ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

 

Дело № 3га - 945/2021

22 июня 2021 года

г. Уфа

Верховный Суд Республики Башкортостан в составе:

председательствующего судьи Фархутдиновой Г.Р.,

при ведении протокола судебного заседания ФИО7 

с участием представителя административного истца прокуратуры Республики Башкортостан – ФИО8., представителей административного ответчика Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан – ФИО9 представителя заинтересованного лица Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан – ФИО10

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки городского округа город Уфа, утверждённых решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22 августа 2008 года №7/4 (в редакции решений от 25 марта 2020 года №54/9, от 23 декабря 2020 года №72/8), корректировки Генерального плана городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утверждённого решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 04 августа 2006 года №14/4 (в редакции решения от 25 марта 2020 года №54/8),

у с т а н о в и л:

первый заместитель прокурора Республики Башкортостан обратился в Верховный Суд Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц к Совету городского округа город Уфа Республики Башкортостан о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки городского округа город Уфа, утверждённых решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22 августа 2008 года №7/4 (в редакции решений от 25 марта 2020 года №54/9, от 23 декабря 2020 года №72/8), корректировки Генерального плана городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утверждённого решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 04 августа 2006 года №14/4 (в редакции решения от 25 марта 2020 года №54/8).

В обоснование требований указал, что по результатам проведенных общественных обсуждений представительным органом местного самоуправления городского округа город Уфа Республики Башкортостан были приняты следующие решения Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее – Совет):

- от 25 марта 2020 года № 54/8 «О внесении изменений в Корректировку Генерального плана города Уфы Республики Башкортостан». Данным решением Совета были утверждены изменения в Корректировку Генерального плана города Уфы Республики Башкортостан, изложенные в новой редакции.

- от 25 марта 2020 года № 54/9 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан». Данным решением Совета были изложены в новой редакции статьи о комплексном и устойчивом развитии территории, общие положения о территориальных зонах городского округа.

- от 23 декабря 2020 года № 72/8 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан». Данным решением Совета были изложены в новой редакции виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства по территориальным зонам городского округа, дополнены предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расширен перечень озелененных территорий общего пользования (садов, парков, лесопарков, скверов), расположенных на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан, внесены изменения в карты градостроительного зонирования.

По мнению административного истца, часть изменений, внесенные в Генплан города и Правила землепользования и застройки по предложениям граждан в рамках общественных обсуждений, не являлась предметом общественных обсуждений, проекты в данной части не размещались для ознакомления неопределенному кругу лиц, что является нарушением прав граждан. Заключения о результатах общественных обсуждений не содержали аргументированных рекомендаций о целесообразности учета внесенных участниками общественных обсуждений предложений. Также административным истцом указано на фактическое несоответствие территориальных зон в Правилах землепользования и застройки функциональным зонам в Генеральном плане.

На основании вышеизложенного административный истец просил суд признать недействующими:

- статьи 11.1, 41, 42, 43, 44, 45, 68, 69 Правил землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденных решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22 августа 2008 года № 7/4 (в редакции решения Совета от 25 марта 2020 года № 54/9); 

- приложения № 1_37, 1_78, 1_83, 1_56, 1_67, 1_68, 1_72, 1_77, 1_82, 1_95, 1_96, 1-97, 1_98, 1_109, 1_125, 1_126, 1_127, 1_143, 1_144, 1_145, 1_151, 1_154, 1_157, 1_161, 1_162, 1_166, 1_173, 1_174. 1_211, 1_214, 1_215, 1_221, 1_224, 1_225 в приложении № 1 Правил землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденных решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22 августа 2008 года № 7/4 (в редакции решений Совета от 25 марта 2020 года № 54/9, от 23 декабря 2020 года № 72/8);

- приложения № 2_37, 2_56, 2_67, 2_72, 2_78, 2_82, 2_83, 2_95, 2_96, 2_97, 2_98, 2_109, 2_111, 2_126, 2_127, 2_143, 2_144, 2_145, 2_162, 2_166, 2_173, 2_174 в приложении № 2 Правил землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденных решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22 августа 2008 года № 7/4 (в редакции решений Совета от 25 марта 2020 года № 54/9, от 23 декабря 2020 года № 72/8);

