Административное дело № 3а-283/2020

21OS0000-01-2020-000203-24 

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

25 декабря 2020 года г.Чебоксары 

Верховный Суд Чувашской Республики в составе председательствующего судьи Евлогиевой Т.Н. 

при секретаре Герасимовой О.Ю., 

с участием:

прокурора Михайловой Я.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10 к Главе Чувашской Республики о признании недействующим в части пункта 2 Указа от 20.06.2020 №166 «О мерах, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Чувашской Республики», 

установил:

30 января 2020 г. по решению Всемирной организации здравоохранения эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения, имеющая международное значение.

Данный термин в Международных медико-санитарных правилах определяется как экстраординарное событие, представляющее риск для здоровья населения в других государствах в результате международного распространения болезни и могущее потребовать координированных международных ответных мер.

Ввиду дальнейшего развития вспышки заболевания государства-члены Всемирной организации здравоохранения должны предусмотреть варианты предотвращения проникновения болезни на новые территории или сокращения передачи вируса от человека человеку на тех территориях, где уже имеет место распространение COVID-19. К числу мер, которые для достижения этих целей могут быть приняты системой общественного здравоохранения, относится ограничение передвижения и отделение здоровых граждан, возможно подвергавшихся воздействию вируса, от остального населения в целях наблюдения за симптомами и раннего выявления случаев заболевания. Ограничения должны вводиться в рамках комплексного пакета мер реагирования системы общественного здравоохранения и мер сдерживания распространения заболевания в соответствии с нормами Международных медико-санитарных правил.

11 марта 2020 г. ситуация признана пандемией.

31 января 2020 года Правительством Российской Федерации принято Постановление №66 «О внесении изменений в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих», которым в утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 715 Перечень социально значимых заболеваний и перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих включена коронавирусная инфекция (2019-nCoV).

Согласно Указу № 206 от 25 марта 2020 года Президентом Российской Федерации в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации и в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации установлены с 30 марта по 3 апреля 2020 г. нерабочие дни с сохранением за работниками заработной платы, а в дальнейшем Указом № 239 от 2 апреля 2020 года в пункте 2 предписано высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий.

Начиная с 1 апреля 2020 г. распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих, включено законодателем в число обстоятельств, которые влекут возможность возникновения чрезвычайной ситуации.

В связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) 28 марта 2020 года на территории Чувашской Республики Главой Чувашской Республики были приняты Указ №84 «О дополнительных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)» (утративший к настоящему времени силу), Указ от 3 апреля 2020 года № 92 «О комплексе ограничительных и иных мероприятий по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Чувашской Республики».

Указ Главы Чувашской Республики №92 от 3 апреля 2020 года признан утратившим силу в связи с изданием Указа от 20 июня 2020 года № 166 «О мерах, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Чувашской Республики», действующий в редакции от 12.12.2020.

Указ Главы Чувашской Республики от 20 июня 2020 года №166 вступил в силу со дня его официального опубликования (опубликован на Портале органов власти Чувашской Республики в сети "Интернет" http://www.cap.ru, 20.06.2020, на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 22.06.2020, и в печатном издании «Вести Чувашии», № 25, 27.06.2020).

ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10 обратились в Верховный Суд Чувашской Республики с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующим с момента опубликования пункт 2 Указа Главы Чувашской Республики №166 от 20 июня 2020 года «О мерах, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Чувашской Республики», принятого временно исполняющим обязанности Главы Чувашской Республики ФИО11, которым постановлено:

«обязать граждан до особого распоряжения при улучшении санитарно-эпидемиологической обстановки: 

использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания (повязки, маски, респираторы или иные изделия, их заменяющие) при нахождении в транспорте общего пользования, легковом такси, на парковках, в лифтах, в местах скопления граждан, при посещении объектов розничной торговли, оказания услуг, выполнения работ;

соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1,5 метра (социальное дистанцирование), в том числе в общественных местах.».

Требования мотивированы тем, что 20 июня 2020 года временно исполняющим обязанности Главы Чувашской Республики ФИО11 издан Указ № 166, пунктом 2 которого постановлено обязать граждан до особого распоряжения при улучшении санитарно-эпидемиологической обстановки: использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания (повязки, маски, респираторы или иные изделия, их заменяющие) при нахождении в транспорте общего пользования, легковом такси, на парковках, в лифтах, в местах скопления граждан, при посещении объектов розничной торговли, оказания услуг, выполнения работ; соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1,5 метра (социальное дистанцирование), в том числе в общественных местах.

