Дело №2а-194/2019

29RS0026-01-2019-000310-24

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

с. Холмогоры

18 апреля 2019 года

Холмогорский районный суд Архангельской области в составе

председательствующего судьи Поддубняк Г.А.

при секретаре Ворониной Г.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в селе Холмогоры 17-18 апреля 2019 года административное дело по административному исковому заявлению Главы муниципального образования «Холмогорский муниципальный район» к прокурору Холмогорского района Архангельской области о признании незаконным представления об устранении нарушения законодательства от 12 декабря 2018 года,

установил:

Глава муниципального образования «Холмогорский муниципальный район» ФИО1 обратилась в суд с административным иском к прокурору Холмогорского района о признании незаконным предписания от 12 декабря 2018 года №7-01-2018 об устранении нарушения земельного законодательства, на предмет его соответствия требованиям действующего законодательства.

В обоснование требований заявитель указал, что представление прокурора не является законным и обоснованным, вынесено с нарушениями норм Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2, действующая на основании доверенности, требования административного искового заявления подержала по основаниям, указанным в административном исковом заявлении.

Представитель административных ответчиков – помощник прокурора Холмогорского района Архангельской области Полуянова М.А., административный иск не признала по основаниям, указанным в письменном отзыве (л.д.73-79, 98-101). 

Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему выводу.

Принцип законности является конституционным принципом, определяющим действия всех органов государственной власти и должностных лиц (ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации), в связи с чем, эти органы и должностные лица обязаны осуществлять свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Прокурором Холмогорского района Архангельской области 12 декабря 2018 года №7-01-2018 в адрес Главы МО «Холмогорский муниципальный район» ФИО1 внесено представление, в котором потребовал: 1) рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры Холмогорского района, заблаговременно уведомив его о месте и времени рассмотрения представления; 2) принять конкретные меры к устранению нарушений закона и недопущению их впредь: - пересмотреть заявления ФИО3 о предоставлении земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ (вх.№ от ДД.ММ.ГГГГ), заявление ФИО4 о перераспределении земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ (вх.№) с учетом дополнительного заявления путем принятия законного решения по ним; не допускать нарушения земельного законодательства впредь; 4) о результатах рассмотрения и принятых мерах сообщить в прокуратуру района письменно в течение месяца с момента регистрации представления (л.д.8-12).

В соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее – Закон «О прокуратуре Российской Федерации) предметом прокурорского надзора являются, в том числе, соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 настоящего Федерального закона, прокурор или его заместитель вносят представление об устранении нарушений закона (ч. 3 ст. 22 Закона "О прокуратуре Российской Федерации").

Как установлено судом и следует из материалов дела, ДД.ММ.ГГГГ (вх№ от ДД.ММ.ГГГГ) ФИО3 обратился с заявлением в администрацию МО «Холмогорский муниципальный район» о предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка в д. Чевакино муниципального образования «Кехотское», площадью 750 кв.м. для ведения личного подсобного хозяйства с правом возведения капитального строительства (л.д.54-55).

Ответом Администрации МО «Холмогорский муниципальный район» от ДД.ММ.ГГГГ №, ФИО3 было отказано в удовлетворении заявления (л.д.55-56).

Из указанного ответа следует, что Администрацией МО «Холмогорский муниципальный район» в соответствие со ст.39.5 ЗК РФ принято решение о формировании земельного участка по предоставлению земельного участка в собственность бесплатно гражданам, имеющим трех и более детей (распоряжение администрации МО «Холмогорский муниципальный район» от 21 августа 2017 года №1436 «Об утверждении схемы расположения земельных участков»). 

Испрашиваемый ФИО3 земельный участок полностью совпадает с местоположением земельного участка, в отношении которого принято решение об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек.

Кроме того, дополнительным основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка без проведения торгов является информация о земельном участке, указанном в заявлении ФИО3 о предоставлении земельного участка, размещена на официальном сайте уполномоченного исполнительного органа или уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в целях бесплатного предоставления такого земельного участка многодетным семьям – на сайте администрации муниципального образования «Холмогорский муниципальный район» www. holmogori.ru.

