, что Зеленоградский городской округ не соответствуют критериям городского округа по критериям доли населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа (том 5 л.д. 147-148).

В соответствии с пунктом 3.2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ) территорию муниципального округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего муниципального округа, а также земли рекреационного назначения.

Таким образом, в границы муниципального округа, в отличие от состава территории городского округа, включаются территории традиционного природопользования.

Применительно к рассматриваемой территории сложившееся землепользование заключается в осуществлении сельскохозяйственной деятельности при том, что принадлежащие административным истцам до 2015 года были отнесены к землям сельскохозяйственного назначения, в том числе большей частью - к сельскохозяйственным угодьям, и фактически не использовались в целях строительства.

Ссылки административных истцов на создание оспариваемым в части генеральным планом городского округа препятствий к реализации инвестиционного проекта с проектным названием «Новый Город» не свидетельствуют о фактическом осуществлении правообладателями земельных участков градостроительной деятельности применительно к нормам главы 6 ГрК РФ, поскольку из исследованных в судебном заседании видео-презентации, нотариально удостоверенных протоколов осмотра доказательств (представляющих собой размещенные в сети Интернет новостные сообщения об одобрении (со слов членов Правительства Калининградской области) в сентябре 2014 года - председателем Правительства Российской Федерации и в июне 2016 года – Президентом Российской Федерации проекта «Новый Город», предусматривающего осуществление строительства в пос.Куликово с возможным привлечением средств федерального бюджета), а также проектной документации по разработке концепции развития территории общественно-деловой и рекреационных зон вблизи поселка Куликово, примыкающей к игорной зоне «Янтарная», видно, что концепция развития разрабатывалась примерно в 2014-2017 годах на территорию площадью около 500 га, которая включает в себя собственно территорию игорной зоны «Янтарная», а также прилегающие территории на побережье Балтийского моря в районе 

<

адрес> (том 1 л.д. 71-126).

Однако после отчуждения обществом с ограниченной ответственностью «Верум» в 2014 году земельных участков в кадастровом квартале № в целях создания игорной зоны «Янтарная» в пос.Куликово Зеленоградского района административные истцы не являлись правообладателями земельных участков, образующих игорную зону, поскольку в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 244-ФЗ не приобрели на аукционе право на участки в пределах игорной зоны.

В этой связи ООО «Верум», ООО «Орбита», ФИО1 как правообладатели смежного с игорной зоной земельного массива в кадастровом квартале № имели право совершать действия по развитию исключительно за счет внебюджетных средств инфраструктуры прилегающей к игорной зоне и принадлежащей им территории при том, что после вышеописанного изменения в ноябре 2015 года и в феврале 2016 года соответственно функционального и территориального зонирования данной территории и при отсутствии закоординированных границ водоохранной зоны Балтийского моря, а также установления в 2018 году границ курорта федерального значения Зеленоградск формальных препятствий к осуществлению градостроительной деятельности в районе 

<

адрес> не имелось.

В то же время, рабочего проекта строительства в границах вышеперечисленных земельных участков в распоряжении ООО «Верум», «Орбита», ФИО1 не имеется, разрешение на строительство какого-либо объекта капитального строительства административным истцам (либо их правопредшественникам) не выдавалось, объектов капитального строительства на земельных участках юридически и физически не имеется.

Применительно к доводам о понесенных расходах, в том числе по приобретению земельных участков в целях планируемого последующего осуществления строительства, суд обращает внимание на то обстоятельство, что из материалов упомянутых выше рассмотренных Центральным районным судом г.Калининграда гражданских дел по искам Сбербанка России о взыскании задолженности по кредитным договорам и об обращении взыскания на заложенное имущество видно, что на момент возникновения в 2007-2009 годах кредитных и залоговых правоотношений залоговая стоимость названных земельных участков была определена с учетом принятых Сбербанком России отчетов об оценке рыночной стоимости земельных участков, в которых оценщики в качестве наиболее эффективного способа использования земельных участков указали на общественно-деловую и жилую застройку на побережье Балтийского моря и с учетом этого обстоятельства определили рыночную стоимость участков в следующих размерах:

- с кадастровым номером № – 535353000 руб. 