Полагают, что Указ в оспариваемой части противоречит Конституции Российской Федерации, содержит нормы, умаляющие и унижающие личность человека, ограничивающие его свободу. На территории Чувашской Республики правительством Российской Федерации не вводился режим чрезвычайного положения, а Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации не вводился карантин, в связи с чем Указ, ограничивающий права граждан Чувашии, принят Главой Чувашской Республики по надуманным им санитарным нормам, за пределами предоставленных федеральными законами «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» полномочий. Оспариваемый Указ не имеет пределов срока действия. 

Административные истцы отмечают, что поскольку эпидемии и пандемии коронавируса на территории Чувашии не существовало и не существует, то при издании оспариваемого Указа использовались недостоверные сведения в средствах массовой информации о наличии пандемии в Чувашии, в связи с чем был нарушен п.6 ст.3 Федерального закона от 27 июля 2006 года №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». 

Выражая несогласие с оспариваемым Указом №166, административные истцы указывают, что обязательное ношение масок и «социальное дистанцирование» умаляет права человека, унижает человеческое достоинство. При этом отсутствуют подтвержденные научно-медицинские исследования, доказывающие, что «маска лицевая, гигиеническая (повязка)» способна защитить от коронавирусной инфекции. Кроме того, средства коллективной и индивидуальной защиты в случае возникновения чрезвычайной ситуации или чрезвычайного положения должны бесплатно предоставляться гражданам органами исполнительной власти Российской Федерации.

Административные истцы полагают, что Указ № 166 противоречит ст.ст.18,21,55,56 Конституции Российской Федерации, ст.11, 11.1 Федерального закона от 21.12.1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», ст.ст.5.1, 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». 

В связи с этим, административные истцы полагают, что Указ № 166 в оспариваемой его части с момента его принятия является незаконным, противоречит действующему законодательству, как принятый за пределами предоставленных законом полномочий, что является существенным нарушением действующего законодательства. 

В судебном заседании административные истцы ФИО1, ФИО2, ФИО5, ФИО7, ФИО9, ФИО10, ФИО6, являющийся административным истцом и одновременно являющийся представителем названных административных истцов, допущенный представлять интересы административных истцов протокольным определением на основании устного ходатайства истцов, административные исковые требования поддержали и просили суд признать недействующим пункт 2 Указа временно исполняющего обязанности Главы Чувашской Республики № 166 от 20 июня 2020 года, ссылаясь на доводы, изложенные в административном иске.

Административный истец ФИО4, надлежащим образом извещенная о месте и времени слушания дела, подтверждением чему на л.д.83 т.1 имеется уведомление о получении ею судебного извещения, в судебное заседание не явилась, о причинах неявки суду не сообщила.

Административные истцы ФИО3, ФИО8 в судебное заседание не явились. Судом приняты все меры по надлежащему извещению их о месте и времени слушания дела: судебные извещения направлены в адрес ФИО3 и ФИО8 по адресам, указанным ими в административном исковом заявлении, однако за получением судебного извещения административные истцы не явились, почтовые конверты, направленные в их адрес, вернулись в суд с отметкой «истек срок хранения».

По общему правилу лицо, участвующее в деле, должно предпринять все разумные и достаточные меры для получения судебных извещений по месту своего нахождения и несет соответствующие риски непринятия таких мер.

Согласно ст. 165.1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) заявления, уведомления, извещения, требования или иные юридически значимые сообщения, с которыми закон или сделка связывает гражданско-правовые последствия для другого лица, влекут для этого лица такие последствия с момента доставки соответствующего сообщения ему или его представителю.

В связи с чем считается, что административные истцы ФИО3 и ФИО8 о судебном заседании извещены.

Кроме того, подав административный иск в суд, ФИО3 и ФИО8 не были лишены возможности и обязаны были следить за движением их административного иска, информация о назначении их административного искового заявления к слушанию и времени судебного заседания размещалась на официальном сайте Верховного Суда Чувашской Республики в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в соответствии с требованиями части 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. 

В соответствии со ст. 150 КАС РФ неявка лиц, участвующих в деле, не является препятствием для рассмотрения дела в апелляционном порядке. 

В связи с чем суд считает возможным рассмотреть дело без их участия.

Представитель административного ответчика Главы Чувашской Республики ФИО12 в судебном заседании с заявленными требованиями не согласилась по основаниям, изложенным в отзыве на административное исковое заявление, указывая на то, что оспариваемый в части Указ принят в соответствии с действующим законодательством, в пределах полномочий Главы Чувашской Республики, в надлежащей форме, в соответствии с установленным порядком, не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административных истцов, процедура его принятия и опубликования соблюдена. 

