РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

17 июня 2019 года город Братск

Братский городской суд Иркутской области в составе:

председательствующего судьи Орловой О.В., 

при секретаре Оняновой И.В., 

с участием помощника прокурора г. Братска Урановой А.Е., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-1231/2019 по административному иску Общества с ограниченной ответственностью «Пассажирские автобусные перевозки» к администрации муниципального образования города Братска о признании недействующим нормативного правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «Пассажирские автобусные перевозки» (далее ООО «ПАП»») обратилось в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования города Братска (далее администрации г. Братска, администрации МО г.Братска), в котором просил недействующим Постановление №605 от 18.04.2017 года «Об утверждении Порядка предоставления юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям субсидии бюджета города Братска в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам города Братска» полностью, как не соответствующий законодательству Российской Федерации, с момента его издания.

В обоснование административного иска указано, что администрацией г. Братска 18.04.2017 года принято Постановление №605 «Об утверждении Порядка предоставления юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям субсидии из бюджета города Братска в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам города Братска». Данное Постановление опубликовано 18.04.2017 года на официальном интернет-сайте администрации г.Братска. В утвержденный данным постановлением, Порядок также внесены изменения Постановлениями администрации г.Братска №852 от 08.06.2017 г., № 658 от 16.05.2018 г., № 1484 от 28.09.2018 г., №1967 от 11.12.2018 г., которые также официально опубликованы на сайте администрации города Братска по датам их принятия.

Порядок предоставления юридическим лицам субсидии из бюджета города Братска, утвержденный Постановлением № 605 от 18.04.2017 года применим к административному истцу, поскольку он является юридическим лицом, который оказывает услуги по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам г. Братска, соответственно является номинальным получателем субсидии в целях возмещения затрат, что подтверждается отчетами о фактически оказанных услуг по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам г.Братска, а также Свидетельствами об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

16 ноября 2018 г. ООО «ПАП» обратилось в администрацию г. Братска с заявлением о предоставлении субсидии из бюджета г. Братска в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок МО г.Братска. В обосновании заявления ООО «ПАП» указало, что в соответствии с действующим законодательством имеет право на получение субсидии, к заявлению были собраны все необходимые документы.

28 ноября 2018 года от администрации г.Братска был получен ответ, в котором было отказано в удовлетворении заявления по причине исчерпания лимитов бюджетных обязательств на субсидирование. Данный отказ был обжалован ООО «ПАП» в Арбитражный суд Иркутской области. 05 февраля 2019 года, при предварительном рассмотрении дела № А19-30657/2018 в судебном заседании, ответчик заявил возражения, в которых указал на несоответствие ООО «ПАП» понятию - перевозчик, использованному в оспариваемом Порядке.

Ответчик в своем возражении поменял причину отказа в предоставлении субсидии, совсем исключив истца из возможного получателя субсидии, на основании отсутствия регистрации на территории МО г.Братска.

В соответствии с пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ правовые акты о предоставлении бюджетных субсидий должны определять критерии, категории отбора юридических лиц, условия предоставления бюджетных субсидий.

Однако анализ действующих нормативно-правовых актов, принятых ответчиком, регулирующих порядок предоставления бюджетных субсидий, позволяет усомниться в правомерности установленных некоторыми правовыми актами критериев, которым должен соответствовать перевозчик, претендующий на получение субсидии, а условия их предоставления не являются обоснованными и соответствующими действующему законодательству. Установления такого критерия для предоставления субсидии, как регистрация заявителя - юридического лица на определенной территории, безусловно, нарушает права других перевозчиков, действующих на территории МО г.Братска, нарушает требования антимонопольного законодательства. В связи с этим следует согласиться с позицией Верховного суда РФ, выраженной в Определении от 28.10.2009 года № 15-Г09-13 о том, что критерии отбора получателей субсидий, предусматривающие государственную поддержку организаций, зарегистрированных только в конкретном населенном пункте, приведены без должного экономического обоснования и законодательного закрепления. Таким образом, подобное регулирование нарушает требование антимонопольного законодательства, поскольку ведет к созданию неравных условий в сфере услуг по осуществлению пассажирских перевозок в г.Братске. Определение перевозчика, имеющего право на получение субсидии по признаку регистрации юридического лица, недопустимо без законодательного обоснования (с экономическим подтверждением) правомерности такой преференции. Также такие критерии определения получателя субсидии не соответствует установленному в п.1 ст.8 Конституции Российской Федерации принципу единства экономического пространства.