- приложения № 6_56, 6_71, 6_22 в приложении № 6 Правил землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденных решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22 августа 2008 года № 7/4 (в редакции решений Совета от. № 54/9, от 23 декабря 2020 года № 72/8); 25 марта 2020 года таблицы № 5 «Перечень озелененных территорий общего пользования (садов, парков, лесопарков, скверов), расположенных на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан» части 53.5 статьи 53 Правил землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденных решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22 августа 2008 года № 7/4 (в редакции решения Совета от 23 декабря 2020 года № 72/8) в части исключения строки № 5.5;

- приложение № 5 «Схема границ зон с особыми условиями использования территорий по природно-экологическим требованиям. Зоны естественных ландшафтов, территорий зеленых насаждений общего пользования (сады, парки, лесопарки, скверы) в части корректировки границ территории № 5.5 «Сквер у Госцирка (существующий)» Правил землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденных решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22 августа 2008 года № 7/4 (в редакции решения Совета от 23 декабря 2020 года № 72/8);

- приложение № 7 «Карта градостроительного зонирования территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан. Схема границ зон, предназначенных для комплексного и устойчивого развития» в части корректировки территории № 8 Правил землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденных решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22 августа 2008 года № 7/4 (в редакции решения Совета от 23 декабря 2020 года № 72/8);

- приложение «Уфа. Корректировка Генерального плана. Основной чертеж» корректировки Генерального плана горда Уфы Республики Башкортостан, утвержденной решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 04 августа 2006 года № 14/4 (в редакции решения Совета от 25 марта 2020 года № 54/8) в части изменения функциональной зоны земельного участка с кадастровым номером ... с Р-1 на Ж-3. 

В судебном заседании представитель административного истца ФИО11., действующая по доверенности от 31 марта 2021 года, требования, изложенные в административном исковом заявлении, поддержала, просила удостоверить.

Представители Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан ФИО12 ФИО13., действующие по доверенностям от 11 мая 2021 года, 14 мая 2021 года, административные исковые требования не признали, суду пояснили, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах компетенции Совета в соответствии с действующим законодательством и не противоречат нормативным правовым актам. Процедура проведения общественных обсуждений была соблюдена, и на общественные обсуждения был вынесен проект Генплана, который включал карту территориальных зон городского округа в целом, соответственно каждый житель городского округа (или иное лицо, отвечающее требованиям части 3 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) мог выразить свое мнение по указанному проекту. На общественные обсуждения был вынесен проект Правил землепользования и застройки, который включал карту градостроительного зонирования городского округа в целом, соответственно каждый житель городского округа (или иное лицо, отвечающее требованиям части 3 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) мог выразить свое мнение по указанному проекту. Также пояснили, что при установлении территориальных зон необходимо принимать к учёту совокупность факторов. В части аргументации рекомендаций Межведомственной комиссии по проведению общественных обсуждений в сфере градостроительной деятельности городского округа город Уфа Республики Башкортостан и Комиссии по Правилам землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан, пояснили, что сами по себе некоторые недочеты при проведении отдельных процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки не являются существенным нарушением порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшим на законность принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, влекущим его отмену. На основании изложенного просили суд в удовлетворении требований административного истца отказать. 

Представитель заинтересованного лица Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан – ФИО14., действующая по доверенности от 12 ноября 2020 года, высказала возражения относительно заявленных требования административного истца, суду пояснила, что оспариваемые решения Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан приняты в соответствии с действующим законодательством, внесенные изменения в Правила землепользования и застройки не содержат неоднозначное толкование. Также пояснила, что территориальные зоны могут не соответствовать функциональным зонам. 

Представители заинтересованных лиц Главного управления Архитектуры и градостроительства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан; Государственного комитета Республики Башкортостан по делам юстиции в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. 

В соответствии с положениями статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд полагает возможным рассмотрение административного дела в отсутствие неявившихся лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, явка которых не признана судом обязательной. 

Выслушав лиц, участвующих в судебном заседании, изучив материалы административного дела, проверив решения Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В силу части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывать соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу. 

Согласно части 1 статьи 5.1 ГрК РФ в целях соблюдения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В соответствии с частью 5 статьи 13 Устава городского округа город Уфа Республики Башкортостан по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется нормативным правовым актом представительного органа городского округа с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.

Во исполнение требований ГрК РФ и Устава городского округа город Уфа Республики Башкортостан порядок организации и проведения общественных обсуждений в сфере градостроительной деятельности на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан определен Положением об организации и проведении общественных обсуждений в сфере градостроительной деятельности на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утверждённым решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 27 июня 2018 года № 28/5 (далее – Положение об организации и проведении общественных обсуждений).