- с кадастровым номером № – 263649 091 руб.,

- с кадастровым номером № – 417307272 руб. 

- с кадастровым номером № – 639432 000 руб.,

- с кадастровым номером № – 177 046000 руб.,

- с кадастровым номером № – 1054 473 000 руб.,

- с кадастровым номером № - 177046 000 руб.

- с кадастровым номером № – 177 046000 руб.

Таким образом, рыночная стоимость названных земельных участков сельскохозяйственного назначения в кадастровом квартале №, которые были приобретены ООО «Верум» на публичных торгах 20 декабря 2012 года за общую сумму около 66 миллионов рублей, в случае их перевода в состав земель населенных пунктов для целей общественно-деловой и жилой застройки в период времени, предшествовавший проведению публичных торгов в декабре 2012 года, составила примерно 3,5 млрд рублей, что практически в 50 раз превышает сформированную по результатам публичных торгов стоимость этих же земельных участков, оцененных исключительно исходя из их принадлежности к землям сельскохозяйственного назначения.

Суд также отмечает, что после перевода в ноябре 2015 года земельных участков в состав земель населенных пунктов и установления в феврале 2016 года на эту территорию градостроительного регламента, допускающего осуществление строительства различных объектов, в том числе многоквартирных жилых домов высотой до 9 этажей, ООО «Верум», ООО «Орбита» и ФИО1 по собственному на то усмотрению не принимали мер к изменению вида разрешенного использования земельных участков в целях последующего строительства.

Такое усмотрение административных истцов предоставляло им законное право (ст. 390 Налогового кодекса РФ) исполнять обязательства по уплате земельного налога исходя из кадастровой стоимости земельных участков, установленной с учетом разрешенного использования участков, связанного с осуществлением сельскохозяйственной деятельности и не предусматривающего строительство жилых и иных коммерческих объектов.

Как видно из представленных административными истцами копий их заявлений в Арбитражный суд Калининградской области об оспаривании отказов Управления Росреестра по Калининградской области в изменении вида разрешенного использования земельных участков, заявления об изменении вида разрешенного использования участков были поданы истцами только 5 октября 2020 года перед проведениями публичных слушаний по проекту решения о внесении изменений в генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (том 1 л.д. 164-171). 

Таким образом, ООО «Верум», ООО «Орбита», ФИО1 не приступили к фактическому владению и пользованию принадлежащими им земельными участками в кадастровом квартале № в период времени, начиная с февраля 2016 года, в соответствии с градостроительным регламентом, продолжая использование земельных участков для целей, не связанных со строительством.

Такое землепользование само по себе не противоречит положениям части 8 статьи 36 ГрК РФ и пункту 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ, согласно которым земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости, которые не соответствуют установленному регламенту территориальных зон, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

Однако данное обстоятельство объективно свидетельствует об отсутствии у административных истцов достаточных оснований ссылаться на создание оспариваемым генеральным планом препятствий к осуществлению строительства на земельных участках, фактически используемых ими исключительно в целях распашки.

Кроме того, суд полагает, что исключение перечисленных земельных участков из состава земель населенных пунктов в определенной степени обусловлено, помимо осуществления муниципальных реформ, также и необходимостью приведения документов территориального планирования в соответствие с иными нормами федерального законодательства, в том числе специальными нормами о защите вод Балтийского моря и прибрежных экологических систем.

Так, в постановлении Правительства РФ от 7 декабря 2001 года № 866 (в редакции постановления от 9 марта 2020 года) «О Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2020 года» отмечено, что рамках действующей Конвенции по защите природной морской среды района Балтийского моря, 1992 г. (Хельсинкская конвенция) Калининградская область объявлена "горячей точкой". Российская Федерация как участник Конвенции обязалась принимать все соответствующие меры в районе Балтийского моря и прибрежных экологических системах по сохранению природных мест обитания, биологического разнообразия, а также по защите экологических процессов в целях обеспечения устойчивого использования природных ресурсов.

В пункте 22 Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года, предусмотрены такие механизмы, как "внедрение международных экологических стандартов, систем подтверждения соответствия экологическим требованиям, приведение их в соответствие с международными системами" и "гармонизация законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды с международным экологическим правом".

