дело № 2а-207/2018

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

с. Шарлык 08 мая 2018 года

Шарлыкский районный суд Оренбургской области в составе председательствующего судьи Рослякова Е.А., при секретаре Томиной О.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Шарлыкского района Оренбургской области к Совету депутатов администрации муниципального образования «Дубровский сельсовет» Шарлыкского района Оренбургской области о признании незаконным бездействие, выраженное в непринятии мер по созданию и функционированию органа внешнего муниципального финансового контроля,

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор Шарлыкского района Оренбургской области обратился в суд, в интересах государства – Российской Федерации, с административным иском указав на то, что прокуратурой в ходе проверки соблюдения требований бюджетного законодательства в деятельности администрации Дубровского сельского совета в части осуществления финансового контроля за расходованием денежных средств, выявлены нарушения требований бюджетного законодательства.

Так, в ходе проведённой проверки в МО «Дубровский сельский совет» в нарушение требований бюджетного законодательства орган внешнего муниципального финансового контроля не создан, соглашение на осуществление данной деятельности с муниципальным районом не заключено. Таким образом, не обеспечивается контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении бюджета сельского поселения.

Просил признать незаконным бездействие Совета депутатов МО «Дубровский сельский совет» выраженное в непринятии мер по созданию и функционированию органа внешнего муниципального финансового контроля и обязать создать орган внешнего муниципального финансового контроля по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля не позднее 01.09.2018. 

Представитель прокуратуры, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения материалов дела, в судебное заседание не явился. Согласно поступившего в суд 03.05.2018 письменного заявления об уточнении исковых требований, за подписью заместителя прокурора Шарлыкского района Самарцева Е.А., срок создания органа внешнего муниципального финансового контроля по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля уточнили, просили установить его до 01.03.2019. Кроме того, просили дело рассмотреть дело без их участия, и удовлетворить административные исковые требования с учетом уточнений. 

Определением суда от 03.05.2018 уточненные исковые требования административного истца приняты судом к производству.

Представитель административного ответчика - Совета депутатов МО «Дубровский сельсовет», извещенный надлежащим образом, в судебное заседание не явился, о причинах своей неявки суду не сообщил.

Согласно поступившего письменного отзыва за подписью главы сельсовета – председателя Совета депутатов МО «Дубровский сельсовет» ФИО1 сообщили, что согласно Устава сельсовета, контрольно-счетный орган не входит в структуру органов местного самоуправления Дубровского сельсовета. В силу ч. 1 ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодателем установлено право, а не обязанность представительного органа муниципального образования образовать контрольно-счетный орган муниципального образования. Ссылаясь на п. 11 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», указали, что представительные органы поселений вправе заключить соглашение о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Создание контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в данном случае не требуется. В настоящее время в сельсовете отсутствуют организационные, финансовые и кадровые возможности для создания контрольно-счетного органа. Полагает, что единственным решением данного вопроса является заключение соглашения с Советом депутатов Шарлыкского района о передаче контрольно-счетному органу Шарлыкского района данных полномочий. Их передача может быть осуществлена Дубровским сельсоветом только со следующего года и их передача возможна до 31.12.2018.

В силу части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

Суд полагает возможным рассмотреть административное дело без участия не явившихся лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом.

Исследовав письменные материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных административных требований по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу п. 1 ч. 1, ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения относится к вопросам местного значения сельского поселения.

Согласно ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 38 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. 

Общие принципы организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". Создание таких органов в муниципальных образованиях в силу закона является обязательным.

Согласно ст. 3 указанного Федерального закона контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования (ч. 2). Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (ч. 4). Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (ч. 11).

Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ) правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. 

В силу ч.ч. 2, 6, 8 ст. 3 Закона № 6-ФЗ, контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии с ч. 11 ст. 3 Федерального закона N 6-ФЗ представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Статьей 21 Закона № 6-ФЗ определено, что настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 октября 2011 года.

В соответствии с п. 5 ст. 264.2 БК РФ отчет об исполнении местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается местной администрацией и направляется в представительный орган и созданный им орган внешнего муниципального финансового контроля.

Из положений п.п. 2, 4, 5 ст. 264.4 БК РФ следует, что внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами. По обращению представительного органа сельского поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета сельского поселения может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального района.

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

В соответствии с ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (введена Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ) органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 14 указанного Закона к вопросам местного значения поселения относится формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета.

В соответствии со ст. 34 указанного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Орган внешнего муниципального финансового контроля готовит заключение на отчет об исполнении бюджета с учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств.