Согласно пунктам 1.5, 2.2 Положения об организации и проведении общественных обсуждений проект генерального плана городского округа, проекты о внесении изменений в генеральный план городского округа, проект правил землепользования и застройки городского округа, проекты о внесении изменений в правила землепользования и застройки городского округа подлежат рассмотрению на общественных обсуждениях.

По проектам правил землепользования и застройки городского округа, проектам о внесении изменений в правила землепользования и застройки городского округа решение о назначении общественных обсуждений принимается в форме постановления главы городского округа, по проекту генерального плана городского округа, проектам о внесении изменений в генеральный план городского округа решение о назначении общественных обсуждений принимается в форме решения Совета городского округа.

Решение Совета от 18 декабря 2019 года № 49/17 «Об общественных обсуждениях по вопросу внесения изменений в корректировку Генерального плана города Уфы Республики Башкортостан» было принято в соответствии с действующей на момент принятия указанного решения Совета редакцией Положения.

На основании пункта 3.1.2 Положения об организации и проведении общественных обсуждений срок проведения общественных обсуждений с момента оповещения жителей городского округа о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений составляет 35 календарных дней по проектам о внесении изменений в Генеральный план; проектам, разработанным на часть городского округа; 55 календарных дней по проекту Генерального плана.

В соответствии с решением Совета от 18 декабря 2019 года № 49/17 «Об общественных обсуждениях по вопросу внесения изменений в корректировку Генерального плана города Уфы Республики Башкортостан», опубликованному в газете Вечерняя Уфа от 20 декабря 2019 года № 92 (13376) и на сайте Совета - 20 декабря 2019 года, период проведения общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Генеральный план города Уфы Республики Башкортостан (далее – Генплан), утверждённый решением Совета от 4 августа 2006 года № 14/4, был установлен с 20 декабря 2019 года по 23 января 2020 года и составлял 35 календарных дней. 

Согласно заключению о результатах проведения общественных обсуждений по вопросу внесения изменений в Корректировку Генерального плана городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 15 января 2020 года и протоколу общественных обсуждений от 15 января 2020 года № 11, общественные обсуждения было рекомендовано признать состоявшимися, а результат обсуждений – положительным, при условии учета всех предложений, признанных целесообразными.

В соответствии с пунктом 3.2.2 Положения об организации и проведении общественных обсуждений срок проведения общественных обсуждений по проекту правил землепользования и застройки, проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки составляет 65 календарных дней по проекту о внесении изменений в правила землепользования и застройки городского округа, а также разработанному на часть территории городского округа; по проекту правил землепользования и застройки не более 50 рабочих дней и не менее 31 календарного дня.

Согласно постановлениям главы городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 14 октября 2019 года № 6, опубликованному в газете Вечерняя Уфа от 18 октября 2019 года № 75 (13359) и на сайте Совета – 18 октября 2019 года, и от 2 декабря 2019 года № 8, опубликованному в газете Вечерняя Уфа от 3 декабря 2019 года № 88 (13372) и на сайте Совета 2 декабря 2019 года, установлены периоды общественных обсуждений по внесению изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее – Правила) с 18 октября 2019 года по 21 декабря 2019 года и с 3 декабря 2019 года по 28 февраля 2020 года соответственно. Согласно постановлению главы городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 17 августа 2020 года № 10, опубликованному в газете Вечерняя Уфа от 21 августа 2020 года № 58 (13437) и на сайте Совета – 21 августа 2019 года, установлен период общественных обсуждений по внесению изменений в Правила землепользования и застройки городского округа с 21 августа 2020 года по 30 октября 2020 года.

Согласно заключениям о результатах проведения общественных обсуждений по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки от 11 декабря 2019 года, от 20 февраля 2020 года, от 26 октября 2020 года и протоколам общественных обсуждений от 10 декабря 2019 года, от 19 февраля 2020 года, от 22 октября 2020 года, общественные обсуждения было рекомендовано признать состоявшимися, а результат обсуждений – положительным, при условии учета всех предложений, признанных целесообразными.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки такого муниципального образования относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 29 части 1 статьи 4 Устава городского округа город Уфа Республики Башкортостан утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Согласно части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такой план, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления городского округа.