Представители привлеченной к участию в деле определением от 25 ноября 2020 года Администрации Главы Чувашской Республики ФИО13 и ФИО14 в судебном заседании с требованиями административного иска не согласились по основаниям, изложенным в отзыве на административное исковое заявление, также указывая на то, что оспариваемый Указ издан с соблюдением положений законодательства Российской Федерации и законодательства Чувашской Республики, направлен на приведение в соответствие с положениями федерального законодательства, во исполнение и при наличии обязательных для исполнения решений созданных на уровне Правительства Российской Федерации органов и решений Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, направлен на защиту конституционно значимых ценностей, таких как жизнь и здоровье человека, с целью замедления и прекращения передачи новой коронавирусной инфекции. 

Представитель заинтересованного лица Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Чувашской Республике-Чувашии в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело без его участия, представил отзыв на административное исковое заявление, в котором полагал, что административные исковые требования удовлетворению не подлежат, указывая на то, что оспариваемый в части Указ принят уполномоченным органом, в соответствии с действующими федеральными законами, направленными на защиту жизни и сохранению здоровья людей, в пределах полномочий Главы Чувашской Республики, в надлежащей форме, в соответствии с установленным порядком, не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, согласуются с конституционно-значимыми целями, оправданы необходимостью создания условий для предупреждения распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Чувашской Республики (л.д.70-72 т.1).

Министр здравоохранения Чувашской Республики, наделенный полномочиями на представление Главы Чувашской Республики распоряжением Главы №610-р от 14.12.2020, представил отзыв на административное исковое заявление, в котором полагал, что административные исковые требования удовлетворению не подлежат, указывая, что оспариваемый в части Указ принят Главой Чувашии в пределах предоставленных полномочий, определенных Конституцией Чувашской Республики, статьей 11 Федерального закона от 21.12.1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)», подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с учетом Методических рекомендаций Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 8 мая 2020 года, утвержденных им 22 мая 2020 года санитарно-эпидемиологических правил №15; установленные оспариваемым Указом ограничительные меры направлены на предупреждение и распространение коронавирусной инфекции, носят исключительно временный характер и регулярно пересматриваются на предмет соответствия текущей ситуации (л.д. 56-58 т.1).

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, признав возможным рассмотрение дела при имеющейся явке, изучив и проанализировав материалы дела, заслушав заключение прокурора Михайловой Я.С., полагавшей, что заявленные административными истцами требования удовлетворению не подлежат, суд приходит к выводу, что требования административных истцов не подлежат удовлетворению в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. 

С учетом положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются: 

- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Статья 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ обязывает граждан Российской Федерации соблюдать законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности.

Поскольку Указ №166 от 20 июня 2020 года в пункте 2 устанавливает для граждан правила поведения при введении режима повышенной готовности, соответственно, административные истцы являются субъектами спорных правоотношений и вправе обратиться в суд с настоящим административным иском.

Положения пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривают, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статьей 68 Конституции Чувашской Республики предусмотрено, что Глава Чувашской Республики является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти Чувашской Республики. 

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения. 

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации.

Статьей 73 Конституции Чувашской Республики предусмотрено, что Глава Чувашской Республики на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Чувашской Республики, законов Чувашской Республики издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Чувашской Республики (ч. 1). Указы и распоряжения Главы Чувашской Республики не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Конституции Чувашской Республики и законам Чувашской Республики (ч. 2).

Согласно п.2 Указа Президента Чувашской Республики № 110 от 21 ноября 2001 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Чувашской Республики, Кабинета Министров Чувашской Республики, нормативных правовых актов органов исполнительной власти Чувашской Республики» акты Главы Чувашской Республики, акты Кабинета Министров Чувашской Республики подлежат официальному опубликованию в республиканской газете «Вести Чувашии», на Портале органов власти Чувашской Республики в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.cap.ru) в течение семи дней после дня их подписания, а также на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) в сроки, установленные законодательством Российской Федерации. 

Официальным опубликованием актов Главы Чувашской Республики, актов Кабинета Министров Чувашской Республики считается первая публикация их полного текста в республиканской газете «Вести Чувашии» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), Портале органов власти Чувашской Республики в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.cap.ru) (п. 3 Указа № 110). 

