Дело № 44га-30/2019

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

президиума Ленинградского областного суда

Санкт-Петербург 23 апреля 2019 года

Президиум Ленинградского областного суда в составе:

Председательствующего Перфильева Г.В.

членов президиума Волковой Е.И., Кабировой Е.В., Морозова Н.А., Худякова А.А.

при секретаре Коротких А.Г.

рассмотрев по кассационным жалобам ФИО1, представителя администрации МО Приозерский муниципальный район ЛО на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 17 января 2019 года по делу №2а-1322/2018 по административному иску ФИО2 к администрации муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области о признании незаконным распоряжения №22 от 27 июля 2018 года, переданное на рассмотрение президиума Ленинградского областного суда определением судьи Ленинградского областного суда Кошелевой И.Л. от 29 марта 2019 года,

установил:

ФИО2 обратилась в суд с административным иском к главе администрации муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области о признании незаконным разрешения администрации муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области № 22 от 27 июля 2018 года на размещение объекта на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, без предоставления земельных участков и установления сервитута.

Определением Приозерского городского суда Ленинградской области от 29 августа 2018 года произведена замена ненадлежащего административного ответчика главы администрации ФИО3 на - администрацию муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области. К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен ФИО1.

В обоснование заявленных требований ФИО2 указала, что оспариваемым разрешением ФИО1 предоставлено право на размещение наземного объекта – подъездной дороги на землях в границах кадастрового квартала 

<

адрес>, площадь земельного участка 104 кв.м. 

Административный истец считает выданное разрешение незаконным, поскольку использование земель ФИО1 привело к порче плодородного слоя, кроме того, ФИО1 перегородил въезд на дорогу, поставив забор и ворота, тем самым препятствует проезду машин. Между административным истцом и ФИО1 постоянно возникают конфликты по использованию спорного земельного участка. 

Решением Приозерского городского суда Ленинградской области от 27 сентября 2018 года в удовлетворении административного иска ФИО2 отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 17 января 2019 года решение Приозерского городского суда Ленинградской области от 27 сентября 2018 года отменено с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного иска.

Суд признал незаконным разрешение администрации муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области от 27 июля 2018 года № 22 на размещение объекта на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, выданное ФИО1

В кассационных жалобах ФИО1 и представитель администрации МО Приозерский муниципальный район ЛО просят отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 17 января 2019 года, считая его незаконным и необоснованным, постановленным при неправильном применении норм материального права, и оставить без изменения решение Приозерского городского суда Ленинградской области от 27 сентября 2018 года.

В жалобе ФИО1 указано на безосновательность выводов суда апелляционной инстанции о том, что проезд к его земельному участку относится к автомобильным дорогам и для его размещения требуется разрешение на строительство.

Указанный подъезд является объектом вспомогательного назначения, а не объектом капитального строительства, он не является дорогой, предназначенной для движения автомобильного транспорта, и для него разрешения на строительство не требуется.

Забор и ворота, установленные им на подъезде, находятся в границах земельного участка, использование которого ему разрешено и не создает препятствий административному истцу для прохода и проезда к принадлежащему ей земельному участку.

Доказательств того, что предоставленный ему земельный участок отнесен к землям общего пользования и находится в красных линях, не представлено.

В жалобе представителя администрации МО Приозерский муниципальный район ЛО указано на безосновательность выводов суда апелляционной инстанции о том, что предоставленный ФИО1 земельный участок относится к автомобильным дорогам, и что при установке им забора была занята часть проезда, которым пользовался и пользуется неопределенный круг лиц.

В жалобе указано, что само по себе нахождение земельного участка в территориальной зоне рекреационного назначения не делает его землями общего пользования и не относит его к категории земель рекреации, правовой режим которых определен в статье 98 Земельного кодекса Российской Федерации.

По результатам изучения доводов кассационных жалоб 18 марта 2019 года судьей Ленинградского областного суда данное гражданское дело было истребовано, поступило в Ленинградский областной суд 25 марта 2019 года и передано на рассмотрение президиума Ленинградского областного суда определением судьи Ленинградского областного суда Кошелевой И.Л. от 29 марта 2019 года.

Проверив дело, выслушав заинтересованное лицо ФИО1, его представителя ФИО4, представителя административного ответчика администрации МО Приозерского муниципального района ЛО ФИО5, поддержавших кассационные жалобы по изложенным в них доводам, административного истца ФИО2 и ее представителя ФИО6, находящих апелляционное определение законным и обоснованным, соответствующим требованиям действующего законодательства, а жалобу не подлежащей удовлетворению, президиум Ленинградского областного суда приходит к следующему.

В соответствие со статьей 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1).

Суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании (часть 2).

Согласно части 2 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при принятии решения суд определяет нормы права, подлежащие применению в данном административном деле, устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле, решает, подлежит ли административный иск удовлетворению; при необходимости устанавливает порядок и срок исполнения решения.

В соответствие со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

При проверке дела установлено, что судом апелляционной инстанции допущены существенные нарушения норм материального права, оказавшие влияние на исход дела.

