Дело № 3а-473/2020

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Воронеж 11 ноября 2020 года 

Воронежский областной суд в составе председательствующего судьи Лесничевской Е.В.,

при секретаре Высоцкой Е.А., 

с участием прокурора Кривцова В.А., 

представителя административного истца ООО «Инфинити Стоун» по доверенности ФИО1,

представителя административного ответчика Воронежской городской Думы по доверенности ФИО2,

представителя заинтересованного лица Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО3, 

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению 

общества с ограниченной ответственностью «Инфинити Стоун» о признании нормативного правового акта недействующим,

УСТАНОВИЛ:

решением Воронежской городской Думы от 21.12.2016 № 465-IV утвержден Порядок предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта на территории городского округа город Воронеж.

Административный истец просит признать недействующим названный нормативный правовой акт с момента принятия как не соответствующий Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований указывает, что обществу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером № разрешенное использование - для строительства мастерской по камнеобработке, расположенный по адресу: 

<

адрес>. Земельный участок расположен в градостроительной зоне с индексом О2, для которой статьей 19 Правил землепользования и застройки установлено требование о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта.

По мнению административного истца, положения оспариваемого Порядка, закрепляющие обязанность лица, намеревающегося осуществить строительство либо реконструкцию объекта капитального строительства в городском округе город Воронеж, получить разрешение уполномоченного органа о согласовании архитектурно-строительного облика объекта не соответствует статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Часть 7 данной статьи содержит исчерпывающий перечень документов, необходимых к представлению в уполномоченный орган при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство. 

Согласно части 10 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в части 7 этой же статьи.

Архитектурно-градостроительный облик объекта капитального строительства может являться предельным параметром разрешенного строительства только в отношении территориальных зон, расположенных в границах территорий исторических поселений федерального либо регионального значения, к которым муниципальное образование городской округ город Воронеж не относится.

Оспариваемый нормативный правовой акт вводит дополнительное требование по предоставлению документации о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, возлагая на застройщика обязанность по оплате соответствующих материалов. Без такого согласования архитектурно-градостроительного облика уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство, что порождает дополнительное ограничение в градостроительном регламенте и создает необоснованное расширение полномочий правоприменительного органа в лице Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж.

Ввиду отсутствия в Градостроительном кодексе Российской Федерации конкретного механизма, позволяющего реализовать процедуру согласования архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства, положения нормативного акта органа местного самоуправления, предусматривающие обязательность такого согласования перед началом строительства, подлежат признанию недействующими.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности ФИО4 заявленные исковые требования поддержал по основаниям, изложенным в административном иске (л.д. 107-109).

Представитель административного ответчика Воронежской городской Думы по доверенности ФИО5 и представитель заинтересованного лица Управления главного архитектора администрации городского округа 

<

адрес> по доверенности ФИО6 возражали против удовлетворения иска, считая оспариваемый нормативный правовой акт вынесенным в пределах компетенции и с соблюдением законодательства, имеющего большую юридическую силу (л.д. 115-121, 152-154).

Прокурор ФИО7 полагал административный иск подлежащим удовлетворению.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.

Согласно положениям статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) нормативный акт, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействующим, если он не соответствует закону или иным правовым актам. 

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу. 

В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 8 ГрК РФ, подпунктом 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится, в том числе, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ). 

Согласно Закону Воронежской области от 31.10.2005 № 66-ОЗ муниципальное образование город Воронеж наделено статусом городского округа.

В соответствии со статьями 28, 29, 55, 56 Устава городского округа город Воронеж (принят постановлением Воронежской городской Думы от 27.10.2004 № 150-1), Воронежская городская Дума является представительным органом местного самоуправления, к полномочиям которого относится, в том числе, принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящихся к его компетенции. Нормативные правовые акты принимаются Воронежской городской Думой в форме решений.

Согласно части 11 статьи 55, а также части 5 и части 8 статьи 56 Устава нормативные правовые акты городской Думы подписываются главой городского округа и должны быть опубликованы в средствах массовой информации городского округа. После опубликования они вступают в законную силу.

Решением Воронежской городской Думы от 21.12.2016 № 465-IV утвержден Порядок предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта на территории городского округа город Воронеж, указанное решение подписано Главой городского округа город Воронеж и опубликовано в издании «Берег» № 95 от 27.12.2016 (л.д. 20-37). 

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме, с соблюдением процедуры его принятия, официально опубликован и по этим основаниям административным истцом не оспаривается.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. 

