Дело № 2а–989/2017 Мотивированный текст изготовлен 15.12.2017

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Мончегорск 11 декабря 2017 года

Мончегорский городской суд Мурманской области в составе:

председательствующего судьи Кальгиной Е.С.,

при секретаре Скользневой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора города Мончегорска в защиту неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования город Мончегорск с подведомственной территорией о признании недействующим в части муниципального правового акта,

установил:

Прокурор города Мончегорска в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования город Мончегорск с подведомственной территорией (далее по тексту – администрация г.Мончегорска, административный ответчик) о признании недействующим в части муниципального правового акта.

В обоснование заявленных требований указал, что распоряжением администрации города Мончегорска от 18.02.2010 № 65-р «Об утверждении порядка работы с обращениями граждан в администрации города Мончегорска, ее функциональных органах и структурных подразделениях» (в редакции распоряжений администрации города от 02.07.2010 № 303-р, от 11.11.2010 № 482-р, от 15.11.2012 № 651-р, от 26.06.2015 № 526-р) утвержден порядок рассмотрения обращений, поступающих в администрацию города, и правила ведения делопроизводства по ним, а также регулируются отношения по осуществлению личного приема граждан. 

Распоряжение размещено на официальном сайте органов местного самоуправления и подлежит применению. Техническая возможность указания даты размещения Распоряжения на официальном сайте органов местного самоуправления не имеется (ответ администрации города от 23.05.2017 № 05-026/э-1265).

Прокурор просит суд признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу: пункт 2.1 в части установления срока и порядка регистрации поступающих в администрацию города обращений, пункт 2.4, пункт 6.1 в части установления мер дисциплинарной ответственности в отношении структурного подразделения администрации города, указанного Распоряжения администрации города Мончегорска, поскольку оспариваемые правовые нормы противоречат Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», требованиям трудового законодательства и нарушают права и законные интересы неопределенного круга лиц на своевременное и полное рассмотрение обращений.

В судебном заседании помощник прокурора Клец А.С. требования поддержал по указанным в административном исковом заявлении основаниям.

Представитель административного ответчика администрации города Мончегорска ФИО1 в судебном заседании требования не признал, поддержал доводы письменных возражений (л.д.21-27), указав, что оспариваемое Распоряжение не противоречит нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, и не нарушает прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему выводу.

Согласно частям 1-3 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

При этом, в силу ч. 4 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пп. 4 п. 3 ст. 56 Устава муниципального образования город Мончегорск с подведомственной территорией, принятого решением Совета города Мончегорска от 28.10.2010 № 81 (далее - Устав), в систему муниципальных правовых актов входят правовые акты администрации города, предусмотренные Уставом.

В соответствии с ч. 6 ст. 56 Устава глава администрации города издает муниципальные правовые акты в форме постановлений и распоряжений администрации города.

Судом установлено, что распоряжением администрации города Мончегорска от 18.02.2010 № 65-р (далее по тексту – Распоряжение) утвержден «Порядок работы с обращениями граждан в администрации города Мончегорска, ее функциональных органах и структурных подразделениях» (в редакции распоряжений администрации города от 02.07.2010 № 303-р, от 11.11.2010 № 482-р, от 15.11.2012 № 651-р, от 26.06.2015 № 526-р), который устанавливает правила ведения делопроизводства по обращениям граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также организацию приема граждан руководителями администрации, ее функциональных органов и структурных подразделений (п. 1.1 Порядка).

Оспариваемое прокурором Распоряжение администрации города Мончегорска относится к нормативным правовым актам, отвечает всем существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт – издано в установленном порядке органом местного самоуправления, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений.

Распоряжение размещено на официальном сайте органов местного самоуправления и подлежит применению.

Согласно ч.ч. 1 и 2 ст. 32 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон № 131-ФЗ) граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного в статье 33 Конституции Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок рассмотрения обращений граждан регулируются Федеральным законом от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон № 59-ФЗ).

При этом, установленный Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (часть 2 статьи 1 Федерального закона № 59-ФЗ).

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 59-ФЗ письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу (ч. 2 ст. 8 Федерального закона № 59-ФЗ).

Вместе с тем, пунктом 2.1 «Порядка работы с обращениями граждан в администрации города Мончегорска, ее функциональных органах и структурных подразделениях» (далее по тексту – Порядок) установлено, что обращение в письменной форме или в форме электронного документа, поступившее в адрес главы администрации города или его заместителей, подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента его поступления в общий отдел.

Согласно Положения об общем отделе администрации города Мончегорска, утвержденным постановлением администрации города Мончегорска 01.02.2012 № 162, общий отдел является структурным подразделением администрации города Мончегорска (пункт 1.3), на который возложены обеспечение организации делопроизводства в администрации, организация и обеспечение единого порядка работы с документами (раздел 3). 

Установленный пунктом 2.1 Порядка момент, с которого должно определяться течение срока для регистрации обращения противоречит ч. 2 ст. 1, ч. 2 ст. 8 Федерального закона № 59-ФЗ, а также ведет к нарушению права на своевременное рассмотрение обращений, поскольку связывает начало течения трехдневного срока регистрации обращения исключительно с моментом поступления его в общий отдел, вне зависимости от фактической даты поступления в орган местного самоуправления или должностному лицу.

Абзацем 2 пункта 2.1 Порядка определено, что обращения граждан, адресованные руководителям функциональных органов и структурных подразделений администрации города, регистрируются в соответствующих подразделениях.