После очередного внесения изменений в Порядок Постановлением № 1967 от 11.12.2018 года администрация г.Братска еще больше сузила круг получателей субсидии, только до перевозчиков эксплуатирующих транспортные средства, находящиеся в муниципальной собственности МО г.Братска на праве хозяйственного ведения. В данном случае администрация г.Братска опять нарушила Федеральный закон "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ, так как представление субсидии только перевозчику, у которого эксплуатируются транспортные средства, находящиеся в муниципальной собственности МО г.Братска на праве хозяйственного ведения, должно быть предварительно согласовано с антимонопольным органом по заявлению органа местного самоуправления, имевшему намерение предоставить такую субсидию (муниципальная преференция).

Из вышесказанного следует, что право на получение субсидии, имеет только перевозчик, эксплуатирующий транспортные средства, находящиеся в муниципальной собственности МО г.Братска на праве хозяйственного ведения, зарегистрированный и осуществляющий свою деятельность и на территории муниципального образования города Братска.

Также хотелось бы отметить неясность и непрозрачность в процедуре (порядке) формирования лимитов бюджетных обязательств по предоставлению субсидий на соответствующий финансовый год и плановый период. В соответствии с п.3 ст.78 Бюджетного кодекса РФ, постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2016 г. №887 утверждены общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.

Частью 4 пунктом «в(1)» и пунктом «г» постановления № 887 от 6 сентября 2016 г. при определении условий и порядка предоставления субсидий указывается следующая информация:

в (1) порядок предоставления субсидии в очередном финансовом году получателю субсидии, соответствующему категориям и (или) критериям отбора, указанным в подпункте "г" пункта 3 настоящего документа, в случае невозможности ее предоставления в текущем финансовом году в связи с недостаточностью лимитов бюджетных обязательств, указанных в подпункте "в" пункта 3 настоящего документа, без повторного прохождения проверки на соответствие указанным категориям и (или) критериям отбора (при необходимости);

г) размер субсидии и (или) порядок расчета размера субсидии с указанием информации, обосновывающей ее размер (формулы расчета и порядок их применения, нормативы затрат, статистические данные и иная информация исходя из целей предоставления субсидии), и источника ее получения.

В Порядке указанная информация ни как не обозначена, поэтому неясна и непрозрачна. Размер же субсидии, администрация г.Братска собирается определять по фактическим затратам перевозчика (пункт 8 главы 2 Порядка) по представленным документам. Ни методики расчета фактических затрат, ни нормативных расчетных данных, в оспариваемом Порядке администрацией г.Братска не приводится, чем нарушаются требования ст. 78 Бюджетного кодекса РФ.

Таким образом, критерии, категории отбора юридических лиц, условия, устанавливаемые нормативно-правовыми актами, принятыми ответчиком и регламентирующим предоставление бюджетных субсидий, не соответствуют действующему законодательству.

Как видно из вышеуказанных нормативно-правовых актов, главным распорядителем средств бюджета г.Братска, до которого в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, как получателю бюджетных средств доведены в установленном порядке лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидий на соответствующий финансовый год (соответствующий финансовый год и плановый период), является Администрация МО г. Братска (п. 3 гл. 1 Порядка).

В заявлении об уточнении административных исковых требований от 10.04.2019 административным истцом указано, что глава 1 пункт 2 подпункт 1 Порядка, которая определяет перевозчика, как юридическое лицо (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальный предприниматель, зарегистрированные и осуществляющие свою деятельность на территории МО г.Братска, оказывающие услуги по перевозке пассажиров транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок г.Братска, данный норма нарушает требования антимонопольного законодательства, поскольку ведет к созданию неравных условий в сфере услуг по осуществлению пассажирских перевозок в городе. Определение перевозчика, имеющего право на получение субсидии по признаку регистрации юридического лица, недопустимо без законодательного обоснования (с экономическим подтверждением) правомерности такой преференции. 

