Судья Мучицина Н.О. Дело № 12-261/2018

ПСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Р Е Ш Е Н И Е

26 ноября 2018 года город Псков

Судья Псковского областного суда Малыгина Г.В., 

при секретаре Михалко Н.М.,

рассмотрев жалобу государственного инспектора отдела промышленной безопасности по Псковской области Северо-Западного управления Ростехнадзора ФИО1 на постановление судьи Островского городского суда Псковской области от 18 октября 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, вынесенное в отношении исполнительного органа местного самоуправления – Администрации Островского района,

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением судьи Островского городского суда Псковской области от 18 октября 2018 года прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, в отношении исполнительного органа местного самоуправления – Администрации Островского района по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ.

В жалобе, поданной в Псковский областной суд, государственный инспектор отдела промышленной безопасности по Псковской области Северо-Западного управления Ростехнадзора ФИО1 просит об отмене указанного постановления. В частности, указывает, что в полномочия Администрации Островского района входит организация газоснабжения поселений муниципального образования и обеспечение участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района, в связи с чем на неё распространяются требования промышленной безопасности при организации и обеспечении жителей района природным газом.

Крое того, ссылается, что постановлением по делу об административном правонарушении от 05 апреля 2018 года Администрация Островского района по аналогичным основаниям была привлечена к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, однако, привлечение к административной ответственности не обжаловала, то есть признала виновные нарушения требований промышленной безопасности при организации газоснабжения населения. 

В судебном заседании государственный инспектор отдела промышленной безопасности по Псковской области Северо-Западного управления Ростехнадзора ФИО1, представители Северо-Западного управления Ростехнадзора – ФИО2 и ФИО3 поддержали доводы жалобы по изложенным в ней основаниям.

Представитель Администрации Островского района – ФИО4 возражал против удовлетворения жалобы, ссылался, что спорные объекты газоснабжения населения не являются собственностью Администрации Островского района, которая также не является и субъектом административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ. Кроме того, представил договор аренды муниципального имущества от 15 ноября 2018 года, в соответствии с которым муниципальное образование «Островский район», в лице комитета по управлению муниципальным имуществом Островского района, передало объекты газоснабжения населения специализированной организации – АО «Газпром газораспределение Псков». 

Выслушав участвующих в деле лиц, проверив материалы дела, оснований для отмены обжалуемого постановления не нахожу.

В соответствии с частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трёх тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц – от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в Федеральном законе от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее Федеральный закон № 116-ФЗ), в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность (статья 3 Федерального закона № 116-ФЗ).

Опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к Федеральному закону № 116-ФЗ (статья 2 данного Федерального закона).

Согласно части 1 статьи 9 Федерального закона № 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в том числе, соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности; иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации; обеспечивать укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями; допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе; обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями; иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты, устанавливающие требования промышленной безопасности, а также правила ведения работ на опасном производственном объекте; обеспечивать проведение экспертизы промышленной, безопасности зданий, сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа; заключать договор обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте; осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии; обеспечивать выполнение требований промышленной безопасности к хранению опасных веществ.

В силу части 2 статьи 9 Федерального закона № 116-ФЗ работники опасного производственного объекта обязаны проходить подготовку и аттестацию в области промышленной безопасности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона № 116-ФЗ под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Статьей 2 Федерального закона № 116-ФЗ предусмотрено, что опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона № 116-ФЗ к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта; изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности; подготовка и переподготовка работников опасного производственного объекта в необразовательных учреждениях.

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также соблюдать условия указанной лицензии и установленного нормативными документами порядка эксплуатации опасного производственного объекта.

В силу подпункта «б» пункта 2 Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2002 года № 317, газораспределительной организацией является специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию газораспределительной системы и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям, такой организацией может быть организация - собственник газораспределительной системы, которая получила газораспределительную систему в процессе приватизации либо создала или приобрела ее на других предусмотренных законодательством Российской Федерации основаниях, или организация, заключившая с собственником газораспределительной системы договор на ее эксплуатацию;

В пункте 3 Правил поставки газа в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 05 мая 1998 года № 162 указано, что газотранспортная система - система газопроводов, соединяющая производителя газа и потребителя газа, включающая магистральные газопроводы, газопроводы-отводы, газораспределительные сети, находящиеся у газотранспортной, газораспределительной организации или покупателя в собственности или на иных законных основаниях.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 года № 878 утверждены Правила охраны газораспределительных сетей (далее - Правила), которые действуют на всей территории Российской Федерации и являются обязательными для юридических и физических лиц, являющихся собственниками, владельцами или пользователями земельных участков, расположенных в пределах охранных зон газораспределительных сетей (пункт 2 Правил). Данные Правила, разработанные на основании Федерального закона от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», устанавливают порядок определения границ охранных зон газораспределительных сетей, условия использования земельных участков, расположенных в их пределах, и ограничения хозяйственной деятельности, которая может привести к повреждению газораспределительных сетей, определяют права и обязанности эксплуатационных организаций в области обеспечения сохранности газораспределительных сетей при их эксплуатации, обслуживании, ремонте, а также предотвращения аварий на газораспределительных сетях и ликвидации их последствий (пункт 1 Правил).

Согласно подпункту «и» пункта 3 указанных Правил эксплуатационная организация газораспределительной сети - специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию газораспределительной сети и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям. Эксплуатационной организацией может быть организация - собственник этой сети либо организация, заключившая с организацией - собственником сети договор па ее эксплуатацию.