Заключение на годовой отчет об исполнении бюджета представляется органом внешнего муниципального финансового контроля в представительный орган с одновременным направлением в местную администрацию.

Согласно п.п. 1, 2 ст. 265 БК РФ муниципальный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Муниципальный финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Контрольно-счетный орган муниципального образования включен в перечень органов, составляющих структуру органов местного самоуправления.

Таким образом, приведенные нормы федерального законодательства свидетельствуют о том, что создание контрольно-счетного органа муниципального образования либо передача контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля является обязанностью органов местного самоуправления муниципального образования. При этом, данная обязанность возникла с 1 октября 2011 года. 

Системное толкование приведенных нормативных положений в их взаимосвязи со ст. ст. 3, 5 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», обязывающими органы местного самоуправления осуществлять противодействие коррупции в пределах своих полномочий с учетом принципа приоритетного применения мер по предотвращению коррупции, позволяет суду признать правомерными доводы прокурора о том, что надлежащее исполнение органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации предполагает обязательность организации внешнего муниципального контроля в каждом муниципальном образовании в формах, установленных Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ.

Судом установлено, что в МО «Дубровский сельский совет» в нарушении требований бюджетного законодательства орган внешнего муниципального финансового контроля не создан, соглашение на осуществление данной деятельности с муниципальным районом не заключено.

Данные обстоятельства подтверждены сведениями, предоставленными главой администрации МО «Дубровский сельский совет» от 26.01.2018 имеющихся в материалах дела, согласно которых администрация МО «Дубровский сельсовет» не создала орган внешнего финансового контроля. Соглашение о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля органу местного самоуправления МО Шарлыкский район, не заключено. 

В силу ст. 4 Устава МО «Дубровский сельсовет» органами местного самоуправления Дубровского сельского поселения являются: Совет депутатов - представительный орган сельсовета; глава муниципального образования - глава сельсовета; администрация сельсовета - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.

Таким образом, административным ответчиком не обеспечивается контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении бюджета сельского поселения.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

В силу положений части 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями

В данном случае отсутствие в Дубровском сельском поселении контрольно-счетного органа, приводит к не осуществлению контроля за исполнением местного бюджета, за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, к не проведению экспертизы проектов местного бюджета, к отсутствию информации о ходе исполнения местного бюджета и о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также к не проведению в пределах полномочий мероприятий, направленных на противодействие коррупции.

Доводы административного ответчика, приведенные в письменном отзыве о том, что создание контрольно-счетного органа является в силу ч. 1 ст. 38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в редакции от 27 мая 2014 года) правом, а не обязанностью представительного органа муниципального образования, являются не обоснованными поскольку, обязательность организации внешнего муниципального контроля в форме создания контрольно-счетного органа или путем заключения соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения предполагается с учетом требований ФЗ «О противодействии коррупции» и ч. 2 ст. 264.4 БК РФ.

Требования прокурора в части установления срока устранения допущенных нарушений действующего законодательства по организации внешнего муниципального контроля сторонами до 01.03.2019, суд находит разумным, с учетом установленным судом характера, объема и сложности мероприятий, необходимых для его исполнения.

Таким образом требования, изложенные в административном исковом заявлении прокурора Шарлыкского района, с учетом уточнений поступивших в адрес суда 03.05.2018, суд признает обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Вместе с тем, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Уставом МО «Дубровский сельсовет», Совет депутатов Дубровского сельского поселения в целях устранения нарушений действующего законодательства по организации внешнего муниципального контроля вправе как создать контрольно-счетный орган в муниципальном образовании, так и заключить соглашение о передаче контрольно-счетному органу муниципального образования «Шарлыкский район» Оренбургской области полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, в связи с чем, суд приходит к выводу, что в соответствии с вышеуказанными законами данное право административному ответчику должно быть предоставлено.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Административное исковое заявление прокурора Шарлыкского района Оренбургской области, удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Совета депутатов МО «Дубровский сельский совет» Шарлыкского района Оренбургской области выраженное в непринятии мер по созданию и функционированию органа внешнего муниципального финансового контроля.

Обязать Совет депутатов МО «Дубровский сельский совет» Шарлыкского района Оренбургской области создать орган внешнего муниципального финансового контроля по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля или заключить соглашение о передаче контрольно-счетному органу муниципального образования «Шарлыкский район» Оренбургской области полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, в срок не позднее 01 марта 2019 года.

Решение может быть обжаловано в Оренбургский областной суд, путем подачи апелляционной жалобы через Шарлыкский районный суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Е.А. Росляков