Судом установлено, что ФИО2 является собственником земельного участка с кадастровым номером 

<

адрес>

Собственником смежного земельного участка с кадастровым номером 47:03:10011002:34, является ФИО1 

27 июля 2018 года администрацией муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области выдано разрешение № 22 «На размещение объекта на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, без предоставления земельных участков и установления сервитута», которым ФИО1 разрешено разместить наземный объект – подъездную дорогу на землях в границах кадастрового квартала 

<

адрес>, площадь земельного участка 104 кв.м., цель использования: размещение подъездной дороги к земельному участку 

<

адрес> согласно схеме границ предполагаемых к использованию под размещение объекта на кадастровом плане территории, без предоставления таких земель и установления сервитутов. Разрешение выдано на 15 лет.

Согласно заключению отдела по архитектуре администрации муниципального образования Приозерский муниципальный район, размещение объекта (подъездной дороги) без предоставления земельного участка на территории площадью 104 кв.м. в 

<

адрес>, возможно, и не противоречит действующему законодательству, поскольку испрашиваемый участок под подъездную дорогу и земельный участок ФИО1 имеют сложный рельеф с перепадом высот 5 метров, вследствие чего возможность въезда у гражданина на свой участок отсутствует. Испрашиваемый земельный участок площадью 104 кв.м. расположен в зоне рекреации и туризма (РЗ), и возможность оформления данной территории путем перераспределения невозможна.

Единственный подъезд к земельному участку ФИО1 возможно осуществить исключительно по спорной территории.

В свою очередь к земельному участку административного истца подъезд осуществляется с другой стороны, а не со стороны участка ФИО1

Отказывая административному истцу в удовлетворении заявленных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что при издании оспариваемого разрешения № 22 от 27 июля 2018 года администрацией муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области нарушений допущено не было, предусмотренные законом основания для отказа ФИО1 в выдаче разрешения, отсутствовали, не представлено доказательств нарушения прав административного истца выданным разрешением.

Отменяя решение суда первой инстанции и, принимая по делу новое решение об удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции указал, что подъездные дороги относятся к автомобильным дорогам, в связи с чем, для организации подъезда к своему земельному участку заинтересованному лицу следовало получить разрешение на строительство. Кроме того, земельный участок площадью 104 кв.м., предоставленный ФИО1 для размещения подъездной дороги, и огороженный им забором, находится в зоне объектов рекреации и туризма, что привело к невозможности его использования в соответствии с разрешенным использованием.

Президиум не может согласиться с выводами суда апелляционной инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с п. 1 ст. 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в следующих случаях: 

1) проведение инженерных изысканий; 

2) капитальный или текущий ремонт линейного объекта; 

3) строительство временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы), складирование строительных и иных материалов, техники для обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения; 

4) осуществление геологического изучения недр; 

5) осуществление деятельности в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, за исключением земель и земельных участков в границах земель лесного фонда; 

6) размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, указанных в подпунктах 1 - 5 пункта 1 настоящей статьи, осуществляется на основании разрешений уполномоченного органа (п.2 ст. 39.33).

В силу п. 3 ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 года № 1300 утвержден «Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов», пунктом 12 которого предусмотрен такой вид объектов как проезды, в том числе вдольтрассовые, и подъездные дороги, для размещения которых не требуется разрешения на строительство.

«Порядком и условиями размещения отдельных видов объектов на землях и земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов на территории Ленинградской области», утвержденным постановлением Правительства Ленинградской области от 03.08.2015 № 301, предусмотрены основания, по которым должно быть принято решение об отказе в размещении объекта, в частности, в случае, если размещение указанных в заявлении объектов приведет к невозможности использования земель или земельных участков в соответствие с их разрешенным использованием (пункт 9, подпункт г).

Выводы суда апелляционной инстанции о том, что земельный участок, площадью 104 кв.м. предоставленный ФИО1 относится к автомобильным дорогам основан на положениях пункта 2 части 6 статьи 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которым подъездные дороги относятся к автомобильным дорогам, а также частям 1 и 2 статьи 20 указанного Закона, согласно которым строительство, реконструкция являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги с другими автомобильными дорогами и примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге допускаются при наличии разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Между тем, суд апелляционной инстанции не принял во внимание, что не все подъездные дороги можно отнести к автомобильным дорогам.

В соответствие со статьей 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», автомобильная дорога-объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью,- защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог).

Статьями 6,8,10 указанного Закона предусматривается, что автомобильные дороги включаются в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог не общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, что является основанием для закрепления такой автомобильной дороги за ее владельцем на соответствующем вещном праве, автомобильные дороги должны иметь наименования и идентификационные номера. Сведения об автомобильных дорогах независимо от их форм собственности и значения вносятся в единый государственный реестр автомобильных дорог.

Из материалов дела следует, что земельный участок площадью 104 кв.м., предоставленный ФИО1 для подъезда к своему земельному участку не является автомобильной дорогой, поскольку он не предназначен для движения транспортных средств и не находится в границах полосы отвода автомобильной дороги.

