Судья Гаврилов Р.В. дело № 12-124/2017

РЕШЕНИЕ

по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении

г. Волгодонск 05 июня 2017 года

Судья Волгодонского районного суда Ростовской области Кулинич А.П., рассмотрев в открытом судебном заседании протест прокуратуры г.Волгодонска на постановление мирового судьи судебного участка № 2 Волгодонского судебного района Ростовской области от 28.04.2017 о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении директора общества с ограниченной ответственностью «Жилремсервис» ФИО1 по статье 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением мирового судьи судебного участка № 2 Волгодонского судебного района Ростовской области от 28.04.2017, вынесенным по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в отношении директора общества с ограниченной ответственностью «Жилремсервис» ФИО1, производство по делу прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Основанием для прекращения производства по делу явилось отсутствие в материалах дела доказательств тому, что ООО «Жилремсервис» является организацией, на которую возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций, а, поэтому, по мнению мирового судьи, директор ООО «Жилремсервис» ФИО1 не является субъектом соответствующего административного правонарушения.

На вышеуказанное постановление заместителем прокурора г.Волгодонска Ростовской области Лесной О.В. принесен протест, в котором указано, что ООО «Жилремсервис» осуществляет деятельность по управлению эксплуатацией жилого фонда и предоставлению коммунальных услуг, заключает с собственниками помещений многоквартирных домов публично-правовые договоры, то есть фактически осуществляет деятельность, которая носит публично значимый характер и в силу статьи 20 Жилищного кодекса РФ может являться предметом муниципального жилищного контроля.

В судебном заседании помощник прокурора г. Волгодонска Ростовской области Турченко М.А. поддержала доводы протеста, просила постановление мирового судьи отменить, а дело направить на новое рассмотрение, ссылаясь на то, что мировой судья не выяснил всех обстоятельств, формально подошел к рассмотрению дела.

Директор ООО «Жилремсервис» ФИО1 в судебном заседании не возражал против удовлетворения протеста. При этом пояснил, что на обращения граждан, поступавшие в ООО «Жилремсервис», сотрудники ООО «Жилремсервис» реагировали своевременно, давали устные ответы, осуществляли выезды, после чего составляли соответствующие акты, наличие которых полагали достаточным для решения вопроса, однако письменные ответы на обращения не выдавались. Не возражал против отмены постановления мирового судьи, если этого требует закон.

Выслушав помощника прокурора г. Волгодонска Ростовской области Турченко М.А., директора ООО «Жилремсервис» ФИО1, исследовав материалы дела, прихожу к следующим выводам.

Согласно статье 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Как указано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области", в целях обеспечения участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства и в местном самоуправлении, а также следуя необходимости создания гарантий защиты прав личности в ее взаимоотношениях с государством в лице носителей публичной власти, Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33), которое в совокупности с другими элементами правового статуса личности позволяет гражданам выразить свое отношение к деятельности публичной власти, свои потребности (как личные, так и публичные) в эффективной организации государственной и общественной жизни, выступает средством осуществления и охраны прав и свобод граждан и одновременно - через выявление конкретных проблем и возможных путей их решения - способом оптимизации деятельности органов публичной власти.

Закрепленное в статье 33 Конституции Российской Федерации и отвечающее международно-правовым стандартам право граждан Российской Федерации на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является важным средством осуществления и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, одной из форм их участия в управлении делами государства и в местном самоуправлении, инструментом взаимодействия личности и публичной власти и потому в силу статей 2, 15, 17, 18 и 45 Конституции Российской Федерации должно обеспечиваться законодателем, который обязан установить эффективный механизм его реализации и защиты.

Законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, образует Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", который определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан.

Согласно Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения как в государственные органы, органы местного самоуправления, так и должностным лицам (часть 1 статьи 2), к каковым относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления (пункт 5 статьи 4).

С правом граждан на обращение, как оно урегулировано названным Федеральным законом, соотносятся установленные в отношении государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц конкретные обязанности, сроки их исполнения, ответственность уполномоченных должностных лиц, а также правила противодействия злоупотреблению правом (статьи 10 - 12, 15 и 16); при этом в качестве гарантии данного права закрепляется право обжаловать в административном и (или) судебном порядке принятое по обращению решение или действия (бездействие) в связи с рассмотрением этого обращения (пункт 4 статьи 5).

Приведенные нормативные положения имеют своим предназначением обеспечение объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений органами публичной власти и их должностными лицами, в случае необходимости - с участием лица, направившего обращение, и тем самым обеспечение осуществления и охраны прав личности, определение механизма взаимосвязи государственной власти и органов местного самоуправления с населением, в том числе в целях гарантированного участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства и общества.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и иными федеральными законами (часть 1); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом (часть 2).