Согласно п. 2 ст. 3 Закона Чувашской Республики от 04.03.2016 № 4 (ред. от 04.06.2019) «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Чувашской Республики и экспертизы нормативных правовых актов Чувашской Республики» (принятого ГС ЧР 25.02.2016), оценка регулирующего воздействия не проводится в отношении проектов нормативных правовых актов Чувашской Республики, разработанных в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на период действия режимов чрезвычайных ситуаций.

Судом установлено, что 20 июня 2020 года временно исполняющим обязанности Главы Чувашской Республики принят Указ № 166 «О мерах, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Чувашской Республики».

20 июня 2020 года Указ № 166 опубликован на Портале органов власти Чувашской Республики 28 марта 2020 года, на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) Указ был опубликован 22 июня 2020 года.

Пунктом 14 Указа № 166 предусмотрено, что он вступает в силу со дня его официального опубликования. 

27 июня 2020 года текст данного Указа опубликован в номере № 25 от 27 июня 2020 года газеты «Вести Чувашии». 

Данным Указом в оспариваемой его части, а именно в пункте 2, постановлено «обязать граждан до особого распоряжения при улучшении санитарно-эпидемиологической обстановки: использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания (повязки, маски, респираторы или иные изделия, их заменяющие) при нахождении в транспорте общего пользования, легковом такси, на парковках, в лифтах, в местах скопления граждан, при посещении объектов розничной торговли, оказания услуг, выполнения работ; соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1,5 метра (социальное дистанцирование), в том числе в общественных местах.» (пункт 2 Указа № 166). 

Административными истцами оспариваются указанные положения пункта 2 Указа. 

Согласно положений ст. 72 Конституции Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «з» ч. 1). 

В соответствии с положениями п. 1 ст. 26.1 ФЗ № 184 от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

При этом согласно абз. 5 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение, в частности, вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий.

Специальным нормативным правовым актом, определяющим общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон № 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Согласно преамбулы данного закона, действие приведенного закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 

В статье 1 названного Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ приведены понятия: 

чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (абзац 1); 

предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (абзац 2). 

При этом в статье 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ закреплено, что правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. 

Статьей 4 ФЗ № 68-ФЗ предусмотрено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах. 

Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционирует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

В статье 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации: 

- принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт «а» пункта 1 статьи 11); 

- принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт «м» пункта 1 статьи 11).

Положениями п. 10 ст. 4.1 ФЗ № 68 предусмотрено, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе, осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия (пп. «д»). 

Согласно пункта 7 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ порядок деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, устанавливаются Правительством Российской Федерации. 

Таким образом, вышеприведенными положениями Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принятие решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режима повышенной готовности для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности. 

Пунктом 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года № 794, предусмотрено, что решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться, в том числе режим повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций. 

В силу пункта 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года № 794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются, в том числе перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации.

Согласно подпункту «б» пункта 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года № 794, основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повышенной готовности являются, в том числе принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях. 

Согласно ст. 63 Конституции Чувашской Республики, Чувашская Республика участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и Чувашской Республики, в пределах и формах, определенных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и Конституцией Чувашской Республики, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики.

Проанализировав установленные в указанной части обстоятельства, суд приходит к выводу, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта порядок принятия его соблюден, а именно принят оспариваемый нормативный правовой акт высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и Главой исполнительной власти Чувашской Республики – временно исполняющим обязанности Главы Чувашской Республики в соответствии с возложенными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации полномочиями; форма оспариваемого нормативного правового акта, процедура принятия, правила введения в действие и его опубликования соблюдены. Оспариваемый нормативный акт принят в установленной законом форме и в установленном законом порядке, вступил в силу.

Проверяя в соответствии с ч. 8 ст. 213 КАС РФ оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Согласно положениям ст.ст. 18, 21 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. 

Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам.

Положения части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации предусматривают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно статье 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), ст. 40 (часть 1), 46 - 54 Конституции Российской Федерации (часть 3).

Согласно преамбулы Указа № 166, данный Указ принят в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года № 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), в связи с введением режима повышенной готовности на территории Чувашской Республики. 

Как изложено выше, по решению Всемирной организации здравоохранения 30 января 2020 г. эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 715 утверждены перечень социально значимых заболеваний и перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Данным Постановлением (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 31.01.2020 № 66) в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, внесена коронавирусная инфекция (2019-nCoV)

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения - публично-правовая обязанность государства, обусловленная необходимостью реализации конституционного права граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду (статьи 41, 42 Конституции Российской Федерации, преамбула, статья 8 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

Положениями ст. 6 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусмотрено, что к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся, в том числе: 

принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением; 

введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

В соответствии с положениями ст. 1 в корреспонденции с п. 1 ст. 31 ФЗ № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ограничительные мероприятия (карантин) это административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных, которые вводятся в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения (пункт 2 статьи 31 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»). 