Глава 1 пункт 6 подпункт 8 Порядка, которая определяет требования к перевозчику, имеющему право на получение субсидии, только эксплуатирующего при осуществлении пассажирских перевозок транспорт общего пользования по муниципальным маршрутам г.Братска транспортные средства, находящиеся в муниципальной собственности МО г.Братска на праве хозяйственного ведения. В данном случае Администрация МО г.Братска опять нарушила антимонопольное законодательство, закон "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ статья 19 пункт 3 подпункт 1 гласит, что государственная или муниципальная преференция предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа.

Глава 2 Порядка не соответствует пункту 3 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, постановлению Правительства РФ № 887 в котором утверждены общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, так как не содержат обязательных в данном случае условий: о порядок предоставления субсидии в очередном финансовом году получателю субсидии, соответствующему категориям и (или) критериям отбора, в случае невозможности ее предоставления в текущем финансовом году в связи с недостаточностью лимитов бюджетных обязательств, без повторного прохождения проверки на соответствие указанным категориям и (или) критериям отбора (при необходимости); о размере субсидии и (или) порядок расчета размера субсидии с указанием информации, обосновывающей ее размер (формулы расчета и порядок их применения, нормативы затрат, статистические данные и иная информация исходя из целей предоставления субсидии), и источника ее получения.

Заявлением об уточнении требований от 26.04.2019 просит признать незаконным подпункт 1 пункта 2 главы 1 и подпункт 8 пункта 6 главы 1 Порядка предоставления юридическим лицам субсидии из бюджета города Братска в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам города Братска, утвержденного Постановлением администрации МО г. Братска от 18.04.2017 № 605.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности ФИО1 административный иск поддержал в полном объеме, дал пояснения по доводам иска.

В судебном заседании представитель административного ответчика администрации МО г. Братска по доверенности ФИО2 исковые требования не признала, суду дала пояснения по письменным возражениям, в которых указала, что вопрос о возможности признания нормативных актов недействующим с момента их издания был неоднократно рассмотрен Конституционным судом Российской Федерации, который в своих определениях от 27.01.2004 № 1-П, от 16.11.2007 № 763-О-О отметил, что по смыслу статьи 125 Конституции Российской Федерации и правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 16 июня 1998 года N 19-П, от 11 апреля 2000 года N 6-П, от 18 июля 2003 года N 13-П и от 27 января 2004 года N 1-П, решение суда, которым нормативный правовой акт признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности этого нормативного правового акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Иное, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, не согласуется с конституционным полномочием перечисленных в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации органов и лиц обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о подтверждении конституционности нормативных актов уровня ниже федерального закона как принятых в соответствии с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением компетенции между федеральными органами государственной власти.

Такая позиция Конституционного Суда Российской Федерации закреплена в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»: если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. 

Поскольку Порядок № 605 действует и реализовывался с момента его издания с апреля 2017 года до момента его признания утратившим силу в апреле 2019 года, в соответствии с нормами Порядка № 605 автотранспортным предприятиям, в том числе, административному истцу, была предоставлена субсидия из местного бюджета, доказательства предоставления ответчиком субсидий во исполнение норм Порядка были представлены ответчиком в дело. В связи с изложенным, требование о признании норм недействующими с момента издания, неправомерно. 

О признании незаконным подпункта 1 пункта 2 главы 1 Порядка № 605: «2. Для целей настоящего Порядка используются следующие понятия:

1) перевозчик - юридическое лицо (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальный предприниматель, зарегистрированные и осуществляющие свою деятельность на территории муниципального образования города Братска, оказывающие услуги по перевозке пассажиров транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок муниципального образования города Братска».

Полагает, что данное требование истца несостоятельно и не полежит удовлетворению в связи с тем, что истцом не представлены доказательства нарушения его прав оспариваемым пунктом. 

В соответствии с подпунктом 2 части 2 статьи 62 КАС РФ обязанность подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения возложена на административного истца.

То есть, исходя из содержания данной правовой нормы, для удовлетворения заявления необходима совокупность двух обязательных условий, одним из которых является несоответствие оспариваемого акта закону либо иному нормативному акту, а вторым — нарушение прав и свобод заявителя.