Кроме того, указанный подъезд не включен в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения либо в перечень автомобильных дорог не общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, не имеет наименования и идентификационные номера, не внесен в единый государственный реестр автомобильных дорог, не указан в Генеральном плане поселения и Правилах зонирования и застройки.

Разрешая дело, суд апелляционной инстанции также не учел, что разрешение на размещение подъездной дороги на землях в границах кадастрового квартала № к земельному участку ФИО1 с кадастровым номером №, не является бессрочным, а выдано сроком на 15 лет. 

По истечении указанного срока, заинтересованное лицо обязано возвратить земельный участок с восстановлением на нем плодородного слоя, что было бы невозможно в случае отведения участка под автомобильную дорогу.

При таких обстоятельствах выводы суда о том, что подъезд к земельному участку ФИО1, площадью 104 кв.м., относится к подъездным дорогам, для размещения которых требуется разрешение на строительство, выдаваемое в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, являются неправильными.

Президиум также не может согласиться с выводами суда апелляционной инстанции о том, что ФИО1 должно было быть отказано в предоставлении земельного участка для размещения подъездной дороги, поскольку это приведет к невозможности его использования в соответствии с разрешенным использованием.

В соответствие со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации, земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса ( п.1).

Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п.2).

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации №540 от 1 сентября 2014 года (зарегистрирован в Минюсте России 8 сентября 2014 г. N 33995) утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков, в соответствие с которым земли с наименованием вида разрешенного использования - отдых (рекреация) предоставляются для обустройства мест для занятия спортом, физической культурой, пешими или верховыми прогулками, отдыха и туризма, наблюдения за природой, пикников, охоты, рыбалки и иной деятельности; создание и уход за парками, городскими лесами, садами и скверами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также обустройство мест отдыха в них.

Земли с наименованием вида разрешенного использования - природно-познавательный туризм, используются для размещения баз и палаточных лагерей для проведения походов и экскурсий по ознакомлению с природой, пеших и конных прогулок, устройство троп и дорожек, размещение щитов с познавательными сведениями об окружающей природной среде; осуществление необходимых природоохранных и природовосстановительных мероприятий.

Судом установлено, что земельный участок, предоставленный во временное пользование ФИО1 под размещение подъезда к его земельному участку, в соответствие с классификатором видов разрешенного использования отнесен к землям рекреации и туризма.

Между тем, учитывая площадь указанного земельного участка-104 кв.м. и его местоположение на местности - между дорогой и тремя земельными участками, находящимися в частной собственности физических лиц, фактическое использование его в соответствие с разрешенным использованием - занятие спортом, пешие или верховые прогулки, отдых и туризм, наблюдение за природой, охота, рыбалка, размещение баз и палаточных лагерей, устройство троп и дорожек и т.д., невозможно.

Кроме того, как следует из материалов гражданского дела, в соответствие с разрешенным использованием земельный участок площадью 104 кв.м., никогда не использовался, более 20 лет, а именно, с 1994 года, указанный земельный участок используется заинтересованным лицом для проезда к своему земельному участку, поскольку технической возможности оборудовать проезд в другом месте не имеется, что не оспаривалось никем из участников судебного разбирательства.

Учитывая изложенное, у администрации муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области отсутствовали основания для отказа в выдаче ФИО1 разрешения на использование земельного участка площадью 104 кв.м. для размещения подъездной дороги к его земельному участку.

Кроме того, отменяя решение суда первой инстанции, и, принимая по делу новое решение об удовлетворении заявленных исковых требований, суд апелляционной инстанции не принял во внимание необходимость соблюдения баланса интересов сторон при разрешении спорных правоотношений. 

В силу действующего гражданского и земельного законодательства, собственнику земельного участка должен быть обеспечен доступ к нему и к размещенным на нем объектам недвижимости, в виде прохода и проезда. 

Признание незаконным разрешения администрации муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области от 27 июля 2018 года № 22, выданного ФИО1, повлечет за собой лишение его возможности на предусмотренных законом основаниях использовать земельный участок, площадью 104 кв.м. для доступа к своему земельному участку и, как следствие, необходимость установления сервитута, обеспечивающего проезд к его земельному участку через земельный участок ФИО2 

Между тем, установление сервитута, в силу которого ФИО1 приобретет право на ограниченное пользование земельным участком административного истца, приведет к нарушению прав последнего, поскольку повлечет за собой обременение ее земельного участка правами другого лица. 

Оценивая приведенные выше нарушения, допущенные судом апелляционной инстанции, президиум приходит к выводу о существенном характере таких нарушений, в связи с чем, находит апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 17 января 2019 года подлежащим отмене, с оставлением в силе решения Приозерского городского суда Ленинградской области от 27 сентября 2018 года.

Руководствуясь статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, президиум Ленинградского областного суда

постановил:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 17 января 2019 года отменить, с оставлением в силе решения Приозерского городского суда Ленинградской области от 27 сентября 2018 года.

Председательствующий Г.В. Перфильев

Судья Приозерского городского суда Хандрикова Е.В. Судьи апелляционной инстанции: Астапенко С.А. 

(докл.), Муратова С.В., Шадрина Е.В.

Докладчик на президиуме Кошелева И.Л.