Порядок осуществления ограничительных мероприятий (карантина) и перечень инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия (карантин), устанавливаются санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3 статьи 31 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

В соответствии с положениями ст. 51 ФЗ № 52, Главный государственный санитарный врач Российской Федерации наряду с правами и полномочиями, предусмотренными статьей 50 и п. 1 ст. 51 настоящего Федерального закона, наделяется дополнительными полномочиями, в том числе, наделяется дополнительными полномочиями, принимать постановления, издавать распоряжения и указания, утверждать методические, инструктивные и другие документы по вопросам организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, включая методики расчета и оценки риска для здоровья человека. 

Так, в соответствии с п. 1.2 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 02.03.2020 № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписывается с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия. 

Пунктом 1.5 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 18.03.2020 № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019» (в редакции, действовавшей до 15.07.2020, т.е. в ред. на момент принятия оспариваемого Указа №166) высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) было предписано принять меры по введению режима повышенной готовности.

До издания оспариваемого Указа № 166 от 20 июня 2020 года распоряжением временно исполняющего обязанности Главы Чувашской Республики № 113-рг от 18 марта 2020 года в связи с угрозой распространения на территории Чувашской Республики новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), в соответствии со статьей 4.1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», статьей 8 Закона Чувашской Республики «О защите населения и территорий Чувашской Республики от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 января 2005 г. № 17 «О территориальной подсистеме Чувашской Республики единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» на территории Чувашской Республики введен режим повышенной готовности с 18 марта 2020 г. до особого распоряжения.

Как следует из положений ст. 8 Закона Чувашской Республики от 15.04.1996 № 7 «О защите населения и территорий Чувашской Республики от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого Указа № 166), Глава Чувашской Республики: 

- принимает решения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; 

- принимает решение о создании органа исполнительной власти Чувашской Республики, уполномоченного на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; 

- устанавливает региональный уровень реагирования в порядке, установленном пунктом 8 статьи 4.1 Федерального закона. 

Согласно подпункта «а» пункта 20 Постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 января 2005 г. № 17 «О территориальной подсистеме Чувашской Республики единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», решениями руководителей органов исполнительной власти Чувашской Республики, органов местного самоуправления муниципальных образований и организаций, на территориях которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил ТП РСЧС Чувашской Республики может устанавливаться режим повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций. 

На основании приведенных норм федерального и регионального действующего законодательства к полномочиям Главы Чувашской Республики, как высшего должностного лица Чувашской Республики, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти Чувашской Республики, отнесено: 

введение режима повышенной готовности; 

принятие нормативных правовых актов в области защиты населения; 

принятие решений, определяющих основные направления политики и организации защиты населения и территорий Чувашской Республики от чрезвычайных ситуаций; принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; 

определение перечня мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации; 

установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; 

принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать деятельность организаций различных форм собственности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации. 

С учетом изложенного, вопреки утверждениям административных истцов, Глава Чувашской Республики обладает достаточными полномочиями и компетенцией для принятия оспариваемого Указа от 20 июня 2020 года № 166 года «О мерах, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Чувашской Республики».

При этом в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; выполнять установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 285 «О Координационном совете при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации» констатируется масштабное распространение новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в мире и объявление Всемирной организацией здравоохранения пандемии новой коронавирусной инфекции (пункт 1 Постановления).

Как изложено выше, Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", действие которого впоследствии было продлено Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2020 года N 294, высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации было поручено обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий с учетом положений данного Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации.

Статьей 6 Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения отнесено, в том числе, введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Под ограничительными мероприятиями (карантином) понимаются административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (статья 1 Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 29 Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.

Пунктом 2 статьи 31 Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ предусмотрено, что ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения.

Из положений подпункта 8 пункта 1, пункта 2 статьи 51 указанного Федерального закона следует, что Главный государственный санитарный врач Российской Федерации обладает полномочиями вносить в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления предложения о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина).

Постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 г. №5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", от 13.03.2020 №6 "О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019", от 18 марта 2020 года №7 "Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019", от 30.03.2020 №9 (ред. от 13.04.2020) "О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предписывается обеспечить введение ограничительных мероприятий.

Так, Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 02.03.2020 №5 высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предписывается обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (п. 1.2).

