72OS0000-01-2024-000215-38

Дело № 3а-25/2024

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Тюмень 24 июля 2024 года 

Тюменский областной суд в составе:

председательствующего судьи Лешковой С.Б.

при секретаре судебного заседания Адылгареевой М.Г., 

с участием административного истца ФИО1, 

представителей административного ответчика Правительства Тюменской области ФИО2, ФИО3, представителя административного ответчика Правительства Тюменской области и заинтересованного лица Губернатора Тюменской области ФИО4, КустоваК.В.

представителя Прокуратуры Тюменской области Петрушенко К.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании нормативного правового акта,

у с т а н о в и л:

ФИО1 обратился в суд с административным иском к Правительству Тюменской области об оспаривании нормативного правового акта. Требования мотивированы тем, что постановлением Правительства Тюменской области от 26 января 2015 года №14-п «Об утверждении границ территорий, зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» утверждены границы территорий объектов культурного наследия регионального значения, расположенных в квартале улиц Дзержинского - Советская - ФИО5 - ФИО6 в г. Тюмени, согласно приложениям № 1 - 11 к постановлению; границы охранной зоны (ОЗ), зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗРЗ-1), (ЗРЗ-2), (ЗРЗ-3), (ЗРЗ-4), (ЗРЗ-5) объектов культурного наследия регионального значения, расположенных в квартале улиц Дзержинского - Советская - ФИО5 - ФИО6 в г. Тюмени, согласно приложению № 12 к постановлению; режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, расположенных в квартале улиц Дзержинского - Советская - ФИО5 - ФИО6 в г. Тюмени, согласно приложению № 13 к настоящему постановлению. 26 мая 2023 года Правительством Тюменской области принято постановление № 314-п «О внесении изменений в постановление от 26 января 2015 г.№14-п», подпункт «а)» пункта 2.1 приложения № 13 дополнен словами «, и размещения объектов капитального строительства в подземном пространстве». Не соглашаясь с указанным выше постановлением, административный истец, ссылаясь на положение п.3 ст.34 Федерального закона от 25.06.2002г.№73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 №569 указывает, что государственная историко-культурная экспертиза проекта зон охраны объектов культурного наследия регионального значения на официальном портале органов государственной власти Тюменской области отсутствует, что указывает на неправомерность и необоснованность обжалуемого положения нормативного правового акта. Считает, что оспариваемое положение пункта 2 постановления Правительства Тюменской области от 26 мая 2023г. №314-п «О внесении изменений в постановление от 26.01.2015 №14-п» принято в нарушение ст.114 Конституции РФ, пункта 1 части 1 статьи 5.1, абз. 1 части 2 и 3 ст.34 Федерального закона от 25.06.2002г.№73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», ст. ст. 3,15 Закона Тюменской области от 16.02.2004 №204 «О государственной охране, сохранении и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Тюменской области», п.п.11,11.1,11.2,16, 20 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 №569, п.10 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.09.2015г №972, что в свою очередь ограничило право административного истца на участие в культурной жизни и на доступ к культурным ценностям города, создает для него препятствие визуального восприятия одиннадцати объектов культурного наследия в их историко-градостроительной и природной среде, умаляет память предков, что в совокупности причинило ему нравственные страдания. С учетом уточнения административный истец просит признать недействующим подпункт «а» пункта 2.1 приложения №13 постановления Правительства Тюменской области от 26 января 2015 №14-п «Об утверждении границ территорий, зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» в редакции от 26 мая 2023 года, как не соответствующее законодательству РФ.

Одновременно заявлено ходатайство о вынесении частного определения и направления его в адрес Губернатора Тюменской области ФИО7 и Правительства Тюменской области, при обнаружении признаков должностных преступлений, в том числе предусмотренных ст.290 УК РФ сообщить об этом в органы предварительного следствия. 

Административный истец ФИО1 в судебном заседании заявленные требования поддержал в полном объеме, по основаниям, изложенным в административном иске.