Постановлением Правительства РФ от 15 октября 1998 года № 1202 «Об одобрении Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря» обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1992 года, после вступления ее в силу возложено не только на федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые указанной Конвенцией, но также и на органы исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий.

Согласно информации, размещенной на сайте МИД России http://www.mid.ru, Конвенция вступила в силу для Российской Федерации 17 января 2000 года. 

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Хельсинкской конвенции участники Конвенции договорились, что они индивидуально или совместно принимают все надлежащие законодательные, административные или другие соответствующие меры для предотвращения и ликвидации загрязнения в целях содействия обеспечения экологического возрождения района Балтийского моря и сохранения его экологического баланса.

В статье 8 Конвенции указано, что загрязнение из рассредоточенных источников, включая сельскохозяйственные, должно устраняться посредством продвижения и имплементации наилучшей экологической практики, которая согласно приложению II к Конвенции означает применение наиболее правильного сочетания мер, в том числе недопустимость загрязняющих видов деятельности или веществ или замене их на менее загрязняющие.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно, в том числе в Постановлении от 14 мая 2009 года № 8-П, указывал, что конституционная обязанность сохранять окружающую среду, распространяющаяся и на государственные органы, является частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

Отсюда следует, что уполномоченные органы государственной власти Калининградской области при разработке проектных решений о внесении изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования прибрежных муниципальных образований Калининградской области обязаны учитывать специальные нормы законодательства о защите морской среды района Балтийского моря, в том числе требования о полном запрете загрязняющих видов деятельности или о замене ранее установленных допустимых видов деятельности на виды деятельности, которые оказывают наименьшее отрицательное воздействие на экологические системы в районе Балтийского моря. 

На основании части 8 статьи 65 Водного Кодекса РФ ширина водоохранной зоны моря составляет пятьсот метров.

В соответствии с частью 11 этой же статьи ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трех градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градусов.

Распоряжением от 26 сентября 2016 года № 78 Невско-Ладожского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов утверждены границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы Балтийского моря на территории Калининградской области.

Сведения о соответствующих границах внесены в Единый государственный реестр недвижимости в 2017 году.

Из выписок из ЕГРН и представленных по запросу суда ГБУ Калининградской области «Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости» фрагментов карты зон с особыми условиями использования территории в составе актуальной редакции генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ» следует, что часть земельного участка с кадастровым номером № расположена в границах прибрежной защитной полосы, части земельных участков с кадастровыми номерами № и № - в границах береговой полосы Балтийского моря, земельные участки с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, (полностью или частично) - в водоохранной зоне Балтийского моря (том 1 л.д. 250-253).

Суд принимает во внимание, что ни Хельсинкская конвенция 1992 года, ни Водный кодекс Российской Федерации (часть 16 статьи 65) не устанавливают безоговорочный запрет на осуществление строительства, допуская строительство и эксплуатацию только тех объектов, которые обеспечивают охрану водного объекта и прибрежных экосистем от загрязнения, при этом Хельсинкская конвенция указывает на недостаточность муниципальных очистных сооружений и устанавливает особое требование к очистным сооружениям.

Из материалов дела и пояснений сторон следует, что на рассматриваемой территории никаких сетей водоотведения и прочих очистных сооружений не имеется.

Объективных данных о реальном намерении ООО «Верум», ООО «Орбита», ФИО9 строительства за свой счет соответствующих сооружений не представлено.

Строительство соответствующих сооружений местного или регионального значения на рассматриваемой территории также не предусмотрено.

Кроме того, в границах водоохранных зон запрещается также использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв (пункт 1 части 15 статьи 65 Водного кодекса РФ), осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами (пункт 3 части 15 статьи 65 Водного кодекса РФ), применение пестицидов и агрохимикатов (пункт 6 части 15 статьи 65 Водного кодекса РФ).

В то же время, вопреки утверждениям административных истцов, такое правовое регулирование не означает фактического запрета на осуществление сельскохозяйственной деятельности в границах водоохранной зоны моря, ведение которой допускается без применения препаратов, загрязняющих окружающую среду.

