Дело № 12-28/2019

Р Е Ш Е Н И Е

по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении

27 февраля 2019 город Псков 

Судья Псковского городского суда Псковской области Захарова О.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу должностного лица – заместителя управляющего Государственного учреждения – Псковское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации ФИО1 на постановление заместителя руководителя – начальника отдела товарных рынков и естественных монополий Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области Б. № 98/18-ГЗ от 23.11.2018 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ,

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением по делу об административном правонарушении № 98/18-ГЗ от 23.11.2018, вынесенным заместителем руководителя – начальника отдела товарных рынков и естественных монополий Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (далее УФАС по Псковской области) Б., должностное лицо - заместитель управляющего Государственного учреждения – Псковское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации (далее ГУ – Псковское РО ФСС РФ) ФИО1 признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) и ей назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 50000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением, ФИО1 обратилась в суд с жалобой, в обоснование которой указала, что УФАС по Псковской области при вынесении постановления не были учтены фактические обстоятельства дела, характер совершенного правонарушения, отсутствие тяжких последствий совершенного правонарушения, а также привлечение ФИО1 к административной ответственности впервые. 

Так, обжалуемым постановлением ФИО1 вменяется вина в нарушении части 5 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон №44-ФЗ), а именно неправомерным выбором способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) при заключении договоров до 100000 руб. каждый, а именно:

- 15.11.2017 десяти договоров на поставку впитывающих простыней и подгузников для детей с ООО «Аналитические системы»;

- 23.11.2017 шести договоров на поставку подгузников для взрослых с ООО «НАЭЛЬ».

Вменяя ФИО1 указанное нарушение законодательства, УФАС по Псковской области не учел то обстоятельство, что целью заключения вышеуказанных договоров до 100000 рублей каждый, которые были заключены в соответствии с п.4 ч.1 ст.93 Закона № 44-ФЗ, являлось своевременное обеспечение инвалидов необходимыми техническими средствами реабилитации (далее TCP), поскольку к концу 2017 обеспечение инвалидов TCP находилось под угрозой срыва из-за действий 3-го лица - недобросовестного поставщика, с которым были заключены государственные контракты по результатам аукционов, а также необходимостью эффективного использования бюджетных средств ГУ - Псковским РО ФСС РФ для обеспечения инвалидов TCP с целью покрытия первостепенной потребности.

Вышеуказанные договоры были заключены ГУ - Псковским РО ФСС РФ с организациями, подтвердившими возможность поставки в короткие сроки необходимых TCP по ценам, ранее определенным в ходе конкурентных процедур.

Своими действиями ГУ - Псковское РО ФСС РФ не нарушило требований Закона № 44-ФЗ, поскольку указанный закон не содержит ограничений в количестве закупок, не превышающих 100 000 руб., которые заказчик вправе осуществить у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании п.4 ч.1 ст.93 Закона № 44-ФЗ, в том числе в случаях, когда предметом контрактов является приобретение одних и тех же товаров, работ, услуг в течение какого-либо календарного периода времени (квартал, месяц, день). В этом случае заказчик ограничен лишь установленным пределом годового объема закупок. ГУ - Псковским РО ФСС РФ указанное ограничение не превышено, т.е. со стороны учреждения отсутствуют нарушения ч.5 ст.24 Закона № 44-ФЗ, а выделенные на эти цели денежные средства были использованы по назначению – на обеспечение ТСР незащищенной категории граждан. Допустимый порог по осуществлению закупок в соответствии с п.4 ч.1 ст.93 Закона № 44-ФЗ заказчиком ГУ - Псковским РО ФСС РФ превышен не был. 

Таким образом, по мнению подателя жалобы, заключение вышеуказанных контрактов было вызвано крайней необходимостью с целью предотвращения нарушения прав инвалидов на своевременное обеспечение необходимыми техническими средствами реабилитации.

Совершенное правонарушение не повлекло существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений, что, по мнению заявителя, свидетельствуют о малозначительности совершенного правонарушения.