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Решения Совета от 25 марта 2020 года № 54/8, от 25 марта 2020 года № 54/9 и от 23 декабря 2020 года № 72/8 по результатам проведенных общественных обсуждений приняты представительным органом местного самоуправления городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Согласно части 1 статьи 33 Устава городского округа город Уфа Республики Башкортостан проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами Совета, комиссиями Совета, председателем Совета, главой Администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также органами государственной власти Республики Башкортостан и прокурором города Уфы.

В силу части 12 статьи 23 ГрК РФ протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа.

В соответствии с частью 15 статьи 31 ГрК РФ обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний и заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется.

Судом установлено, что пакет документов при внесении оспариваемых решений Совета состоял в том числе из соответствующих протоколов и заключений во исполнение требований ГрК и Регламента внесения проектов в Совет городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденного решением Совета от 24 апреля 2019 года № 40/9. 

В соответствии с частью 3 статьи 30 Устава городского округа город Уфа Республики Башкортостан Совет по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Республики Башкортостан, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа. Решения Совета, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Совета, если иное не установлено федеральным законом.

Согласно выпискам из протоколов заседаний Совета результаты голосования при принятии Решений были следующие:

- от 25 марта 2020 года № 54/8

«За» – 34, «Против» – 0, «Воздержались» – 0, «Не голосовали» – 0;

- от 25 марта 2020 года № 54/9

«За» – 34, «Против» – 0, «Воздержались» – 0, «Не голосовали» – 0;

- от 23 декабря 2020 года № 72/8

«За» – 31, «Против» – 0, «Воздержались» – 0, «Не голосовали» – 0.

Таким образом, решения приняты в установленных виде и форме и при соблюдении установленной процедуры.

В соответствии со статьёй 34 Устава городского округа город Уфа Республики Башкортостан муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). 

На момент принятий указанных решений Совета от 25 марта 2020 года № 54/8 и от 23 декабря 2020 года № 72/8 официальным опубликованием муниципального правового акта Совета считается первая публикация его полного текста в газетах «Вечерняя Уфа» и (или) «Киск ?ф?» и (или) первое размещение (опубликование) на официальном сайте Совета в информационно-коммуникационной сети Интернет www.gorsovet-ufa.ru:

- решение Совета от 25 марта 2020 года № 54/8 опубликовано в газете «Вечерняя Уфа» от 27 марта 2020 года № 21 (13400) и размещено на официальном сайте Совета в информационно-коммуникационной сети «Интернет» (www.gorsovet-ufa.ru) 27 марта 2020 года;

- решение Совета от 25 марта 2020 года № 54/9 без приложений опубликовано в газете «Вечерняя Уфа» от 31 марта 2020 года № 22 (13401) и размещено в полном объёме на официальном сайте Совета в информационно-коммуникационной сети «Интернет» (www.gorsovet-ufa.ru) 27 марта 2020 года;

- решение Совета от 23 декабря 2020 года № 72/8 без приложений опубликовано в газете «Уфимские ведомости» от 29 декабря 2020 года № 91 и размещено в сетевом печатном издании ufaved.info 29 декабря 2020 года.

С 1 января 2020 года официальным опубликованием муниципального правового акта Совета считается первая публикация его полного текста в газете «Уфимские ведомости», газете «Вечерняя Уфа» или первое размещение (опубликование) в официальном сетевом издании - Городской электронной газете ufaved.info (www.ufaved.info).

Решение от 23 декабря 2020 года № 72/8 было опубликовано на официальном сайте Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан (http://www.gorsovet-ufa.ru/) 24 мая 2017 года и в газете «Вечерняя Уфа» от 26 мая 2017 года № 42.

Судом не установлено нарушение процедуры подготовки и принятия нормативного правового акта. Оспариваемый нормативный акт принят Советом городского округа город Уфа Республики Башкортостан в пределах его полномочий с соблюдением установленного порядка, формы принятия и порядка опубликования.

Согласно части 2 статьи 5.1 ГрК РФ участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства.

Решением Совета от 18 декабря 2019 года № 49/17 на общественные обсуждения был вынесен проект корректировки Генерального плана в новой редакции. Постановлением главы городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 17 августа 2020 года № 10 на общественные обсуждения был вынесен проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки, включающий карту градостроительного зонирования городского округа в целом. Постановлением главы городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 14 октября 2019 года № 6 на общественные обсуждения был вынесен проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки в части таблицы № 1 «Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства по территориальным зонам городского округа». Постановлением главы городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 2 декабря 2019 года № 8 на общественные обсуждения был вынесен проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки, включающий изменения в текстовой части и в карту градостроительного зонирования городского округа в целом.