Из системного толкования указанных норм следует, что законодатель определил специального субъекта административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена пунктом 1 статьи 9.1 КоАП РФ. В данном случае им может быть специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию газораспределительной сети и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям. При этом газораспределительная сеть у эксплуатационной организации может находиться либо на праве собственности, либо на основании договора на ее эксплуатацию.

Проверяя довод жалобы об обязанности Администрации Островского района выполнить требования промышленной безопасности при эксплуатации объектов газоснабжения, как составляющую часть общей обязанности органа местного самоуправления по организации газоснабжения населения муниципального района, оснований для удовлетворения жалобы по этому доводу не нахожу ввиду следующего.

Действительно, согласно пункту 4 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района относится организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

На основании пункта 1 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Поскольку обязанность по выполнению требований промышленной безопасности заявителем отождествляется с выполнением Администрацией Островского района публично-правовой обязанности, предусмотренной пунктом 4 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ, нахожу, что для определения общего родового понятия «организации» публично-правовой обязанности муниципального района при решении вопросов местного значения, ввиду отсутствия её законодательной формулировки, необходимо исходить из его конституционно-правого смысла, сформулированного в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2016 года № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой Администрации муниципального образования «Нерюнгринский район», из толкования пунктов 3, 3.1 которого следует, что содержание компетенции муниципального района при решении вопросов местного значения должно раскрываться с учётом специального отраслевого законодательного регулирования и содержание данной компетенции не может автоматически трактоваться как предопределяющее всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, - оно предполагает возложение на органы местного самоуправления осуществления именно организационных мер, включая оказание регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организационно-властного воздействия, направленного на создание необходимых условий для реализации вопросов местного значения.

Вместе с тем, в соответствии с протоколом об административном правонарушении от 24 августа 2018 года в вину исполнительного органа местного самоуправления вменено невыполнение требований промышленной безопасности, предусмотренных Федеральным законом № 116-ФЗ, при эксплуатации муниципального имущества - газопроводов высокого давления (до 0,003МПа), протяженностью 33 453 м., газорегуляторных пунктов (пунктов редуцирования газа) в количестве 58 шт., расположенных на территории города Острова и Островского района: не принятие мер по регистрации опасного производственного объекта III класса опасности (сети газораспределения), транспортирующего горючий природный газ (давлением более 0,005МПа); не получение лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности в связи с транспортировкой по сетям горючего газа (метана); отсутствие документов по организации и осуществлению производственной" контроля за эксплуатацией опасного производственного объекта - газораспределительной сети; отсутствие договора на техническое обслуживание и аварийно-диспетчерское обеспечение газораспределительной сети, в том числе, газорегуляторных пунктов; не заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте; отсутствие плана мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте - газораспределительных сетях; отсутствие документов о периодической метрологической поверке манометров давления газа на газорегуляторных пунктах.

В силу вышеприведённых норм Федерального закона № 116-ФЗ выполнение указанных требований промышленной безопасности опасных производственных объектов, возложено на специального субъекта – специализированную организацию, эксплуатирующую данные объекты, соответствующую специальным лицензионным требованиям, к которым исполнительный орган местного самоуправления – Администрация Островского района не относится, поскольку ни одним из действующих в Российской Федерации нормативно-правовых актов не предусмотрено такое полномочие органа местного самоуправления как подача и транспортировка газа потребителям.

Как усматривается из материалов дела, спорные объекты газоснабжения находятся в собственности муниципального образования «Островский район», однако, полномочия по подаче или транспортировке газа потребителям принадлежат АО «Газпром газораспределение Псков», с которым до мая 2018 года муниципальным органом был заключен договор на техническое обслуживание и аварийно-диспетчерское обеспечение муниципальной газораспределительной системы, а с 15 ноября 2018 года объекты переданы указанной специализированной организации в аренду для хозяйственной деятельности арендатора в соответствии с договором аренды муниципального имущества от 15 ноября 2018 года, срок действия которого распространяется на правоотношения, возникшие с 01 июня 2018 года и до 31 мая 2023 года включительно.

Соответственно, надлежащим субъектом, обязанным к выполнению требований промышленной безопасности опасных производственных объектов, предусмотренных Федеральным законом № 116-ФЗ, является именно АО «Газпром газораспределение Псков», которому в эксплуатацию переданы объекты газоснабжения на основаниях, предусмотренных гражданским законодательством.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Согласно статье 26.11 КоАП РФ судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

В этой связи нахожу, что привлечение Администрации Островского района к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ по постановлению по делу об административном правонарушении от 05 апреля 2018 года не является преюдициальным фактом, имеющим правовое значение для правильного разрешения жалобы по настоящему делу, поскольку статьёй 26.2 КоАП РФ не предусмотрено использование по делу об административном правонарушении доказательств, имеющих заранее установленную юридическую силу.

При изложенных обстоятельствах, объективных данных, ставящих под сомнение приведенные выводы судьи Островского городского суда, не имеется. Приведённые в жалобе доводы уже являлись предметом подробной проверки судьёй, были всесторонне исследованы и получили надлежащую правовую оценку, оснований для их переоценки не имеется.

Обстоятельств, которые в силу пунктов 2 - 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ могли бы служить основанием к отмене или изменению постановления, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, судья Псковского областного суда

Р Е Ш И Л :

Постановление судьи Островского городского суда от 18 октября 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, вынесенное в отношении исполнительного органа местного самоуправления - Администрации Островского района оставить без изменения, жалобу государственного инспектора отдела промышленной безопасности по Псковской области Северо-Западного управления Ростехнадзора ФИО1 - без удовлетворения.

Судья Псковского областного суда Г.В.Малыгина