дело № 12-78/2020 

РЕШЕНИЕ

26 мая 2020 года г. Оренбург

Судья Оренбургского областного суда Пересыпкина Т.И., при секретаре Шиловой А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу начальника инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области Л. на постановление судьи Ленинского районного суда г. Оренбурга от 5 марта 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, в отношении инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области,

установил:

постановлением судьи Ленинского районного суда г. Оренбурга от 5 марта 2020 года Инспекция государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области (далее – Инспекция) признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.

В жалобе, поданной в Оренбургский областной суд, начальник Инспекции Л. просит об отмене судебного постановления и прекращении производства по делу, ссылаясь на то, что разрешение на общестроительные и специальные работы по приспособлению санитарной комнаты для маломобильных групп населения объекта культурного наследия федерального значения «Здание гауптвахты, сер. XIX в.», расположенного по адресу: 

<

...> д. №, выдано на основании рабочей проектно-сметной документации, разработанной на базе согласованной Управлением по культуре и искусству Оренбургской области в 2006 году научно-проектной документации по реставрации памятника истории и культуры федерального значения «Гауптавахта» в соответствии с выданным заданием на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия от 20 февраля 2019 года. В проектной документации предполагалась отличная от предложенной в эскизном проекте конфигурация санузла, не затрагивающая изменение особенностей, составляющих предмет охраны памятника истории и культуры, а именно докладка двух перегородок в санитарной комнате взамен существующих пластиковых с устройством проемов, гидроизоляция, отделка полов и установка дверных коробок. Указанные работы не предполагали изменение места размещения санузла, использовались существующие инженерные коммуникации. Рабочий проект рассматривался как часть согласованной ранее научно-проектной документации, не изменяющий основные решения проекта, не затрагивающий предмет охраны, что не требует в данном случае проведения государственной историко-культурной экспертизы. Создание дополнительных преград и ограничений в виде требований по разработке проекта приспособления санитарной комнаты для маломобильных групп населения влечет удлинение сроков проведения работ, и как следствие, нарушение прав людей с ограниченными возможностями и других маломобильных групп населения. Письмо Министерства культуры РФ от 17 июля 2017 года № 207-01.1-39-ВА является толкованием законодательства РФ об объектах культурного наследия, однако согласно Постановлению правительства РФ от 20 июля 2011 года № 590 «О Министерстве культуры РФ» данное право не относится к полномочиям Министерства культуры РФ. Данному обстоятельству судом первой инстанции не дана надлежащая правовая оценка. Считает, что имеются основания для применения положений ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ.

В возражениях должностное лицо административного органа полагает, что постановление судьи первой инстанции является законным и обоснованным. 

Лица, участвующие в деле: начальник Инспекции Л., должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, извещенные надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения настоящей жалобы, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении не заявили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Проверив материалы дела об административном правонарушении, изучив доводы жалобы, заслушав пояснения защитника Курек И.Н., поддержавшей доводы жалобы, прихожу к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ административным правонарушением признается нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, за исключением выявленных объектов культурного наследия, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия, за исключением выявленных объектов культурного наследия, либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением выявленных объектов культурного наследия

В силу частей 2, 3 ст. 44 Конституции РФ каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям; каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ) регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.

Предметами регулирования настоящего Федерального закона являются: отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации как особым видом недвижимого имущества; порядок формирования и ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; общие принципы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона № 73-ФЗ).

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. 

Из п. 1 ст. 33 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) (далее – Федеральный закон № 73-ФЗ) следует, что объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Согласно пп. 12 п. 2 ст. 33 Федерального закона № 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя выдачу в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия.

Пунктом 1 ст. 45 Федерального закона № 73-ФЗ определено, что работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

Сохранение объекта культурного наследия - это меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ (ч. 1 ст. 40 Федерального закона № 73-ФЗ).

В силу ст. 44 Федерального закона № 73-ФЗ приспособление объекта культурного наследия для современного использования - это научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия, включая реставрацию представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия.

Пунктом 4 ст. 45 Федерального закона № 73-ФЗ предусмотрено, что форма выдачи задания, разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, порядок выдачи указанных документов, подготовки и согласования проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению данного объекта, устанавливаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 21 октября 2015 года № 2625 утвержден «Порядок выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия» (далее – Порядок выдачи разрешения № 2625).