Учитывая изложенное, участниками общественных обсуждений по проектам изменений в Правила землепользования и застройки и по проекту корректировки Генерального плана городского округа, могли быть граждане, постоянно проживающие на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан, правообладатели находящихся в границах городского округа город Уфа Республики Башкортостан земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 4 статьи 5.1 ГрК РФ процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов:

1) оповещение о начале общественных обсуждений;

2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее в настоящей статье - официальный сайт) и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее также - сеть «Интернет»), либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг (далее в настоящей статье - информационные системы) и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта;

3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях;

4) подготовка и оформление протокола общественных обсуждений;

5) подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Анализ норм Градостроительного Кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что общественные обсуждения являются лишь составной частью порядка принятия оспариваемого решения. Общественные обсуждения, по своей сути, представляют форму волеизъявления заинтересованных лиц в отношении выносимого на обсуждение проекта Правил землепользования и застройки и Генерального плана. При этом результаты общественных обсуждений носят рекомендательный характер, они учитываются при принятии соответствующего решения, но не являются обязательными.

Предложения и замечания, поступившие при проведении общественных обсуждений проектов внесения изменений в Правила землепользования и застройки и утверждения Корректировки Генерального плана были рассмотрены, о чем указано в протоколах общественных обсуждений, принятые по ним решения отражены в заключениях о результатах общественных обсуждений.

Выявление мнения населения в соответствии с Положением об организации и проведении общественных обсуждений, осуществляется органом, уполномоченным на организацию и проведение общественных обсуждений. По проектам правил землепользования и застройки городского округа, проектам о внесении изменений в правила землепользования и застройки - Комиссия по Правилам землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан. По проекту генерального плана городского округа, проектам о внесении изменений в генеральный план городского округа - межведомственная комиссия по проведению общественных обсуждений в сфере градостроительной деятельности городского округа, создаваемая решением Совета городского округа.

Таким образом, орган местного самоуправления, реализуя дискреционные полномочия, с целью обеспечения комфортных и благоприятных условий проживания жителей городского округа город Уфа Республики Башкортостан, комплексного учета потребностей населения и устойчивого развития территорий, а также для согласования государственных, общественных и частных интересов в градостроительной деятельности, создал необходимые условия обеспечения участия в их обсуждении наиболее широких слоев населения муниципального образования для выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, предоставив каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям для получения общественной оценки принимаемого правового акта.

Таким образом, с учетом собранных по делу доказательств, процедура проведения общественных обсуждений проектов внесений изменений в Правила землепользования и застройки, Корректировки Генерального плана предусмотренная приведенными выше нормами федерального законодательства, административным ответчиком была соблюдена.

В связи с вышеизложенным, доводы представителя Прокуратуры Республики Башкортостан о том, что часть изменений, внесенные в Генплан города и Правила землепользования и застройки по предложениям граждан в рамках общественных обсуждений, не являлись предметом общественных обсуждений, проекты в данной части не размещались для ознакомления неопределенному кругу лиц, что является нарушением прав граждан, не могут быть признаны судом обоснованными.

Также суд находит не обоснованным довод представителя административного истца о том, что заключения по результатам общественных обсуждений не содержали аргументированных рекомендаций о целесообразности учета внесенных участниками общественных обсуждений предложений. 

Необходимость соблюдения принципа равенства всех перед законом и судом закреплена в статье 19 Конституции Российской Федерации. Соблюдение указанного принципа может быть обеспечено при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит, к нарушению названного принципа.

О неопределенности правовой нормы могут свидетельствовать: отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав, т.е. возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполнота административных процедур, т.е. отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическая неопределенность (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», пункт 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96).

В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» содержится разъяснение, согласно которому, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Принятые внесения изменений в Правила землепользования и застройки и Генеральный план не содержат неоднозначное толкование. 

Отсутствие аргументированных рекомендаций в заключениях по результатам общественных обсуждений по внесению изменений в ПЗЗ само по себе не влечет признание принятых изменений в ПЗЗ недействительными, поскольку не нарушают права и законные интересы кого-либо, а также не влекут необходимость изменения формулировок в принятых решениях городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Сами по себе некоторые недочеты при проведении отдельных процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки не являются существенным нарушением порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшим на законность принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, влекущим его отмену.