Вопреки доводам административного истца о нарушении оспариваемым положением его прав, субсидия ему предоставлялась, несмотря на то, что юридический адрес организации находится в городе Иркутске. Доказательством предоставления субсидии истцу служит заключенное истцом соглашение о предоставлении субсидии из бюджета города Братска от 14.06.2018 № 5 и платежное поручение № 59721 от 18.06.2018, свидетельствующее о фактическом перечислении денежных средств в размере 258 780 рублей, что соразмерно подтвержденным фактическим затратам и пункту 2.3 указанного Соглашения. Таким образом, доказательств нарушения администрацией Братска каких-либо условий подписанного истцом Соглашения, а также нарушения прав истца установлением понятийного аппарата в тексте постановления, истцом не предоставлены. 

3. Подпункт 8 пункта 6 главы 1 Порядка № 605 «6. Право на получение субсидии имеют перевозчики, соответствующие следующим требованиям:

8) эксплуатируют при осуществлении пассажирских перевозок транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам города Братска транспортные средства, находящиеся в муниципальной собственности муниципального образования города Братска на праве хозяйственного ведения». Данная норма была введена в Порядок № 605 11.12.2018 года постановлением № 1967. Проект данного правового акта о внесении такого критерия отбора прошел в установленном порядке оценку регулирующего воздействия, с 14.11.2018 по 27.11.2018 по проекту проводились публичные консультации с целью заслушивания мнений субъектов предпринимательской деятельности, чьи права могут быть затронуты добавляемой нормой, однако, возражений либо предложений от хозяйствующих субъектов, в том числе, от истца, не поступило. Также уточнение получило положительное заключение прокуратуры города Братска (от 10.12.2018 № 07-40/2018), в котором отмечено отсутствие в принимаемом проекте норм и факторов, отвечающих признакам коррупциогенности.

Данная норма введена в целях исполнения вопроса местного значения по распоряжению и содержанию объектов муниципальной собственности, которую орган местного самоуправления обязан исполнять обозначенными законом способами. Предоставление субсидий — один из способов решения вопросов местного значения. Само по себе полномочие по предоставлению субсидии не является обязанностью для органа публичной власти, а служит вспомогательным финансовым инструментом для осуществления своих полномочий, то есть, бюджетным законодательством предусмотрена возможность предоставления субсидий юридическим лицам в связи с производством товаров, выполнением работ, оказанием услуг, а целевое назначение субсидии - безвозмездная и безвозвратная помощь по компенсации его затрат на определенную деятельность, признанную публичным образованием значимой. По смыслу приведенных положений законодательства использование юридической конструкции субсидий позволяет органу публичной власти оказывать финансовую поддержку хозяйствующим субъектам в виде предоставления денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе в тех случаях, когда это необходимо для решения публично значимых задач (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 06.12.2018 N 305-ЭС18-13693 по делу N А40-127362/2017; Постановление Президиума ВАС РФ от 11.09.2012 N 4290/12 по делу N А40-145073/10-2-745). 

Решением Верховного суда РФ от 28.10.2009 № 15-Г09-13, который рассматривает аналогичную ситуацию, обозначено, что «в соответствии со ст.210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. …..суд пришел к выводу о том, что средства бюджета на ремонт муниципального имущества могут быть выделены только собственникам этого имущества, а именно бюджетам муниципальных образований. Судебная коллегия полагает, что данный вывод суда согласуется с требованиями статьи 210 ГК РФ, пунктами 1 и 2 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и основан на конституционном принципе самостоятельности местного самоуправления, отделения его функций от функций органов государственной власти.». Таким образом, Верховным судом РФ подтверждена правомерность позиции администрации города Братска в этом вопросе. 

На основании изложенного, просит отказать административного истцу в удовлетворении исковых требований в полном объеме.

Определениями суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области.

В судебное заседание представитель заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области не явился, будучи надлежаще извещен.

Выслушав пояснения участников процесса, заключение прокурора, полагавшего, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Право на судебную защиту является основным и неотчуждаемым правом человека, гарантируемым Конституцией Российской Федерации (статьи 17, 19 и 46).

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пунктом 4.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 N 6-П предусмотрено, что нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.