Согласно п. 5.2 указанного выше Порядка выдачи разрешения № 2625, в случае проведения работ на объекте культурного наследия, связанных с сохранением историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающих реставрацию объекта культурного наследия, приспособление объекта культурного наследия для современного использования прилагаются, в том числе копии титульных листов проектной документации по сохранению объекта культурного наследия, прошитые и пронумерованные, заверенные в установленном порядке, со штампом о ее согласовании или копия письма о согласовании проектной документации соответствующим Органом охраны объекта культурного наследия.

Из пп. 2 ст. 3 «Порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия», утвержденного приказом Минкультуры России от 5 июня 2015 года № 1749, следует, что для согласования проектной документации органу охраны объектов культурного наследия необходимо положительное заключение акта государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия.

В соответствии с подп. 3 п. 6 Порядка выдачи разрешения № 2625 и подп. 3 ст. 20.2 Административного регламента несоответствие представленных для выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия документов, в том числе предусмотренных в ст. 45 Федерального закона № 73-ФЗ, является основанием для отказа в выдаче разрешения. 

Из материалов дела следует, что в период с 16 по 31 декабря 2019 года должностным лицом Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу на основании распоряжения руководителя административного органа от 27 ноября 2019 года № и во исполнение поручения Президента Российской Федерацией от 20 февраля 2019 года № Пр-240, в рамках полноты и качества осуществления переданных Российской Федерацией полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия Федерального значения с целью контроля за осуществлением Инспекцией государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области надлежащего исполнения переданных полномочий проведена внеплановая документарная выездная проверка в отношении Инспекции, расположенной по адресу: 

<

...> д. №.

В ходе проверки установлено, что Инспекцией выдано разрешение от 5 сентября 2019 года № ООО (название) на проведение общестроительных и специальных работ по приспособлению санитарной комнаты для маломобильных групп населения на объект культурного наследия федерального значения «Здание гауптвахты, сер. ХIХ в.», расположенного по адресу: 

<

...> д. №, на основании научно-проектной документации по реставрации памятника истории и культуры федерального значения «Гауптвахта» (шифр №), согласованной Министерством культуры и внешних связей Оренбургской области в 2016 году, не содержащей проектных решений по приспособлению санитарной комнаты и на основании рабочей документации «Приспособление санитарной комнаты для маломобильных групп населения. Архитектурно-строительные решения. Водоснабжение, канализация. Электроснабжение, электрооснащение» (шифр №), разработанной ООО (название) в 2019 году, не согласованной органом охраны объектов культурного наследия.

Фактические обстоятельства дела и вина Инспекции подтверждается материалами дела, а именно: протоколом об административном правонарушении; актом проверки; распоряжением о проведении проверки; разрешением Инспекции от 5 сентября 2019 года №; письмом и.о. начальника Инспекции от 5 сентября 2019 года № о выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия ООО (название); научно-проектной документацией по реставрации памятника истории и культуры федерального значения «Гауптвахта» (шифр № рабочей документацией «Приспособление санитарной комнаты для маломобильных групп населения. Архитектурно-строительные решения. Водоснабжение, канализация, электроснабжение, электрооснащение» (шифр №) и иными материалами дела, которым дана надлежащая оценка по правилам ст. 26.11 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах действия Инспекции правильно квалифицированы по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ.

Вместе с тем с доводами жалобы согласиться нельзя по следующим основаниям.

В силу ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. В соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Основанием для освобождения заявителя от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля хозяйствующего субъекта, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения законодательно установленной обязанности. Доказательств наличия указанных обстоятельств заявителем не представлено.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что Инспекцией приняты все зависящие от нее меры по соблюдению положений действующего законодательства в области охраны объектов культурного наследия

В данном случае Инспекция имела возможность не допустить совершение административного правонарушения, однако при отсутствии объективных, чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств не приняла все зависящие от нее меры для выполнения норм действующего законодательства, что свидетельствует о виновности юридического лица.

Доводы заявителя основаны на неверном толковании норм закона и не опровергают тех обстоятельств, на основании которых вынесено обжалуемое постановление. Рабочая документация «Приспособление санитарной комнаты для маломобильных группы населения. Архитектурно-строительные решения. Водоснабжение, канализация. Электроснабжение, электрооснащение» (шифр №) предусматривает выполнение работ, отсутствующих в проекте реставрации объекта культурного наследия, согласованном в 2016 году, а именно: кладка и армирование стен, гидроизоляционные работы, монтаж перемычек, устройство полов и дверных коробок, прокладка штроб в существующих стенах, прокладка новых инженерных коммуникаций. Данные обстоятельства были установлены должностным лицом административного органа по результатам изучения представленной документации. 