В соответствии с ч.1 ст. 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации в случае поступления заявления гражданина о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, совершает одно из следующих действий:

1) обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей (далее в настоящей статье - извещение) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";

2) принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 настоящего Кодекса.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право иметь имущество, включая землю, в частной собственности (статья 35, часть 2; статья 36, часть 1), одновременно предусматривает, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36, часть 3). При этом федеральный законодатель, будучи связанным конституционными принципами и требованиями, обладает достаточно широкой дискрецией при определении конкретных механизмов предоставления земли гражданам и юридическим лицам. Также законодатель в рамках указанных дискреционных полномочий вправе менять и уточнять правила предоставления земельных участков (в соответствии с пунктом 1 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации, введенной Федеральным законом от 23 июня 2014 года №171-ФЗ, граждане вправе обращаться за предоставлением земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта).

Согласно ст. 39.15 п.8 п.п.1 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии хотя бы одного из следующих оснований: схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса.

В соответствии со ст. 11.10 п.16 п.п.2 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек.

Из объяснений в судебном заседании представителя административного истца ФИО2 следует, что Распоряжением Администрации от 21 августа 2017 года №1436 "Об утверждении схемы расположения земельных участков" утверждена схема расположения земельных участков в д. 

<

адрес> для предоставления в собственность бесплатно земельных участков многодетным семьям. Именно утвержденная схема расположения земельных участков, один из которых полностью совпадал с местоположением земельного участка, который просил ФИО3, и послужила основанием для отказа заявителю в предоставлении ему земельного участка площадью 750 кв. м, собственность на который не разграничена.

Как установлено судом и следует из материалов дела ДД.ММ.ГГГГ (вх.№ от ДД.ММ.ГГГГ) ФИО4 обратился с заявлением в администрацию МО «Холмогорский муниципальный район» о перераспределении земельного участка с кадастровым номером № в д. 

<

адрес>, площадью 1485 кв.м., находящегося в его собственности, для ведения личного подсобного хозяйства с прилегающими землями, до 2000 кв.м. (л.д.103).

Ответом Администрации МО «Холмогорский муниципальный район» от ДД.ММ.ГГГГ №, ФИО4 было отказано в удовлетворении заявления (л.д.114-115).

Из указанного ответа следует, что согласно сведениям, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, испрашиваемые к перераспределению земли, согласно прилагаемой к заявлению схемы, частично совпадают с земельным участком с кадастровым номером № находящимся в аренде у иного лица, и в соответствие со ст.39.29 п.9 ЗК РФ, в связи с отсутствием согласия арендатора земельного участка с кадастровым номером №, на образование земельного участка путем перераспределения, отказано в заключение соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером 29:19:050501:117 с прилегающими землями.

ДД.ММ.ГГГГ ФИО4 обратился с дополнительным заявлением в администрацию МО «Холмогорский муниципальный район» о перераспределении земельного участка с кадастровым номером № площадью 1485 кв.м., находящегося в его собственности, с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и акта согласования местоположения границ смежного земельного участка с кадастровым номером №, арендатором которого является ФИО3 (л.д.117).

Ответом Администрации МО «Холмогорский муниципальный район» от ДД.ММ.ГГГГ №, ФИО4 было отказано в удовлетворении заявления (л.д.122-124).

Из указанного ответа следует, что согласно сведениям, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, испрашиваемые к перераспределению земли, согласно прилагаемой к заявлению схемы, частично совпадают с земельным участком с кадастровым номером №, местоположение границ которого, обозначенного на приложенной к заявлению схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории, не соответствует сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости, в связи с чем, согласие ФИО3, в данном случае не имеет правового значения. 

Кроме того, в нарушение положений ст.11.2, п.п.10 п.9 ст. 39.29 ЗК РФ, планируемый к перераспределению земельный участок с кадастровым номером № и земельный участок с кадастровым номером № имеют разные виды разрешенного использования.

Из объяснений представителя административного истца ФИО2 следует, что в ответе на дополнительное заявление ФИО4 также разъяснялся порядок образования земельного участка путем перераспределения принадлежащего ему земельного участка с прилегающими землями, в том числе, с земельным участком с кадастровом номером №

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности регламентируется положениями статей 39.28, 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации.