Как указано в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Главой 21 указанного Кодекса предусмотрен порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (ч. 1 ст. 208 КАС РФ).

По общему правилу, установленному Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, нормативный правовой акт может быть оспорен заинтересованным лицом только в случае, если на момент обращения в суд он нарушает или может нарушить либо иным образом затронуть права, свободы и законные интересы заявителя (пункт 3 части 1 статьи 128, статья 208, пункты 4 и 5 части 2 статьи 209 названного кодекса).

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 214 КАС РФ суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для реализации закрепленного в части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту.

Прежде всего, это касается нормативных правовых актов, хотя и отмененных, но подлежащих применению к правоотношениям, возникшим до их утраты. В данном случае основным фактором, определяющим потребность в судебной защите, является не момент утраты правовой силы нормативного правового акта, а доказанность факта сохранения свойств нормативности у формально прекратившего свое действие нормативного правового акта и факта нарушения таким актом прав, свобод и законных интересов заявителя.

Возможность оспорить утративший силу нормативный правовой акт сохраняется до тех пор, пока он непосредственно затрагивает права и законные интересы заинтересованного лица.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 31 марта 2015 года N 6-П, разъяснениям Верховного Суда Российской Федерации, и основанной на них правоприменительной практике, поскольку производство по делу об оспаривании нормативного правового акта ставится в зависимость от того, может ли оспариваемый акт рассматриваться как нарушающий права и свободы заявителя, то в случае подтверждения такой возможности, производство по делу должно быть начато.

Наличие либо отсутствие оснований для признания недействующим нормативного правового акта или отдельных его положений устанавливается в ходе судебного разбирательства.

Как указывает административный истец в иске, ООО «ПАП» является юридическим лицом, который оказывает услуги по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам г.Братска, соответственно является номинальным получателем субсидии в целях возмещения затрат, что подтверждается отчетами о фактически оказанных услуг по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам г.Братска, а также свидетельствами об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, данное обстоятельство никем не оспаривалось.

Обратившись в администрацию МО г.Братска 16.11.2018 года с заявлением о предоставлении субсидии из бюджета города Братска в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок МО г.Братска, ООО «ПАП» было отказано в удовлетворении заявления, по причине исчерпания лимитов бюджетных обязательств на субсидирование. В связи с чем, ООО «ПАП» обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с иском к администрации МО г. Братска. При предварительном рассмотрении дела № А19-30657/2018 в судебном заседании арбитражного суда первой инстанции, Администрацией МО г. Братска указано на несоответствие ООО «ПАП» понятию - перевозчик, использованному в Порядке предоставления юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям субсидии из бюджета г. Братска в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок МО г.Братска. Администрацией в возражения на иск поменяна причина отказа в предоставлении субсидии, совсем исключив ООО «ПАП» из возможного получателя субсидии, на основании отсутствия регистрации на территории МО г.Братска.

Данное обстоятельство послужило основанием для обращения с настоящим административным иском об оспаривании нормативно-правового акта органа местного самоуправления в части. 

Из представленных в материалы дела письменных доказательств, судом установлено, что Постановлением администрации МО г.Братска от 18.04.2017 № 605 утвержден Порядок предоставления юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям субсидии из бюджета города Братска в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок МО г. Братска (далее Порядок).

Указанное постановление официально опубликовано в газете «Братские вести» 26.04.2017г. № 26.

В Постановление от 18.04.2017 № 605 и Порядок вносились изменения на основании Постановлений администрации МО г. Братска от 08.06.2017 N 852, от 16.05.2018 N 658, от 28.09.2018 N 1484, 11.12.2018 N 1967.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 главы 1 названного Порядка: перевозчик - юридическое лицо (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальный предприниматель, зарегистрированные и осуществляющие свою деятельность на территории муниципального образования города Братска, оказывающие услуги по перевозке пассажиров транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок МО г.Братска

В соответствии с подпунктом 8 пункта 6 главы 1 Порядка: право на получение субсидии имеют перевозчики, соответствующие следующим требованиям: эксплуатируют при осуществлении пассажирских перевозок транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам г. Братска транспортные средства, находящиеся в муниципальной собственности МО г.Братска на праве хозяйственного ведения.