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.05.2020 №15 утверждены обязательные к применению санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.3597-20 «Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», пунктом 4.4 которых установлено, что мероприятиями, направленными на «разрыв» механизма передачи инфекции являются соблюдение всеми физическими лицами правил личной гигиены, в том числе использование медицинских масок, соблюдение социальной дистанции от 1,5 до 2 метров.

8 мая 2020 года Главным государственным санитарным врачом РФ утверждены «Методические рекомендации МР 3.1.0178-20. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Определение комплекса мероприятий, а также показателей, являющихся основанием для поэтапного снятия ограничительных мероприятий в условиях эпидемического распространения COVID-19», согласно пункту 7 которых установлено, что на всех этапах ограничительных мероприятий по противодействию распространения COVID-19 должны соблюдаться условия об использовании гигиенических масок (в транспорте, в общественных местах, при любом выходе на улицу); соблюдение масочного режима всеми работающими на предприятиях и организациях любой организационно-правовой формы; соблюдение социального дистанцирования (не менее 1,5 метров).

Согласно методическим рекомендациям "МР 3.1.0173-20.3.1. Профилактика инфекционных болезней. Организация противоэпидемических мероприятий в период пандемии COVID-19. Методические рекомендации" (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 21.04.2020) введение масочного режима в общественном транспорте, общественных местах, на предприятиях и в организациях во второй и третей фазах рекомендуется использование масок для всех, находящихся в помещении ( п.3.2.2.).

Оспариваемым нормативным правовым актом на территории Чувашской Республики введены ограничительные мероприятия в связи с угрозой распространения на территории республики новой коронавирусной инфекции.

С учетом вышеприведенных норм права, предписаний Главного государственного врача Российской Федерации, эпидемиологической ситуацией по коронавирусной инфекции суд приходит к выводу о том, что оспариваемый административными истцами пункт 2 Указа №166 от 20 июня 2020 года принят с соблюдением норм федерального и международного законодательства и при наличии к тому правовых оснований, предусмотренных законодательством о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Пунктом 1.1 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусмотрено, что в случае установления Правительством Российской Федерации обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения, предусмотренных подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, правила поведения, устанавливаемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с подпунктами "у" и "ф" пункта 1 настоящей статьи, не могут им противоречить.

Оспоренные положения Указа №166 от 20.06.2020 нельзя расценить как противоречащие данной норме федерального закона, так как ограничительные меры, как указано выше, введены при наличии к тому правовых и фактических оснований, предусмотренных законодательством о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в том числе в части ношения средств индивидуальной защиты (масок, респираторов). Меры, предусмотренные оспоренными положениями Указа временно исполняющего обязанности Главы Чувашской Республики, направлены на защиту населения и территории республики от распространения новой коронавирусной инфекции, в связи с чем оснований для вывода о противоречии оспоренной норы вышеуказанным положениям норм Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ, Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ не имеется.

Оспариваемая норма принята с учетом вышеизложенного правового регулирования в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обусловлена необходимостью создания условий для предупреждения распространения новой коронавирусной инфекции на территории Чувашской Республики.

Учитывая вышеприведенные положения ФЗ № 52, ФЗ №68, Постановлений Главного государственного санитарного врача РФ от 02.03.2020 № 5 и от 18.03.2020 № 7, а также принимая во внимание Распоряжение временно исполняющего обязанности Главы Чувашской Республики № 113-рг от 18 марта 2020 года, доводы административных истцов о том, что Указ № 166 был принят без учета и в нарушение требований ст.ст.5.1, 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ, ст.ст.11, 11.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ и при отсутствии соответствующего предложения либо предписания главных государственных санитарных врачей, суд находит несостоятельными, равно как и доводы о том, что на территории Чувашской Республики не вводился режим повышенной готовности. 

В связи с изложенным являются необоснованными и доводы административных истцов относительно несоответствия оспариваемого Указа Главы Чувашской Республики положениям 18,21,55,56 Конституции Российской Федерации.

Оспариваемые в рамках настоящего иска положения Указа № 166 не содержат положений, умаляющих права человека, унижающих человеческое достоинство. 

С учетом приведенных норм права, а также наличием реальной угрозы распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Российской Федерации и территории Чувашской Республики, которое повлекло и может еще повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, нормативный правовой акт в его оспариваемой части, в том числе возлагающий обязанность на граждан соблюдать социальную дистанцию, использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания при нахождении в местах общего пользования, направлен прежде всего на защиту населения, их здоровья и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019). Указанные меры, введенные оспариваемым Указом № 166 на территории субъекта Российской Федерации – Чувашской Республики, безусловно отвечают конституционным целям охраны жизни и здоровья граждан. 