Принимая во внимание, что ранее она как должностное лицо к административной ответственности не привлекалась, ФИО1 просила постановление УФАС по Псковской области отменить и в соответствии с положениями ст.2.9 КоАП РФ освободить её от административной ответственности, ограничившись устным замечанием.

ФИО1 в судебное заседание не явилась, воспользовалась правом на защитника.

Защитники ФИО1 по доверенности ФИО2 и ФИО3 в судебном заседании доводы жалобы поддержали, дополнительно указали, что в действиях ФИО1 отсутствует состав вменяемого правонарушения, установленные ст. 93 Закона № 44-ФЗ ограничения на осуществление закупок у единственного поставщика были соблюдены. При вынесении постановления о привлечении ФИО1 к административной ответственности административный орган не учет, что закупки осуществлялись в конце 2017 года после решения отделением Фонда о расторжении в одностороннем порядке 23.11.2017 и 27.11.2017 ранее заключенных контрактов с ООО «Медпост» на сумму 9,7 млн. руб.. Учитывая сроки организации и проведения закупок, исполнение контрактов, если таковые и были бы заключены путем проведения запроса предложений, невозможно было бы осуществить до конца 2017, а заключение контрактов в отсутствие возможности их исполнения противоречит целям осуществления процедуры закупки для государственных нужд.

В рамках сложившейся в 4 квартале 2017 ситуации заключение контрактов с двумя единственными поставщиками было направлено на выполнение возложенных государством на отделение Фонда обязанностей, а не преднамеренная подмена конкурентной процедуры закупкой у единственного поставщика. Заключение прямых договоров позволило отделению Фонда к концу 2017 обеспечить 404 инвалида и 179 детей-инвалидов техническими средствами реабилитации.

Представить УФАС по Псковской области ФИО4 в судебном заседании с доводами жалобы не согласилась, полагала, что постановление по делу об административном правонарушении в отношении ФИО1 вынесено законно и обоснованно, оснований для его отмены не имеется. 

Отметила, что решением Арбитражного суда Псковской области от 26.11.2018 по делу № А52-3340/2018 по заявлению ГУ – Псковского региональное отделение Фонда социального страхования РФ об оспаривании отдельных пунктов акта от 31.05.2018 № 5/44 УФАС по Псковской области дана правовая оценка действиям должностных лиц отделения Фонда, в том числе в части заключения 10-ти и 6-ти контрактов с единственными поставщиками в нарушение Закона № 44-ФЗ.

Приведенные защитниками в судебном заседании доводы относительно исполнения 16-ти контрактов, т.е. обеспечение ТСР нуждающихся инвалидов к концу 2017, документально не подтверждены. 

Выслушав лиц, участвующих в деле, оценив доводы жалобы, изучив материалы дела, суд находит обжалуемое постановление не подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Согласно ст. 26.1 КоАП РФ в ходе разбирательства по делу об административном правонарушении подлежат выяснению наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В силу п. 3 ст. 30.6 КоАП РФ судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность.

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений данного Кодекса.

В части 1 статьи 24 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее Закон № 44-ФЗ) указано, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (часть 5 статьи 24 Закона N 44-ФЗ).

Часть 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ к конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) относит конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Согласно части 2 статьи 48 Закона N 44-ФЗ заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 названного Закона.

В силу пункта 4 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Указанные ограничения годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений. На заказчиков, осуществляющих деятельность на территории иностранного государства, при осуществлении закупок в соответствии с настоящим пунктом не распространяются ограничения в части установления цены контракта, не превышающей ста тысяч рублей. В отношении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего закупки для обеспечения федеральных нужд государственных органов, образованных для обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, расчет указанных ограничений годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, производится раздельно для такого федерального органа исполнительной власти и каждого такого государственного органа.

По своему содержанию указанная правовая норма предусматривает для заказчика возможность заключения закупок «малого объема» в случаях, когда проведение процедур конкурентного отбора нецелесообразно ввиду несоответствия организационных затрат на проведение закупки самой стоимости закупки.

В силу части 2 статьи 7.29 КоАП РФ принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в случае, если определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок должно осуществляться путем проведения конкурса или аукциона, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей.

Субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч.2 ст.7.29 КоАП РФ является должностное лицо.

В силу ст.2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом, под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Как усматривается из материалов дела, в период с 14.05.2018 по 25.05.2018 УФАС по Псковской области проведена проверка в отношении ГУ – Псковское РО ФСС РФ, предмет проверки – соблюдение требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ о контрактной системе в сфере закупок.

Из акта № 5/44 по результатам плановой выездной сплошной проверки от 31.05.2018 следует, что в ходе проведения проверки выявлены следующие нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок:

- 15.11.2017 между заказчиком ГУ – Псковское РО ФСС РФ в лице заместителя управляющего ФИО1 и ООО «Аналитические системы» на основании п.4 ч.1 ст.93 Закона N 44-ФЗ заключено десять договоров на поставку впитывающих простыней и подгузников для детей, общая стоимость договоров, заключенных в один день, составила 997758,60 руб.;

- 23.11.2017 между заказчиком ГУ – Псковское РО ФСС РФ в лице заместителя управляющего ФИО1 и ООО «НАЭЛЬ» на основании п.4 ч.1 ст.93 Закона N 44-ФЗ заключено шесть договоров на поставку подгузников для взрослых на общую сумму 555385, 56 руб.

При этом предметом всех контрактов являлась поставка гигиенических средств – абсорбирующего белья. 

Согласно Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) весь закупаемый товар относится к одному подклассу (код ОКПД 17.22.12.130) изделия санитарно-гигиенического назначения прочие из бумажной массы, бумаги, целлюлозной ваты и полотна из целлюлозных волокон.

Принимая во внимание тождественность предметов контрактов, временной интервал заключения контрактов (один день), единую цель контрактов – поставка гигиенических впитывающих средств, УФАС по Псковской области пришел к выводу, что рассматриваемая закупка намеренно была разбита заказчиком ГУ – Псковское РО ФСС РФ на отдельные контракты, цена каждого из которых не превысила 100000 руб., с целью обеспечения формальной возможности не проведения конкурентных процедур и заключения контрактов с единственным поставщиком. 

Установленные проверкой обстоятельства свидетельствуют о нарушении положений ч.5 ст.24 Закона N 44-ФЗ в части неправильного способа определения поставщика (подрядчика), что образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью ч.2 ст.7.29 КоАП РФ.

Таким образом, в нарушение части 5 статьи 24, пункта 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ заместителем управляющего ГУ – Псковское РО ФСС РФ ФИО1 было принято решение о закупке товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (15.11.2017 десяти договоров с ООО «Аналитические системы маркетинга» на поставку впитывающих простыней и подгузников для детей на общую сумму 997758,60 руб., 23.11.2017 шести договоров с ООО «НАЭЛЬ» на поставку подгузников для взрослых на общую сумму 555385,56 руб.).

Суд учитывает, что решением Арбитражного суда Псковской области от 26.11.2018 по делу № А52-3340/2018, оставленным без изменения 14 Арбитражным апелляционным судом 25.02.2019, по заявлению ГУ – Псковского региональное отделение Фонда социального страхования РФ об оспаривании пунктов 1,3,4 акта от 31.05.2018 № 5/44 УФАС по Псковской области дана правовая оценка законности действий административного органа, выявившего нарушения Закона N 44-ФЗ.

Так, в решении указано, что рассматриваемая закупка намеренно была разбита на отдельные контракты, цена каждого из которых не превысила 100 тыс.руб. в целях формальной возможности не проведения конкурсных процедур и заключения контрактов с единственным поставщиком. Несоблюдение Фондом конкурсных процедур создало преимущества ООО «Аналитические системы» и ООО «НАЭЛЬ», нарушило права хозяйствующих субъектов – участников соответствующего конкурентного рынка услуг. Отсутствие публичных процедур не привело к эффективному использованию бюджетных средств, предполагающему, в том числе, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) (ст. 34 Бюджетного кодекса РФ). 