Постановление администрации МО г.Братска от 18.04.2017 № 605 утратило силу в связи с изданием Постановления администрации МО г. Братска от 01.04.2019 N 547. 

В соответствии с ч. 1 ст.48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, при этом решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26 мая 2011 г. N 739-О-О и от 22 марта 2012 г. N 486-О-О).

Исходя из содержания приведенной нормы закона и разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Согласно разъяснениям, приведенным в п. 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 ФЗ N 131-ФЗ).

Из пункта 38 названного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации следует, что установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, признаются судом не действующими со дня вступления решения в законную силу.

При удовлетворении требования об оспаривании нормативного правового акта, который до принятия решения суда отменен в установленном законом порядке или действие которого прекратилось, суд может признать данный акт не действующим полностью или в части со дня, когда такой акт (отдельные положения акта) вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, если соответствующая дата предшествует дню отмены оспоренного акта или дню прекращения его действия и если отсутствуют основания для признания такого акта не действующим с иной даты (пункт 1 части 2, пункт 1 части 4 статьи 215 КАС РФ).

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

За защитой своих нарушенных прав применением данного нормативного правового акта административный истец обратился 08 февраля 2019, то есть в период его действия.

Обращаясь в суд с настоящим административным иском, административным истцом указано, что подпункт 1 пункта 2 главы 1 Порядка нарушает требования антимонопольного законодательства, поскольку ведет к созданию неравных условий в сфере услуг по осуществлению пассажирских перевозок в городе Братске, и противоречит Конституции РФ, нормами которой гарантировано единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Кроме того, подпункт 8 пункта 6 главы 1 Порядка также нарушает антимонопольное законодательство, согласно ст. 19 п. 3 подп. 1 закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ государственная или муниципальная преференция предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа. 

Таким образом, судом установлено и подтверждается материалами дела, что утративший силу нормативный правовой акт непосредственно затрагивает права и законные интересы административного истца до настоящего времени, поскольку в производстве Арбитражного суда Иркутской области находится дело № А19-30657/2018 по иску ООО «ПАП» к администрации МО г.Братск с требованием о признании недействительным решения об отказе в предоставлении субсидии из бюджета г.Братска в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок МО г.Братска, обязании заключить соглашение. Производство по названному делу Арбитражным судом Иркутской области приостановлено до вступления в силу итогового решения по настоящему делу. 

Как следует из материалов настоящего административного дела административному ответчику отказано администрацией МО г.Братска в предоставлении субсидии, в том числе со ссылками на оспариваемый нормативный правовой акт.

Соответственно, возможность оспорить утративший силу нормативный правовой акт сохраняется у административного истца до тех пор, пока данный акт непосредственно затрагивает его права и законные интересы.

Согласно п.1 ст.78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Подпунктами 1, 2 пункта 3 статьи 78 указанного Кодекса установлено, что нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий.

Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887.

В соответствии с подпунктом "г" пункта 3 Общих требований в целях определения общих положений о предоставлении субсидий в нормативных правовых актах, устанавливающих порядок предоставления из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий получателям субсидий, указываются категории и (или) критерии отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий, отбираемых исходя из указанных критериев, в том числе по итогам конкурса, с указанием в правовом акте порядка проведения такого отбора (за исключением случаев, когда получатель субсидии определяется в соответствии с законом (решением) о бюджете).

Таким образом, органы местного самоуправления, обладая полномочиями по определению категории и (или) критериев отбора лиц, которым предоставляется субсидия на возмещение части затрат, связанных с городскими пассажирскими перевозками, вместе с тем не вправе устанавливать не предусмотренные федеральным законодательством ограничения в указанной сфере правового регулирования.

Действующими в настоящее время федеральными нормативно-правовыми актами не предусмотрено такого ограничения для хозяйствующих субъектов, желающих осуществлять городские пассажирские перевозки, как наличие на законном праве транспортных средств, находящихся в муниципальной собственности, равно как о то, что перевозчик - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель должны быть зарегистрированы и осуществлять свою деятельность на территории конкретного муниципального образования, в частности МО г. Братска. 

На федеральном уровне правоотношения в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортном урегулированы постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2014 года N 280 "Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек".