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 28 Постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В связи с чем не подлежат правовой оценке в рамках абстрактного нормоконтроля доводы административных истцов о нецелесообразности и отсутствии реальной необходимости мер, принятых оспариваемым Указом № 166 от 20 июня 2020 года. Как указывалось выше, в силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для правильного разрешения спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются: соблюдение порядка принятия нормативного правового акта; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Утверждение административных истцов о том, что Указ №166 в оспариваемой его части не содержит указание на обязанность граждан соблюдать иные правила личной гигиены, перечисленные в п.4.4 Правил СП 3.1.3597-20, утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.05.2020 № 15 (мытье рук, использование антисептиков, медицинских перчаток) не свидетельствует о его незаконности, поскольку в рамках настоящего спора, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля, по правилам административного судопроизводства, проверяется соответствие конкретных положений нормативного правового акта иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а не вопрос о внесении целесообразных, с точки зрения административных истцов, изменений, дополнений в действующее законодательство субъекта Российской Федерации. Разрешение данного вопроса является прерогативой законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации и не относится к полномочиям суда общей юрисдикции.

Довод административных истцов о том, что в рамках данного дела следует исследовать вопрос о необходимости введения пунктом 2 Указа № 166 на территории Чувашской Республики мер, возлагающих обязанность на граждан соблюдать социальную дистанцию, использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания при нахождении в местах общего пользования, сам по себе также не свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного правового акта, поскольку в порядке абстрактного нормоконтроля, в котором рассматривалось данное административное дело, суд разрешает вопросы права - соответствие оспоренного правового регулирования иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а не вопросы целесообразности осуществления нормотворчества. 

Доводы административных истцов о том, что использование гражданами средств индивидуальной защиты соотносится с обязанностью их предоставления органами исполнительной власти, в данном случае Чувашской Республики, основаны на неверном толковании вышеуказанных положений федерального законодательства и принятых во исполнение Федеральных законов подзаконных актов, не предусматривающих обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлять средства коллективной и индивидуальной защиты.

С доводами административных истцов относительно правовой неопределенности нормативного правового акта в оспариваемой его части также нельзя согласиться, так как механизм действия оспариваемого нормативного правового акта понятен.

Нельзя согласиться с доводами административных истцов о неясности приведенных в оспариваемом нормативном правовом акте слов «использовать», «маски», «повязки», «респираторы», «скопление граждан».

В пункте 2 оспариваемого Указа №166 указано на использование средств индивидуальной защиты органов дыхания при нахождении в местах общего пользования.

Слово «использовать» имеет значение употребить, использовать вещь по ее назначению (словарь русского языка в 4-х томах под ред. ФИО15); воспользоваться чем-нибудь, употребить с пользой (толковый словарь русского языка под ред.ФИО16 и ФИО17). 

Понятие слова «скопление» дано в толковом словаре русского языка под ред.ФИО16 и ФИО17, как большое количество скопившихся где-нибудь людей, предметов, веществ.

Понятие словосочетания «скопление» граждан дано в словаре русского языка в 4-х томах под ред. ФИО15, как большое количество собравшихся в одном месте лиц.

Понятие слова «дистанция» означает расстояние, промежуток между чем-либо (Малый академический словарь, толковый словарь русского языка в ред.ФИО16 и ФИО17). 

Понятие слов «повязки, маски», как средства защиты органов дыхания, приведенные в пункте 2 оспариваемого Указа №166, приведено в Письме Минпромторга России от 30.03.2020 N ЦС-22040/15 «О производстве и реализации масок гигиенических», в котором дано их описание и варианты исполнения, сырье и материалы для их изготовления. 

Понятие слов «повязки», «ватно-марлевые повязки», «многослойные марлевые повязки» предназначенные для защиты органов дыхания, дано в «Методических рекомендациях по планированию действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также мероприятий гражданской обороны для территорий и объектов», утвержденных МЧС России 18.08.2003, «Методике оценки безопасности (готовности) оздоровительных учреждений (лагерей, объектов и мест отдыха и туризма) с круглосуточным пребыванием людей, в том числе детских», утвержденных МЧС России 20.07.2016, «Правилах техники безопасности при эксплуатации тепломеханического оборудования электростанций и тепловых сетей. РД 34.03.201-97», утв. Минтопэнерго России 03.04.1997, в письме МЧС России от 27.02.2020 N 11-7-604 «О примерном порядке определения состава учебно-материальной базы».