Допускается осуществление сельскохозяйственной деятельности также Хельсинкской конвенцией, которая более детально по сравнению с положениями статьи 65 Водного кодекса РФ регламентирует вопросы, связанные с применением органических удобрений, препаратов для защиты растений и распылительного оборудования (раздел III Конвенции).

Вместе с тем, частью 17 статьи 65 Водного кодекса РФ запрещена распашка земель, выпас сельскохозяйственных животных в границах прибрежных защитных полос, где частично расположены земельные участки с кадастровыми номерами № и №.

Однако из установленного запрета на использование частей этих участков в качестве пашни не вытекает допустимость использования таких земельных участков в целях строительства, которое само по себе невозможно без осуществления земляных работ.

Напротив, фактически установленный полный запрет на использование подобных земельных участков в целях строительства согласуется с положениями пункта 8 статьи 27 Земельного кодекса РФ о запрете приватизации земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, право на застройку земельных участков с кадастровыми номерами № и №, о создании препятствий к реализации которого заявляют административные истцы, не нарушено оспариваемым генеральным планом городского округа.

Такое право запрещено приведенными выше нормами федерального законодательства.

С учетом установления в 2016 году уполномоченным федеральным органом границ прибрежной защитной полосы Балтийского моря, в пределах которой находятся части участков с кадастровыми номерами № и №, соответствующая территория данных участков в силу части 8 статьи 6 Водного кодекса РФ является территорией общего пользования и, исходя из принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (пункт 5 статьи 1 Земельного кодекса РФ), не подлежит застройке частными объектами.

Что касается доводов административных истцов об отсутствии единообразного подхода к разрешению вопроса об изменении категории земельных участков оспариваемым генеральным планом городского округа, суд отмечает, что согласно материалам по обоснованию генерального плана в качестве задач территориального планирования указано, в том числе, на выделение границ населенных пунктов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» в соответствии с требованиями федерального и областного законодательства (том 5 л.д. 1-130).

При этом предусмотрено включение в границы населенных пунктов земельных участков общей площадью около 71 га и исключение из административных границ населенных пунктов земельных участков площадью свыше 1000 га, из которых около 300 га – без перевода земель из одной категории в другую и около 700 га – с переводом земельных участков из состава земель населенных пунктов в иную категорию (в основном в категорию земель сельскохозяйственного назначения), включая земельные участки, находящиеся в собственности Калининградской области.

В основу такого проектного решения положены материалы по перераспределению земель бывших колхозов и совхозов 1992 года, а также фактическое землепользование, в том числе наличие на земельных участках объектов строительства и при их наличии – вид таких объектов.

Так, из границ населенных пунктов исключены земельные участки иных установленных категорий (участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного и водного фондов и т.д.) в соответствии с пунктом 2 статьи 83 Земельного кодекса РФ. 

Также исключены из границ населенных пунктов земельные участки, которые по материалам перераспределения земель колхозов и совхозов 1992 года были отнесены к сельскохозяйственным угодьям при том, что в силу статьи 79 Земельного кодекса РФ сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Например, в границах кадастровых кварталов № и № предусмотрено исключение из границ населенных пунктов не только принадлежащих административным истцам земельных участков, но и участков в районе пос.Заостровье и пос.Куликово, которые предназначены для ведения личного подсобного хозяйства, сельскохозяйственного производства, под автодороги и т.п., находятся в собственности частных лиц и собственности публично-правовых образований (в том числе участки с кадастровыми номерами №, №, №, №, № и другие – том 4).

И, напротив, более 650 земельных участков общей площадью около 49 га в районе 

<

адрес> проектным решением предложено перевести из земель сельскохозяйственного в земли населенных пунктов с учетом установленного вида разрешенного использования – под садоводство - и наличия по данным публичной кадастровой карты объектов недвижимости (садовых и жилых домов) на этих участках.

Таким образом, при разрешении вопроса о переводе земельных участков из состава земель населенных пунктов в другую категорию было учтено, помимо прочего, наличие у земельных участков статуса сельскохозяйственных угодий, с одной стороны, и фактическое землепользование, включая наличие объектов капитального строительства и зарегистрированных прав на них, с другой стороны.