Подпунктом "а" пункта 6 Положения о лицензировании предусмотрено, что для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в лицензирующий орган заявление и документы, указанные в статье 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также следующие копии документов, свидетельствующих о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям: копии документов, подтверждающих наличие на праве собственности или ином законном основании предполагаемых к использованию для перевозок пассажиров транспортных средств, их государственную регистрацию, в том числе копии паспортов транспортных средств, талонов о прохождении технического осмотра транспортных средств.

Таким образом, федеральным законодательством для осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, предусмотрено наличие у хозяйствующего субъекта на праве собственности или ином законном основании соответствующих установленных требованиям транспортных средств. И не предусмотрено обязательного наличия транспортных средств, находящихся в муниципальной собственности, равно как и регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя на определенной территории муниципального образования. 

Оспариваемые положения постановления создают препятствие для допуска юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, не зарегистрированных на территории МО г.Братска, к процедуре отбора в качестве получателей субсидий, является формальным основанием для отказа в предоставлении субсидий без оценки указанных лиц и представленных ими документов на предмет соответствия категориям и (или) критерии отбора получателей субсидий, целям, условиям и порядку предоставления субсидий.

Суд принимает во внимание и то обстоятельство, что порядок предоставления государственных или муниципальных преференций (предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий) определен статьями 19, 20 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ.

При этом установление не предусмотренного федеральным законодательством ограничения при предоставлении оказываемых с привлечением средств бюджета мер государственной поддержки в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей, не зарегистрированных на территории МО г.Братска, может расцениваться как государственные преференции иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим аналогичные виды деятельности, но имеющим регистрацию на территории данного муниципального образования, которые предоставляются администрацией МО г.Братска с нарушением требований пункта 7 части 1 статьи 15, статей 19, 20 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ, а также свидетельствовать о создании дискриминационных условий в указанной сфере (пункт 8 статьи 4, пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от. 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ).

Несмотря на то, что оспариваемое Постановление утратило силу, суд приходит к выводу, что нормативно-правовой акт органа местного самоуправления не перестал затрагивать права, свободы и законные интересы ООО «ПАП», поскольку ставит административного истца в неравное положение с иными хозяйствующими субъектами, лишая возможности получить субсидию на возмещение затрат, связанных с оказанием услуг по перевозке. Данный вывод согласуется с пунктом 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Таким образом, суд приходит к выводу, что Постановление Администрации муниципального образования города Братска от 18.04.2017 № 605 об утверждении Порядка предоставления юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям субсидии из бюджета города Братска в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок МО г.Братска, в частности подпункт 1 пункта 2 главы 1 и подпункт 8 пункта 6 главы 1 данного Порядка, противоречат федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нарушает права, свободы и законные интересы ООО «ПАП», в связи с чем, их следует признать недействующими со дня принятия постановления.

При этом, суд не принимает доводы представителя административного ответчика о несогласии с административным иском, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права, примененных при разрешении данного дела, и не влияют на выводы суда.

Тот факт, что ООО «ПАП» была предоставлена субсидия на основании Соглашения № 5 от 14.06.2018, правового значения для рассматриваемого дела не имеет, поскольку основанием административного иска является не оспаривание решений, действий (бездействий) по непредставлению субсидий административному истцу, а оспаривание нормативно-правового акта органа местного самоуправления как не соответствующего иным нормативно-правовым актам. 

В связи с чем, суд считает необходимым признать подпункт 1 пункта 2 главы 1 и подпункт 8 пункта 6 главы 1 Порядка предоставления юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям субсидии из бюджета города Братска в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок МО г.Братска, утвержденного Постановлением Администрации МО г.Братска от 18.04.2017 № 605, недействующими со дня его принятия.

Руководствуясь ст. ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Пассажирские автобусные перевозки» удовлетворить.

Признать недействующими подпункт 1 пункта 2 главы 1 и подпункт 8 пункта 6 главы 1 Порядка предоставления юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям субсидии из бюджета города Братска в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок муниципального образования города Братска, утвержденного Постановлением администрации муниципального образования города Братска от 18.04.2017 № 605, со дня его принятия.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Иркутский областной суд через Братский городской суд в течение одного месяца, со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья О.В. Орлова