Образование земельных участков (в т.ч. путем перераспределения) допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков (п.4 ст.11.2 Земельного кодекса Российской Федерации). 

В соответствии с п.9 ст.39.29 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключение соглашения о перераспределении земельных участков при наличии хотя бы одного из следующих оснований: не представлено в письменной форме согласие лиц, указанных в пункте 4 статьи 11.2 настоящего Кодекса, если земельные участки, которые предлагается перераспределить, обременены правами указанных лиц.

Согласно ст. 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса (далее - уполномоченный орган).

В п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается право органов государственной власти и органов местного самоуправления распоряжаться в пределах своей компетенции земельными участками, находящимися в собственности соответствующих публично-правовых образований.

Одновременно в п. 1 ст. 25 Земельный кодекс Российской Федерации закреплено положение о том, что право на земельный участок возникает по основаниям, установленным гражданским законодательством, одним из которых, согласно указанной выше норме Гражданского кодекса Российской Федерации, является акт (действие) государственного органа или акт (действие) органа местного самоуправления, должностного лица.

Указанные акты (действия) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица являются формой реализации правомочий собственника по распоряжению принадлежащим ему имуществом уполномоченным на то лицом, поскольку в соответствии со ст. 125 ГК РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, а в соответствии с п. 3 данной статьи в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Защита гражданских прав, основанных на акте (действии) органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также защита гражданских прав, нарушенных актом, действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, должна осуществляться, соответственно, способами и в сроки, которые установлены гражданским законодательством, и в процедуре, установленной процессуальным законом для разрешения споров о гражданских правах и обязанностях.

Конституция Российской Федерации каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (части 1 и 2 статьи 46).

Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) предоставляют гражданину право обратиться в суд, в том числе, с требованиями об оспаривании бездействия органа государственной власти иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

В силу пункта 2 части 2 статьи 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном этим кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании бездействия органов государственной власти, иных государственных органов, должностных лиц.

Срок обращения с заявлением в суд, предусмотренный ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (три месяца), установлен для разрешения административных споров, обусловленных отношениями власти и подчинения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, из права на судебную защиту не следует возможность выбора лицом по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются исходя из Конституции Российской Федерации федеральным законом. Соответственно, и суд для обеспечения права на судебную защиту граждан и организаций не вправе произвольно выбирать для себя порядок судопроизводства, а обязан действовать по правилам процедуры, установленной законодательством для данного вида судопроизводства.

По данному делу, доказательств обращения ФИО3, ФИО4 с исками в суд о защите нарушенного, по их мнению, субъективного гражданского права на земельные участки, либо с требованием о признании незаконными действий администрации, которые являются предусмотренными ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, способом защиты гражданского права, а также с административным спором по главе 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение трехмесячного срока для обращения в суд после ответов администрации МО «Холмогорский муниципальный район» от ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ №, не было представлено. 

Стороны не оспаривают то обстоятельство, что указанные ответы администрации МО «Холмогорский муниципальный район», ни ФИО3, ни ФИО4 не оспорены в установленном законом порядке. 

Кроме того, в соответствии со ст. 27 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», при осуществлении возложенных на него функций прокурор, в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, вправе предъявить и поддержать в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

С учетом изложенного, суд считает необоснованными применение такой меры прокурорского реагирования, как внесение представления в адрес Главы муниципального образования «Холмогорский муниципальный район» об устранении нарушений закона в пункте 2 о пересмотре заявления ФИО3 о предоставлении земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ (вх.№ от ДД.ММ.ГГГГ), заявления ФИО4 о перераспределении земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ (вх. №) с учетом дополнительного заявления путем принятия законного решения по ним.

Согласно ч. 1 ст. 24 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В нарушение вышеприведенной нормы права в пункте 2 оспариваемого представления прокурора не содержит указаний на конкретные нарушения, которые необходимо устранить органу муниципального образования или сведения о том, какие именно меры необходимо принять Главе муниципального образования «Холмогорский муниципальный район», что делает невозможным установление правового смысла и оснований рекомендаций прокурора, поэтому требование в пункте 2 о недопущении нарушения земельного законодательства впредь, невозможно исполнить, в связи с его неясностью и нечеткостью, и, как следствие, его незаконности.