Как следует из положения о территориальном планировании в составе генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166) в настоящем генеральном плане назначение территории указано, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур (статья 2), настоящий генеральный план актуализирован (откорректирован) с учетом схемы территориального планирования Калининградской области и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации применительно к требованиям, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также изменениям, внесенным в программы социально-экономического развития Калининградской области (статья 3).

Суд обращает внимание на то обстоятельство, что генеральный план городского округа в оспариваемой части не противоречит Схеме территориального развития Калининградской области (том 5 л.д. 149-150), тем более, что изменение границ населенных пунктов вследствие исключения земельных участков сельскохозяйственного назначения из границ населенных пунктов в данном случае не повлекло за собой изменения границ муниципального образования.

Кроме того, генеральный план, направленный в оспариваемой части на эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения, в полной мере соотносится с положениями действовавшей на момент его принятия Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683, в которой закреплена необходимость обеспечения продовольственной безопасности, в том числе, за счет повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Принятым в последующем постановлением Правительства РФ от 14 мая 2021 года № 731 «О Государственной программе эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации» запланировано вовлечение в сельскохозяйственный оборот 13 миллионов гектаров неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.

Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 31 (с учетом изменений, внесенных постановлением от 31 марта 2021 года № 500) утверждена Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Калининградской области», которой в рамках подпрограммы «Обеспечение реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для развития экономики и социальной сферы Калининградской области» в качестве одной из задач подпрограммы, помимо прочего, предусмотрено вовлечение в хозяйственный оборот недостаточно использующихся видов ресурсов.

Постановлением Правительства Калининградской области от 27 января 2014 года № 28 (в редакции постановления от 24 декабря 2020 года № 947) утверждена Государственная программа Калининградской области «Развитие сельского хозяйства» в целях обеспечения населения Калининградской области сельскохозяйственной продукцией и продовольствием собственного производства, при этом одной из задач государственной программы является введение в сельскохозяйственный оборот не используемых ранее мелиорированных земель для развития сельскохозяйственного производства и планируется увеличение используемой площади сельскохозяйственных угодий Калининградской области до 513 тыс. гектаров.

Вопреки доводам административных истцов, получение согласия правообладателей земельных участков сельскохозяйственного назначения на перевод земельных участков из одной категории в другую при разработке проекта решения о внесении изменений в генеральный план муниципального образования не предусмотрено Градостроительным кодексом РФ.

В указанных в административном исковом заявлении судебных актах Верховного Суда Российской Федерации какие-либо суждения о необходимости одобрения проекта документа территориального планирования правообладателями земельных участков не высказывались.

В силу статьи 6 положения о территориальном планировании в составе оспариваемого генерального плана основными целями территориального планирования являются, в частности, территориальное обеспечение устойчивого развития основных секторов экономики и повышение инвестиционной привлекательности территории МО «Зеленоградский городской округ», оптимизация состояния окружающей среды, развитие транспортной, инженерной и социальной инфраструктур.

Принимая во внимание фактическое неиспользование административными истцами земельных участков для целей строительства, наличие у большей части земельных участков статуса сельскохозяйственных угодий, приведение оспариваемым правовым актом документов территориального планирования муниципального образования в соответствие с природоохранным законодательством, суд приходит к выводу о том, что генеральный план в оспариваемой части не противоречит заявленным целям и задачам его принятия.

Таким образом, собранные по делу доказательства свидетельствуют о наличии необходимой обоснованности при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

Принимая во внимание фактические обстоятельства дела, суд приходит к выводу о том, что генеральный план городского округа в части исключения перечисленных земельных участков из границ населенных пунктов и отнесения их к функциональной зоне сельскохозяйственного использования не противоречит нормам федерального и регионального законодательства о градостроительной деятельности, водного, земельного, муниципального законодательства и не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

На основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С учетом изложенного суд полагает административные исковые требования не подлежащими удовлетворению.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административного иска ООО «Верум», ООО «Орбита», ФИО1 к Правительству Калининградской области об оспаривании генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ», утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, № к категории земель сельскохозяйственного назначения и исключения из границ населенных пунктов – отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 5 июля 2021 года.

Судья Калининградского 

областного суда А.А. Струкова