Понятие слова «респираторы» приведено в «ОК 013-2014 (СНС 2008). Общероссийский классификатор основных фондов», принятого и введенного в действие Приказом Росстандарта от 12.12.2014 N 2018-ст, в методических рекомендациях «МР 3.1.0140-18. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Неспецифическая профилактика гриппа и других острых респираторных инфекций. Методические рекомендации», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 10.12.2018.

Таким образом, формулировка оспариваемой нормы, в том числе при определении средств индивидуальной защиты органов дыхания, приведенных в пункте 2 оспариваемого нормативного правового акта, ясна, не свидетельствует о неопределенности либо двусмысленности. В связи с чем оснований для признания незаконным пункта 2 Указа №166 по мотиву неопределенности его содержания суд не усматривает.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый Указ № 166 от 20 июня 2020 года в оспариваемой его части принят в соответствии с нормами международного права, Конституции Российской Федерации, Конституции Чувашской Республики и не противоречат нормам федерального законодательства, в том числе вышеуказанным федеральным законам: Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральному закону от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральному закону №52-ФЗ от 30.03.1999 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. 

На основании приведенных выше обстоятельств и норм права, поскольку Указ № 166 Главы Чувашской Республики, в оспариваемой в рамках настоящего дела части, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает необходимым отказать в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Что касается довода административных истцов об отсутствии у ФИО12 полномочий представлять интересы Главы Чувашской Республики, то следует отметить, что часть 1 ст. 54 КАС РФ предоставляет стороне право вести свои административные дела в суде лично и (или) через представителей. В силу п. 4 ст. 185.1 ГК РФ доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это в соответствии с законом и учредительными документами. Согласно части 2 ст. 56, части 5 ст. 57 КАС РФ полномочия представителя могут быть выражены в доверенности или ином документе. Согласно ст. 73 Конституции Чувашской Республики Глава Чувашской Республики при осуществлении своих полномочий издает указы и распоряжения. В данном деле ФИО12 – начальник отдела правового обеспечения и организационной работы Министерства здравоохранения Чувашской Республики представляла интересы Главы Чувашской Республики на основании распоряжения Главы Чувашской Республики ФИО11 №610-рг от 14 декабря 2020 года и приказа Министра здравоохранения Чувашской Республики №2200 от 16.12.2020.

Относительно заявленного в судебных прениях административными истцами ходатайства о назначении по делу судебной экспертизы на предмет определения безвредности медицинских, гигиенических масок и последствиях их ношения и в связи с этим возобновления рассмотрения дела по существу, то суд не усматривает для этого оснований, исходя из предмета заявленных административных исковых требований. 

Согласно разъяснениями, данным Пленумом Верховного Суда РФ в пункте 14 Постановления от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями.

Как следует из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Определениях от 14 января 1999 г. N 220-О, от 16 июля 2015 г. N 1823-О, от 29 сентября 2015 г. N 2215-О, из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами.

Данное правовое регулирование по своему содержанию направлено на реализацию положений Конституции Российской Федерации, предусматривающих гарантии судебной защиты прав и свобод граждан (статья 46, часть 1) и право на рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (статья 47, часть 1).

В данном случае административными истцами заявлено требование об оспаривании нормативного правового акта, а именно – о признании недействующим пункта 2 Указа № 166 от 20.06.2020; эти требования административными истцами поддерживались в ходе рассмотрения дела по существу, не изменялись, не дополнялись. Требования о признании медицинских (гигиенических) масок безвредными/вредными и о применении последствий их ношения, истцами не заявлялись, и в силу указанных разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации не могут быть рассмотрены одновременно с требованием об оспаривании нормативного правового акта. 

В связи с чем оснований для возобновления рассмотрения дела по существу и о назначении по делу судебной экспертизы на предмет определения безвредности медицинских, гигиенических масок и последствиях их ношения, суд не усматривает, а ходатайство об этом подлежит оставлению без удовлетворению. 

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10 к Главе Чувашской Республики ФИО11 о признании недействующим в части пункта 2 Указа №166 от 20 июня 2020 года «О мерах, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Чувашской Республики» отказать.

Решение суда или сообщение о настоящем решении суда опубликовать в республиканской газете "Вести Чувашии" или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме путем подачи жалобы через Верховный Суд Чувашской Республики.

Председательствующий Т.Н. Евлогиева

Мотивированный текст решения изготовлен 11 января 2021 года.

Решение27.01.2021