Также в решении отмечено, что в виду расторжения контрактов в связи с односторонним отказом заказчика от исполнения контракта Фонду надлежало действовать в соответствии с ч.17 ст. 95 и п.6 ч. 2 ст. 83 Закона № 44-ФЗ и осуществить закупку путем проведения запроса котировок, на что заказчик располагал достаточным временем.

Как указано в жалобе, Закон № 44-ФЗ прямо предусматривает право заказчика на осуществление закупки у единственного поставщика. Выделенные денежные средства были использованы по назначению – на обеспечение ТСР незащищенной категории граждан. Осуществление закупок в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ было обусловлено необходимостью эффективного использования бюджетных денежных средств для обеспечения инвалидов ТСР с целью покрытия первостепенной потребности. 

Действительно, пункт 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ не содержит каких-либо ограничений в количестве договоров, не превышающих 100 тыс. руб., в том числе по одной и той же услуге у одного и того же подрядчика (исполнителя), которые могут быть заключены в течение какого-либо календарного периода времени.

Вместе с тем в силу части 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям данного Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 5 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчик не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Фактически десять договоров от 15.11.2017, заключенных с ООО «Аналитические системы маркетинга», и шесть договоров, заключенных 23.11.2017 с ООО «НАЭЛЬ» образуют две единые сделки, искусственно раздробленные и оформленные десятью и шестью самостоятельными договорами, соответственно, для формального соблюдения ограничения, предусмотренного пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, с целью ухода от процедур, предусмотренных данным Законом.

Искусственное «дробление» единой закупки на множество закупок до 100000 рублей каждая в целях избегания публичных процедур не соответствует целям введения такой возможности заключения контракта без проведения конкурентных процедур.

Таким образом, должностным лицом административного органа сделаны правильные выводы о том, что заключение государственных контрактов с единственным исполнителем, без проведения торгов произведено с нарушением закона и влечет за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Факт совершения должностным лицом ФИО1 административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.29 КоАП РФ, подтверждается совокупностью представленных доказательств.

Все доказательства получили оценку в соответствии с требованиями ст. 26.11 КоАП РФ, действия должностного лица правильно квалифицированы по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ.

Административное наказание назначено ФИО1 в соответствии с правилами ст. ст. 3.1, 3.5, 4.1 КоАП РФ.

Назначенное ФИО1 наказание в виде административного штрафа в размере, установленном санкцией ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, не имеющей альтернативного наказания, соответствует принципам законности, справедливости, неотвратимости и целесообразности юридической ответственности.

Срок давности и порядок привлечения к административной ответственности административным органом соблюден.

Дело об административном правонарушении рассмотрено в соответствии с требованиями ст. ст. 24.1, 26.1 КоАП РФ.

Постановление должностного лица соответствует требованиям ст. 29.10 КоАП РФ, выводы должностного лица обоснованы и подтверждены доказательствами, достоверность и допустимость которых сомнений не вызывают.

Оснований для признания правонарушения малозначительным по доводам жалобы суд не усматривает.

Согласно ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Исходя из правовой позиции, изложенной в п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникших у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Исходя из характера совершенного административного правонарушения, допущенное правонарушение нарушает конкурентные способы определения исполнителя по государственным закупкам и создает существенную угрозу охраняемым общественным отношениям в данной сфере, препятствует эффективному использованию средств бюджетов, расширению возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развитию добросовестной конкуренции.

С учетом значимости охраняемых отношений и конкретных обстоятельств совершения административного правонарушения, не имеется оснований считать административное правонарушение малозначительным.

Исходя из изложенного, оснований для отмены обжалуемого постановления суд не усматривает.

Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, судья 

Р Е Ш И Л:

Постановление заместителя руководителя – начальника отдела товарных рынков и естественных монополий Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области Б. № 98/18-ГЗ от 23.11.2018 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении должностного лица – заместителя управляющего Государственного учреждения – Псковское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации ФИО1 оставить без изменения, жалобу должностного лица ФИО1 - без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Псковский областной суд через Псковский городской суд в течение 10 суток со дня вручения или получения копии данного решения.

Судья О.С. Захарова