Представители административного ответчика Правительства Тюменской области, заинтересованного лица Губернатора Тюменской области ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО8, возражали против удовлетворения заявленных требований, по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Суд, заслушав объяснение лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Петрушенко К.Ф., полагавшего в удовлетворении административного иска отказать, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, полагает, что административный иск не подлежит удовлетворению по следующим основаниям. 

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту «д» части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». 

В соответствии с преамбулой данного закона, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Согласно пункту 3 статьи 34 Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Решение о прекращении существования указанных зон охраны объектов культурного наследия принимается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

На территории Тюменской области решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), об утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон отнесено к полномочиям Правительства Тюменской области (ст.3,15 Закона Тюменской области от 16.02.2004 №204 «О государственной охране, сохранении и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Тюменской области».

Правительство Тюменской области - высший исполнительный орган государственной власти области, возглавляемый Губернатором области (статья 3 «Устава Тюменской области» от 30.06.1995 года № 6).

Из приведенных положений следует, что Правительство Тюменской области уполномочено принимать решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), об утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно статье 43 «Устава Тюменской области» от 30 июня 1995 года № 6, статей 6,11 Закона Тюменской области от 07 марта 2003 года № 121 «О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области», нормативными правовыми актами Правительства Тюменской области являются постановления. Губернатор области в пределах своих полномочий издает нормативные правовые и ненормативные правовые акты в виде постановлений и распоряжений Губернатора области, а также вносит изменения и дополнения в указанные акты. Правительство области принимает нормативные правовые и ненормативные правовые акты в виде постановлений и распоряжений Правительства области, а также вносит изменения и дополнения в указанные акты. Решения Президиума Правительства области принимаются в форме постановлений и распоряжений Правительства области.

20 сентября 2007 г. Правительство Тюменской области своим постановлением утвердило регламент Правительства Тюменской области, согласно которому Правительство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, Устава Тюменской области, закона Тюменской области издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения, исполняет иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Тюменской области. В целях оперативного решения вопросов, относящихся к компетенции Правительства, Губернатор Тюменской области может образовывать Президиум Правительства Тюменской области.

Как следует из материалов дела и установлено в судебном заседании постановлением Правительства Тюменской области от 26 января 2015 г. № 14-П «Об утверждении границ территорий, зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон (далее также - Постановление №14-П), утверждены Режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, расположенных в квартале улиц Дзержинского - Советская - ФИО5 - ФИО6 в г. Тюмени, согласно приложению №13 к указанному постановлению.

В соответствии с указанным выше Положением регламента Правительства Тюменской области, утвержденным постановлением Правительства Тюменской области от 20.09.2007 №220 принято Постановление Правительства Тюменской области от 26 мая 2023 г. № 314-П «О внесении изменений в постановление Правительства Тюменской области от 26 января 2015 г. № 14-П «Об утверждении границ территорий, зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон (далее также - Постановление №314-П),которым в Постановление №14-П внесены изменения, в частности подпункт «а)» пункта 2.1 приложения № 13 дополнен словами «, и размещения объектов капитального строительства в подземном пространстве», что подтверждается выпиской из протокола заседания Президиума Правительства Тюменской области №1от 26.01.2015г (л.д.135). 

Постановление Правительства Тюменской области от 26 мая 2023 г. № 314-П «О внесении изменений в постановление Правительства Тюменской области от 26 января 2015 г. № 14-П опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 30.05.2023. Проект указанного постановления также был размещен 11 мая 2023 г. на официальном портале органов государственной власти Тюменской области http://regulation.tyumen.gov.ru/, что подтверждается скриншотом интернет страницы (л.д.137).

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Постановление Правительство Тюменской области от 26.01.2015 № 14-п, а также Постановление Правительства Тюменской области от 26.05.2023 №314-п «О внесении изменений в постановление от 26.01.2015 № 14-п» приняты уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к форме, процедуре принятия и порядку опубликования.