В отношении указанных работ не проводилась государственная историко-культурная экспертиза, и, как следствие, оценка их влияния на особенности памятника истории и культуры, составляющие предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения «Здание гауптвахты, сер. XIX в.» уполномоченными лицами – государственными экспертами не осуществлялась. Данные обстоятельства не оспаривались защитником в ходе рассмотрения настоящей жалобы. 

Выполненные работы не могут быть отнесены ни к одному из видов работ по сохранению объектов культурного наследия, кроме приспособления, что также подтверждается наименованием рабочей документации. 

Таким образом, утверждение заявителя об отнесении указанной рабочей документации к проекту реставрации, согласованному в 2016 году, не основано на фактических обстоятельствах дела и противоречит требованиям ст. 45 Федерального закона № 73-ФЗ. 

Ссылка заявителя на то, что разработка проекта приспособления санитарной комнаты для маломобильных групп населения повлечет удлинение сроков проведения работ, не является основанием к отмене правильного судебного постановления, а потому не влечет удовлетворения жалобы.

Иных доводов заявителя, ставящих под сомнение законность и обоснованность состоявшихся по делу решений, настоящая жалоба не содержит. По существу доводы жалобы направлены на переоценку доказательств, которые были исследованы в полном объеме и получили надлежащую оценку в постановлении и решении по правилам, установленным ст. 26.11 КоАП РФ.

Бремя доказывания по делу распределено правильно, с учетом требований ст. 1.5 КоАП РФ. Принцип презумпции невиновности по настоящему делу не нарушен, каких-либо неустранимых сомнений в виновности Инспекции по делу не усматривается.

Постановление о привлечении Инспекции к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, вынесено должностным лицом в пределах срока давности, установленного ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ для данной категории дел. 

Административное наказание назначено в пределах, установленных санкцией ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ. 

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену состоявшихся по делу решений, допущено не было. Обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, не установлено.

Порядок привлечения Инспекции к административной ответственности соблюден.

Между тем прихожу к выводу об изменении судебного постановления в части назначенного административного наказания. 

В соответствии с общими правилами назначения административного наказания, основанными на принципах справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности, административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ).

При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (ч. 3 ст. 4.1 КоАП РФ).

Законодатель, установив названные положения в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, тем самым предоставил возможность судье, органу, должностному лицу, рассматривающим дело об административном правонарушении, индивидуализировать наказание в каждом конкретном случае.

При этом назначение административного наказания должно основываться на данных, подтверждающих действительную необходимость применения к лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в пределах нормы, предусматривающей ответственность за административное правонарушение, именно той меры государственного принуждения, которая с наибольшим эффектом достигала бы целей восстановления социальной справедливости, исправления правонарушителя и предупреждения совершения новых противоправных деяний, а также ее соразмерность в качестве единственно возможного способа достижения справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках административного судопроизводства.

Согласно ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ судья, рассматривающий жалобу на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, может назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса только при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

Применение указанных положений зависит от обстоятельств дела и представленных доказательств, подтверждающих наличие оснований для снижения штрафа ниже низшего предела.

Назначая административное наказание, судом первой инстанции не в полной мере изучен характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица. 

Доводы жалобы о применении ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ при назначении наказания Инспекции, поскольку Инспекция является бюджетной организацией, в 2020 году уменьшились бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств, ненамеренный характер действий Инспекции, оказание содействия в установлении обстоятельств дела, отсутствие отягчающих административную ответственность обстоятельств, заслуживают внимания.

Принимая во внимание вышеизложенное, а также с учетом характера совершенного административного правонарушения, имущественного и финансового положения юридического лица, объективных обстоятельств совершения правонарушения считаю возможным применить положения ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ и снизить размер административного штрафа до 100 000 рублей. 

Руководствуясь ст. ст. 30.6 - 30.8 КоАП РФ, судья

решил:

постановление судьи Ленинского районного суда г. Оренбурга от 5 марта 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, в отношении Инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области изменить: снизить размер административного штрафа до 100 000 рублей.

В остальной части постановление судьи Ленинского районного суда г. Оренбурга от 5 марта 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, в отношении Инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области оставить без изменения, жалобу заявителя – без удовлетворения.

Решение вступает в законную силу со дня его вынесения, но может быть обжаловано и (или) опротестовано в порядке, установленном ст. ст. 30.12 - 30.19 КоАП РФ, путем обращения с жалобой (протестом) в Шестой кассационный суд общей юрисдикции.

Судья Оренбургского 

областного суда Т.И. Пересыпкина