В ходе судебного разбирательства не нашел подтверждения довод административного истца, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

По смыслу положений статьи 23 Градостроительного Кодекса Российской Федерации Генплан представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития с учетом прогнозов социально-экономического развития, демографической и экологической ситуации.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и утверждаются на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ). Подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории. Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. 

При этом утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ), то есть не оказывают влияния на объем прав, принадлежащих частным лицам. В связи с этим в силу части 3 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы адресованы органам публичной власти. 

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункты 6, 7 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частями 1, 15 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1-3 статьи 36 ГрК РФ).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Частью 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 данного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района. Из буквального толкования указанной нормы следует, что функциональные зоны и параметры их планируемого развития являются одним из факторов, влияющих на возможность установления той или иной территориальной зоны.

В силу части 2 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон могут устанавливаться по:

1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;

2) красным линиям;

3) границам земельных участков;

4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;

5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

6) естественным границам природных объектов;

7) иным границам.

Таким образом, правила землепользования и застройки непосредственно оказывают влияние на интересы конкретных правообладателей недвижимости, так как определяют правовой режим такой недвижимости. В связи с изложенным правила землепользования и застройки адресованы всем субъектам градостроительных правоотношений, в том числе правообладателям недвижимости и инвесторам.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Из приведенных норм в их взаимной связи, а также учитывая, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования, а требования к установлению границ функциональных зон градостроительным законодательством не предъявляются, следует, что законодатель допускает возможность несовпадения границ территориальных и функциональных зон, в том числе применительно к конкретному земельному участку, как это имеет место в рассматриваемом деле.

Также не находит подтверждения довод административного истца о том, что утверждение Корректировки Генерального плана в части установления функциональной зоны Ж-3 для земельного участка с кадастровым номером ... является незаконным в силу установления зоны с особыми условиями использования территории передающего радиотехнического объекта – радиопередающего объекта ФГУП «Российская телевизионная и радиовещательная сеть».

В соответствии с частью 24 статьи 106 Земельного Кодекса РФ зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости. 

Судом установлено, что при подготовке рекомендаций по результатам проведенных общественных обсуждений зоны ограничения застройки (ЗОЗ) в ЕГРН отсутствовали, ограничения использования земельных участков установлены не были. Границы зоны с особыми условиями использования территории, куда включается земельный участок с кадастровым номером ..., были установлены только 26 января 2021 года. 

Установленные ограничения использования земельных участков распространяются, в том числе, и на земельный участок с кадастровым номером .... 

Ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территории, равно как и сами зоны с особыми условиями использования территории считаются установленными со дня внесения сведений о них в ЕГРН.

Соответственно размещение объектов капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером ... должно производится с учетом положений постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 09 июня 2003 года № 135 (ред. от 19 декабря 2007 года) «О введении в действие Санитарных правил и нормативов - СанПиН 2.1.8./2.2.4.1383-03» (вместе с «СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03. 2.1.8. Физические факторы окружающей природной среды. 2.2.4. Физические факторы производственной среды. Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 09 июня 2003 года).

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что общественные обсуждения по вопросам внесения изменений в Правила землепользования и застройки и утверждении Корректировки Генерального плана были проведены в соответствии с требованиями действующего законодательства, решения Совета от 25 марта 2020 года № 54/8, от 25 марта 2020 года № 54/9, от 23 декабря 2020 года № 72/8 приняты в рамках компетенции Совета. 

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения административного искового заявления первого заместителя прокурора Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденных решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22 августа 2008 года №7/4 (в редакции решений от 25 марта 2020 года №54/9, от 23 декабря 2020 года №72/8), корректировки Генерального плана городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утверждённого решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 04 августа 2006 года №14/4 (в редакции решения от 25 марта 2020 года №54/8), не имеется.

Руководствуясь статьями 177 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административного искового заявления первого заместителя прокурора Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденных решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22 августа 2008 года №7/4 (в редакции решений от 25 марта 2020 года №54/9, от 23 декабря 2020 года №72/8), корректировки Генерального плана городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утверждённого решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 04 августа 2006 года №14/4 (в редакции решения от 25 марта 2020 года №54/8), отказать.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Верховный Суд Республики Башкортостан

Судья Верховного Суда 

Республики Башкортостан Г.Р. Фархутдинова