22RS0044-01-2019-000267-53 № 2а-282/2019

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Рубцовск 23 мая 2019 года

Рубцовский районный суд Алтайского края в составе: судьи Шишкиной Е.А, при секретаре Сусловой Г.В, с участием: представителя административного истца старшего помощника прокурора Рубцовского района Алтайского края Казанцевой Е.Д; представителя административного ответчика администрации Рубцовского района Алтайского края ФИО1 (доверенность от 22 мая 2019 года № 239/П/1237), рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Рубцовского района Алтайского края в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц к администрации Рубцовского района Алтайского края о признании бездействия незаконным,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Рубцовского района Алтайского края обратился в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц с административным исковым заявлением к администрации Рубцовского района Алтайского края о признании незаконным бездействия администрации Рубцовского района Алтайского края по не созданию в Рубцовском районе Алтайского края специализированной службы по вопросам похоронного дела; возложении на администрацию Рубцовского района Алтайского края обязанности по созданию на территории Рубцовского района Алтайского края специализированной службы по вопросам похоронного дела в течение трёх месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование требований указал на то, что в нарушение требований Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» администрацией Рубцовского района Алтайского края до настоящего времени не создана специализированная служба по вопросам похоронного дела. 

Отсутствие на территории Рубцовского района специализированной службы по вопросам похоронного дела, нарушает права граждан на выбор исполнителя ритуальных услуг ввиду отсутствия конкуренции между отсутствующей специализированной организацией, оказывающей услуги на безвозмездной основе и иными хозяйствующими субъектами, оказывающими такого рода услуги по установленным ими тарифам. 

Вывод администрации Рубцовского района Алтайского края о том, что статусом специализированной службы может наделяться любой хозяйствующий субъект, в том числе и не учреждённый органом местного самоуправления, является ошибочным. Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации либо индивидуальному предпринимателю, определённым на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

Представитель административного истца в судебном заседании заявленные требования поддержал в полном объёме по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении. Одновременно дополнил, что согласно пункту 17 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг, относится к вопросам местного значения муниципального района. Решением Рубцовского районного Собрания депутатов Алтайского края от 20 декабря 2017 года № 63 утверждены соглашения между администрацией Рубцовского района и администрациями сельских поселений о приёме-передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения, во исполнение которого в декабре 2017 года со всеми со всеми органами местного самоуправления сельских поселений, находящими на территории Рубцовского района были заключены соответствующие Соглашения, по условиям которых, район передаёт, а поселение принимает и осуществляет полномочия по выдаче разрешений на захоронения, предоставление земельного участка для захоронения и регистрация захоронений в книге регистраций. Таким образом, организация ритуальных услуг, в том числе по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела относится к вопросам местного значения муниципального района. 

Представитель административного ответчика в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что в районе разработано и утверждено Положение «Об организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения на территории Рубцовского района». Решениями представительных органов местного самоуправления сельсоветов в составе Рубцовского района также утверждены положения об организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, утверждена стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению. На территории Рубцовского района межселенных территорий и межпоселенческих мест захоронения не имеет, все без исключения места захоронений находятся на территории поселений. В настоящее время права граждан на оказание на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению, установленного статьёй 9 Федерального закона «О погребении и похоронном деле», обеспечиваются на основании муниципального контракта на оказание услуг по погребению от 1 февраля 2019 года № 70, заключённого между администрацией района и индивидуальным предпринимателем ФИО4 Фактов неоказания гражданам гарантированного перечня услуг на безвозмездной основе контролирующими органами не выявлено. Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых, что не подразумевает императивной обязанности по созданию в этих целях каких-либо органов, организаций. Организация оказания услуг, есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, а это возможно как силами специально учреждаемых муниципальных образований, так и путём привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности. На территории Рубцовского района такую деятельность осуществляют несколько организаций и индивидуальных предпринимателей. Согласно разъяснениям Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, субъектный состав участников рынка ритуальных услуг не ограничивается созданием органами местного самоуправления специализированных служб. Помимо муниципальных учреждений и унитарных предприятий иные юридическое лица не лишены права заниматься этой деятельностью. Федеральная антимонопольная службы России считает возможным, что органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб.

Выслушав представителей административного истца и административного ответчика, изучив материалы дела, оценив представленные письменные доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему выводу.