Действие Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", как следует из части 1 его статьи 1 и части 1 статьи 2, распространяется на обращения, направляемые в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Само по себе такое определение круга адресатов обращений граждан согласуется с положениями статьи 33 Конституции Российской Федерации, из которой прямо не вытекает необходимость законодательного закрепления гарантий прав граждан при их обращении к иным, помимо органов публичной власти и их должностных лиц, самостоятельным субъектам правоотношений. Вместе с тем подобная возможность Конституцией Российской Федерации не исключается, - Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (постановления от 19 мая 1998 года N 15-П, от 23 декабря 1999 года N 18-П, от 19 декабря 2005 года N 12-П, Определение от 1 июня 2010 года N 782-О-О и др.), а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом в том числе характера деятельности тех или иных организаций, как имеющей публично-правовое значение, и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации (определения от 9 декабря 2002 года N 349-О и от 9 ноября 2010 года N 1483-О-О).

Обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала.

В то же время, учитывая особенности и характер отношений, возникающих между гражданами (объединениями граждан) и возможными адресатами их обращений - организациями, деятельность которых является публично значимой и затрагивает права и свободы граждан, обязанность рассматривать такие обращения не противоречит их природе, притом что как сама эта обязанность, так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно. Между тем соответствующее универсальное регулирование указанных отношений на федеральном уровне не предусмотрено.

Вместе с тем установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования. 

Публично значимые функции могут возлагаться также на предприятия, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом РФ (статьи 113 - 115) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан.

Следовательно, - исходя из того, что специальное регулирование федеральным законодателем правоотношений, возникающих в связи с возможностью обращения граждан и их объединений, включая юридические лица, к иным, помимо органов публичной власти, организациям, наделенным публично значимыми функциями, не исключается, но, напротив, предполагается, равно как и право субъекта Российской Федерации обязать создаваемые им государственные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции, рассматривать обращения граждан в целях обеспечения реализации и защиты их конституционных прав и свобод, а также определить правила и процедуры такого рассмотрения, - отсутствие во взаимосвязанных положениях части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" прямого указания как на возможность обращения к этим организациям, так и на правомочие субъектов Российской Федерации установить по данному вопросу соответствующие предписания порождает неопределенность, влекущую отрицание этого правомочия в правоприменительной практике, что не только означает неправомерное ограничение прав граждан, гарантированных статьями 30, 33 и 45 Конституции Российской Федерации, но и умаляет возможности субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Впредь до введения в действие нового правового регулирования при применении положений части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" следует исходить из того, что они предполагают распространение предписаний данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и местного самоуправления обращений объединений граждан, в том числе имеющих статус юридического лица, и не препятствуют распространению порядка рассмотрения обращений граждан, предусмотренного данным Федеральным законом, на отношения субъектов обращения с государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

Указанные обстоятельства мировым судьей не учтены, однако они имеют существенное правовое значение для дела, поскольку свидетельствуют о необходимости при рассмотрении в отношении юридического лица дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 КоАП РФ, установления в каждом конкретном случае факта осуществления таким лицом публично-значимых функций.

Между тем при рассмотрении дела мировым судьей не выяснялось, осуществляет ли ООО «Жилремсервис» публично значимые функции, соответственно, производство по делу прекращено без достаточных оснований.

В связи с изложенным, поскольку при рассмотрении дела установлено, что мировым судьей существенно нарушены процессуальные требования, предусмотренные статьей 24.1 КоАП РФ, что не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, принимая во внимание, что установленный статьей 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к ответственности по статье 5.59 КоАП РФ на момент рассмотрения настоящего дела судьей районного суда не истек, при этом в силу пункта 2 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ судья не вправе ухудшать положение лица, привлекаемого к ответственности, прихожу к выводу, что данное дело на основании части 4 статьи 30.7 КоАП РФ подлежит возвращению на новое рассмотрение мировому судье судебного участка Волгодонского судебного района Ростовской области.

При новом рассмотрении дела мировому судьей следует учесть вышеизложенные обстоятельства и вынести постановление с учетом требований статей 24.1 и 26.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Руководствуясь статьей 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, судья

РЕШИЛ:

Постановление мирового судьи судебного участка № 7 Волгодонского судебного района Ростовской области от 28.04.2017 о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении директора общества с ограниченной ответственностью «Жилремсервис» ФИО1 по статье 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях отменить, а дело возвратить на новое рассмотрение мировому судье судебного участка Волгодонского судебного района Ростовской области.

Решение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в Ростовский областной суд бессрочно.

Судья Волгодонского районного суда

Ростовской области подпись А.П. Кулинич