Доводы административного истца о том, что постановление Правительства Тюменской области от 26 января 2015 №14-п «Об утверждении границ территорий, зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» в редакции Постановления №314-П от 26 мая 2023 года не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судом отклоняются по следующим снованиям. 

В соответствии с пунктом 1, 2 статьи 3.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей. В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда (далее также - земли), водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц.

В границах территории объекта культурного наследия на территории памятника или ансамбля запрещается строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (п.1ч.1 ст.5.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьей 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений. Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

Таким образом, оспариваемое положение Правительства Тюменской области от 26 января 2015 №14-п «Об утверждении границ территорий, зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон», в редакции Постановления №314-П от 26 мая 2023 года (приложение №13) не устанавливает специальные требования к деятельности в границах территории объекта культурного наследия, а также не противоречит императивной норме, устанавливающей запрет на строительство и проведение земляных, строительных и иных работ в границах территории объекта культурного наследия.

Доводы административного истца ФИО1 о том, что административным ответчиком нарушена процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку отсутствует заключение государственной историко-культурной экспертизы, не могут быть приняты во внимание.

В соответствии с пунктом 1, подпунктами 2, 6 пункта 2 статьи 33 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий. Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя проведение историко-культурной экспертизы, разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972.

Согласно пункту 2 Положения на территории, сопряженной с объектом культурного наследия, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в его исторической среде может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 4 Положения).

Изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия (за исключением случаев исправления технической ошибки) в порядке, установленном указанным Положением (п.21 Положения).

Вместе с тем, изменения, внесенные в подпункт «а)» пункта 2.1 приложения № 13 «, и размещения объектов капитального строительства в подземном пространстве», не являются изменением зон охраны объектов культурного наследия, следовательно, разработка нового проекта зон охраны объекта культурного наследия с проведением историко-культурной экспертизы с последующим согласованием, не требовалось. 

Довод административного истца ФИО1 о том, что административным ответчиком в нарушение ст.32 Федерального закона №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» заключение историко-культурной экспертизы не опубликовано, в связи с чем нарушено его право на доступ к информации, во внимание не принимается, поскольку вышеуказанное заключение получено до вступления в силу п. 4 ст. 32 Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», введенного Федеральным законом от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 22 января 2015 года.

В силу части второй статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт не противоречит нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, принят Правительством Тюменской области в пределах компетенции, без нарушения прав и свобод административного истца, а также был обнародован и введен в действие в установленном законом порядке, суд не усматривает оснований для признания его недействующим.

Принимая во внимание, что оснований для признания постановления Правительства Тюменской области от 26 января 2015 №14-п «Об утверждении границ территорий, зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» в редакции постановления Правительства Тюменской области от 26 мая 2023 года №314-П «О внесении изменений в постановление от 26 января 2015 г №14-п» недействующим судом не установлено, а порядок и основания выдачи ООО «Реконструкция-2000» разрешения размещения объектов капитального строительства в подземном пространстве на земельном участке с кадастровым номером : 72:23:0217001:5443, расположенного по адресу: 

<

...> не входит в предмет рассмотрения, в связи с чем судом не проверялся, оснований для вынесения частного определения в адрес Правительства Тюменской области, Губернатора Тюменской области в порядке статьи 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также направления сообщения в органы предварительного следствия, не имеется. 

Руководствуясь статьями 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим подпункт «а» пункта 2.1 Приложения №13 постановления Правительства Тюменской области от 26 января 2015 №14-п «Об утверждении границ территорий, зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» в редакции постановления Правительства Тюменской области от 26 мая 2023 года №314-П - отказать.

Возложить на Правительство Тюменской области обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения суда.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, прокурором принесено апелляционное представление в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Тюменский областной суд.

Судья Тюменского областного суда ( подпись) С.Б.Лешкова

Решение в окончательной форме составлено 09 августа 2024 года.

Копия верна 

Судья Тюменского областного суда С.Б.Лешкова