В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введённый в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 года и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесённым в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 пункта 1, пункт 1.1).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учётом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путём организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона № 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Закона № 8-ФЗ).

В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 этого закона).

Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (пункт 1 статьи 18 Закона № 8-ФЗ).

Закон № 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Из положений статей 9 и 10 упомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Статьёй 9 Закона № 8-ФЗ определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счёт Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В силу положений статьи 10 названного закона в случае, если погребение осуществлялось за счёт средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 этого закона.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесённых Федеральным законом № 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с Законом № 8-ФЗ, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учётом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона № 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведенного закона).

Анализ приведённых законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона № 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

При таком положении довод административного ответчика о том, что статусом специализированной службы может наделяться любой хозяйствующий субъект, в том числе и не учреждённый органом местного самоуправления, является ошибочным.

Безусловно, местное самоуправление является признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации формой осуществления народом своей власти, наиболее приближенной к населению, которая обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации, закрепляя гарантии экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления, устанавливает, что его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (часть 1 статьи 132).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 ноября 2003 г. № 16-П указал, что конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе Российской Федерации, предусматривающем выделение бюджетов местного самоуправления (местных бюджетов) в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 28 и 29) и устанавливающем принцип самостоятельности бюджетов, из которого вытекает в том числе право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств (статья 31).

Следовательно, орган местного самоуправления вправе самостоятельно определить конкретную организационно-правовую форму создания специализированной службы, уполномоченную выполнять функции, предусмотренные для таковой Законом № 8-ФЗ.

Административный ответчик, считая заявленные требования необоснованными, поскольку на территории муниципального района созданы условия для исполнения требований Закона № 8-ФЗ, сослался на принятия муниципальных нормативных правовых актов, которыми утверждены стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению и показатели качества таких услуг (постановление администрации Рубцовского района Алтайского края от 18 декабря 2015 года № 910 об утверждении Положения «Об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Рубцовского района», решения представительных органов местного самоуправления в составе Рубцовского района), а также на отсутствие на территории Рубцовского района межселенных территорий и межпоселенческих мест захоронения, поскольку все без исключения места захоронений находятся на территории поселений. Решением Рубцовского районного Собрания депутатов Алтайского края от 20 декабря 2017 года № 63 действительно утверждены соглашения между администрацией Рубцовского района и администрациями сельских поселений о приёме-передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения, во исполнение которого в 28-29 декабря 2017 года со всеми органами местного самоуправления сельских поселений, находящими на территории Рубцовского района были заключены соответствующие Соглашения, по условиям которых, район передаёт, а поселение принимает и осуществляет полномочия по выдаче разрешений на захоронения, предоставление земельного участка для захоронения и регистрация захоронений в книге регистраций (пункты 2.1 Соглашений). Таким образом, обязанность по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела относится к вопросам местного значения муниципального района. 

Довод административного ответчика в том, что 1 февраля 2019 года между администрацией Рубцовского района и индивидуальным предпринимателем ФИО4 был заключён муниципальный контракт на оказание ритуальных услуг, суд находит не состоятельным. Поскольку пунктом 4.2 муниципального контракта установлена общая стоимость услуг, оказываемых Исполнителем в 2019 году, которая не должна превышать 99 990 рублей. При достижении предела указанной суммы действие договора прекращается. Таким образом, данный муниципальный контракт не может гарантировать права граждан на оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе. Более того, пунктом 6.1 указанного муниципального контракта установлено, что договор действует до момента создания специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования Рубцовский район, либо наделения соответствующими полномочиями иного муниципального учреждения.

При таких обстоятельствах, суд находит административные исковые требования прокурора Рубцовского района Алтайского края в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, законными, обоснованными и подлежащими удовлетворению в полном объёме.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд 

РЕШИЛ:

Административные исковые требования прокурора Рубцовского района Алтайского края в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, удовлетворить в полном объёме. 

Признать незаконным бездействие администрации Рубцовского района Алтайского края по не созданию в Рубцовском районе Алтайского края специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Обязать администрацию Рубцовского района Алтайского края создать на территории Рубцовского района Алтайского края специализированную службу по вопросам похоронного дела в течение трёх месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Алтайский краевой суд через Рубцовский районный суд Алтайского края в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме.

Судья Е.А. Шишкина