Частью 2 ст. 24 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" установлено, что при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Таким образом, Администрация МО «Холмогорский муниципальный район» обязана известить прокурора о дате рассмотрения представления, при этом сама возможность рассмотрения представления прокурора по существу требований не поставлена в зависимость от участия в заседании коллегиального органа представителя прокуратуры.

Между тем, в пункте 1 оспариваемого представления прокурор вышел за пределы своих полномочий и в нарушение ч. 2 ст. 24 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" возложил на Главу муниципального образования «Холмогорский муниципальный район» обязанность рассмотреть представление от 12 декабря 2018 года с участием представителя прокурора Холмогорского района, что судом расценивается как неправомерное требование прокурора Холмогорского района Архангельской области. 

Кроме того, материалами дела подтверждается, что прокуратурой Холмогорского района Архангельской области, в том числе прокуратурой Архангельской области проводилась проверка по обращению ФИО3, действующего также и в интересах ФИО4, на который был дан ответ (л.д.13-14, 15-18,19, 20, 21, 22-28). 

Статьей 21 п. 12 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрены, что проведение повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка, допускается в следующих исключительных случаях: 

по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

по истечении установленного статьей 24 настоящего Федерального закона срока устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.

Доказательств данных случаев для проведения повторной проверки, административным ответчиком суду не представлено.

При таких обстоятельствах, административный иск Главы МО «Холмогорский муниципальный район» следует удовлетворить частично: признать незаконными пункты 1 и 2 представления прокурора Холмогорского района Архангельской области об устранении нарушения земельного законодательства от 12 декабря 2018 года №7-01-2018 года: пункт 1 – рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры Холмогорского района, заблаговременно уведомив о месте и времени рассмотрения представления; пункт 2 – принять конкретные меры к устранению нарушений закона и недопущению их впредь: пересмотреть заявления ФИО3 о предоставлении земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ (вх.№ от ДД.ММ.ГГГГ), заявление ФИО4 о перераспределении земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ (вх.№) с учетом дополнительного заявления путем принятии законного решения по ним; не допускать нарушения земельного законодательства впредь. В удовлетворении признания пункта 4 представления прокурора Холмогорского района Архангельской области об устранении нарушения земельного законодательства от 12 декабря 2018 года №7-01-2018 года: о результатах рассмотрения и принятых мерах сообщить в прокуратуру района письменно в течение месяца с момента регистрации представления, отказать, поскольку Администрацией МО «Холмогорский муниципальный район» в соответствии с ч.1 ст. 24 Закона «О прокуратуре в Российской Федерации», в течение месяца со дня внесения представления о результатах принятых мер сообщено прокурору в письменной форме (л.д.33-36, 37).

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административный иск Главы муниципального образования «Холмогорский муниципальный район» ФИО1 удовлетворить частично.

Признать незаконными пункты 1 и 2 представления прокурора Холмогорского района Архангельской области об устранении нарушения земельного законодательства от 12 декабря 2018 года №7-01-2018 года: 

пункт 1 – рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры Холмогорского района, заблаговременно уведомив о месте и времени рассмотрения представления; 

пункт 2 – принять конкретные меры к устранению нарушений закона и недопущению их впредь:

-пересмотреть заявления ФИО3 о предоставлении земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ (вх.№ от ДД.ММ.ГГГГ), заявление ФИО4 о перераспределении земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ (вх.№) с учетом дополнительного заявления путем принятии законного решения по ним;

- не допускать нарушения земельного законодательства впредь.

В удовлетворении признания пункта 4 представления прокурора Холмогорского района Архангельской области об устранении нарушения земельного законодательства от 12 декабря 2018 года №7-01-2018 года, отказать.

Решение может быть обжаловано в Архангельском областном суде путем подачи апелляционной жалобы, представления через Холмогорский районный суд Архангельской области в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий:

Г.А. Поддубняк

Мотивированное решение вынесено 22 апреля 2019 года.