Данную норму суд также признает противоречащей положениям Федерального закона № 59-ФЗ, по следующим основаниям.

В силу ч.ч. 1, 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) является одним из обязательных органов местного самоуправления, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ, ч. 1 ст. 46 Устава администрацией руководит глава администрации на принципах единоначалия.

Частью 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Аналогичные положения определены частью 4 статьи 44 Устава. 

Поскольку функциональные органы и структурные подразделения администрации города самостоятельными органами местного самоуправления не являются, то поступившие к ним обращения граждан адресованы администрации города и подлежат регистрации в едином порядке.

Пунктом 2.4 Порядка установлено, что поступившее обращение в зависимости от содержания докладывается главе администрации города или его заместителям в соответствии с распределением между ними обязанностей, а затем согласно резолюции направляется на исполнение.

Указанной нормой создаются условия для разрешения поступающих в администрацию города обращений без участия руководителя администрации города, с нарушением принципа единоначалия.

Согласно частям 8-9 статьи 44 Устава, заместители главы администрации города являются должностными лицами администрации города и выполняют функции в соответствии с утвержденным главой администрации города распределением обязанностей, а также выполняют его поручения. Глава администрации города вправе передавать своим заместителям осуществление отдельных полномочий.

При этом, заместители главы администрации города в силу ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ и ч. 1 ст. 46 Устава не являются руководителями органа местного самоуправления, и не наделены полномочиями по рассмотрению обращений граждан без соответствующего поручения главы администрации города.

В связи с чем, все поступающие в орган местного самоуправления обращения должны поступать главе администрации города и направляться на исполнение в соответствии с его резолюцией.

Оспариваемой нормой в частности и Распоряжением в целом не регламентировано, каким должностным лицом и по каким критериям оценивается содержание обращения для доклада главе администрации города либо его заместителю, а также кем непосредственно осуществляется доклад.

Кроме того, пункт 2.4 Порядка предусматривает возможность принятия таким лицом, не обладающим полномочиями руководителя администрации города, самостоятельного решения о направлении поступившего обращения, заместителям главы администрации города, минуя главу местной администрации.

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу о незаконности пункта 2.4 Порядка, поскольку он противоречит положениям Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Пунктом 6.1 Порядка установлено, что за состояние делопроизводства по обращениям граждан в адрес главы администрации города и его заместителей дисциплинарную ответственность несет общий отдел.

В силу статьи 22 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель имеет право, в том числе, привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке, установленном настоящим Кодексом, иными федеральными законами.

За совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания (ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации).

Статья 27 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» так же наделяет представителя нанимателя (работодателя) правом применять дисциплинарные взыскания за совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей.

Из анализа указанных правовых норм следует, что субъектом привлечения к дисциплинарной ответственности являются работники или муниципальные служащие, совершившие дисциплинарный проступок.

Таким образом, пункт 6.1 Распоряжения в части установления мер дисциплинарной ответственности в отношении структурного подразделения администрации города противоречит положениям Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Доводы представителя административного ответчика о том, что оспариваемое Распоряжение не противоречит нормативным правовым актам, обладающей большей юридической силой, суд находит несостоятельными, поскольку они основаны на неверном толковании законодательства.

Согласно пункту 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Проанализировав вышеизложенные правовые нормы, принимая во внимание положения части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статей 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», предоставляющие право прокурору обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, учитывая, что оспариваемые нормы права не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что ведет к нарушению прав и законных интересов неопределенного круга лиц на своевременное и полное рассмотрение обращений администрацией города Мончегорска, суд приходит к выводу, что заявленные прокурором требования обоснованы и подлежат удовлетворению в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

Административный иск прокурора города Мончегорска в защиту неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования город Мончегорск с подведомственной территорией о признании недействующим в части муниципального правового акта – удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2.1 распоряжения администрации города Мончегорска от 18.02.2010 № 65-р «Об утверждении порядка работы с обращениями граждан в администрации города Мончегорска, ее функциональных органах и структурных подразделениях» (в редакции распоряжений администрации города от 02.07.2010 № 303-р, от 11.11.2010 № 482-р, от 15.11.2012 № 651-р, от 26.06.2015 № 526-р) в части установления срока и порядка регистрации поступающих в администрацию города обращений.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2.4 распоряжения администрации города Мончегорска от 18.02.2010 № 65-р «Об утверждении порядка работы с обращениями граждан в администрации города Мончегорска, ее функциональных органах и структурных подразделениях» (в редакции распоряжений администрации города от 02.07.2010 № 303-р, от 11.11.2010 № 482-р, от 15.11.2012 № 651-р, от 26.06.2015 № 526-р).

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 6.1 распоряжения администрации города Мончегорска от 18.02.2010 № 65-р «Об утверждении порядка работы с обращениями граждан в администрации города Мончегорска, ее функциональных органах и структурных подразделениях» (в редакции распоряжений администрации города от 02.07.2010 № 303-р, от 11.11.2010 № 482-р, от 15.11.2012 № 651-р, от 26.06.2015 № 526-р) в части установления мер дисциплинарной ответственности в отношении структурного подразделения администрации города. 

Обязать администрацию города Мончегорска опубликовать сообщение о решении суда в официальном печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления – газете «Мончегорский рабочий» или на официальном сайте органов местного самоуправления в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано сторонами в апелляционном порядке в Мурманский областной суд через Мончегорский городской суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья: Е.С.Кальгина