Как следует из материалов дела, административному истцу ООО «Инфинити Стоун» на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, расположенный по адресу: 

<

адрес> категория земель – земли населенных пунктов, разрешенное использование - для строительства мастерской по камнеобработке (л.д. 30-37). 

На данном земельном участке находится объект капитального строительства – мастерская по камнеобработке. Представитель административного истца по доверенности ФИО4 в судебном заседании пояснил, что общество намерено провести реконструкцию объекта недвижимости, увеличив этажность здания.

Решением Воронежской городской Думы от 25.12.2009 № 384-II утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, которые включают Карту градостроительного зонирования, на которой отображены территориальные зоны (часть II Правил). 

Представленными суду документами подтверждается, что принадлежащий административному истцу земельный участок расположен в зоне О2 – зона обслуживания местного значения.

Статьей 19 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж даны характеристики территориальных зон, перечень мероприятий и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. 

Так, зона О2 – зона обслуживания местного значения - выделена для обеспечения условий формирования местных (локальных) центров городских районов и полосных (линейных) центров вдоль улиц с широким спектром коммерческих и обслуживающих функций, ориентированных на удовлетворение повседневных и периодических потребностей населения. В разделе «архитектурно-строительные требования» в отношении данной зоны установлено, что В случаях, установленных решением Воронежской городской Думы, регулирующим порядок согласования архитектурно-градостроительного облика объекта, строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта.

Управлением главного архитектора администрации городского округа город Воронеж подготовлен градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 36:34:0205005:121, согласно пункту 2.3 которого в качестве архитектурно-градостроительных требований зоны О2 предусмотрено, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, в случаях, установленных решением Воронежской городской Думы, регулирующим порядок согласования архитектурно-градостроительного облика объекта (л.д. 73-85).

Порядок предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта на территории городского округа город Воронеж (далее – Порядок) утвержден решением Воронежской городской Думы от 21.12.2016 № 465-IV.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом и на основании части 1 статьи 208 КАС РФ вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу. 

Согласно пунктам 1.2 и 1.7 оспариваемого Порядка он применяется в отношении объектов капитального строительства, строительство или реконструкция которых планируется на территории городского округа город Воронеж, за исключением случаев строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленных объектов культурного наследия, а также на линейных объектов, объектов водоснабжения и водоотведения и технологических объектов, обеспечивающих функционирование инженерной инфраструктуры, и устанавливает обязательное для неопределенного круга лиц условие о безусловной императивной необходимости согласовать архитектурно-градостроительный облик объекта капитального строительства или реконструкции. 

Отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 

Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки. 

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. 

В соответствии с частью 1 статьи 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают: 1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; 2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; 4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка. 

Согласно части 1.2 статьи 38 ГрК РФ наряду с указанными в пунктах 2 - 4 части 1 данной статьи предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. 

Требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства могут включать требования к цветовому решению внешнего облика объекта капитального строительства, к строительным материалам, определяющим внешний облик объекта капитального строительства, требования к объемно-пространственным, архитектурно-стилистическим и иным характеристикам объекта капитального строительства, влияющим на его внешний облик и (или) на композицию и силуэт застройки исторического поселения (часть 2.1 статьи 38 ГрК РФ). Вместе с тем, в силу указанной нормы такие требования подлежат включению только в предельные параметры разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения. 

Перечень исторических поселений утвержден совместным Приказом Минкультуры Российской Федерации и Минрегионразвития Российской Федерации от 29 июля 2010 года. Муниципальное образование «город Воронеж» в данный перечень не включено и не входит. 

Исчерпывающий перечень документов, необходимых к представлению в уполномоченный орган при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство, установленный статьей 51 ГрК РФ, такого документа, как решение уполномоченного органа о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, не предусматривает. 

Суд также учитывает то обстоятельство, что содержание правовой нормы должно отвечать критерию правовой определенности. 

Пунктом 7.4 части 1 статьи 6 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства), а также порядка ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности. 

В данные перечни с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) могут быть включены процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Согласно части 2 статьи 6 ГрК РФ правительство Российской Федерации утверждает исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, порядок внесения изменений в данные перечни, порядок ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях. 

В соответствии с приведенной нормой Правительством Российской Федерации принято Постановление от 28.03.2017 № 346 «Об утверждении Исчерпывающего перечня процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения». Раздел II названного нормативного правового акта к числу процедур, связанных с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления относит предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта (пункт 123).

Однако из содержания названных правовых норм следует, что утвержденный перечень процедур связан с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований.

Вместе с тем для территории городского округа город Воронеж на федеральном уровне не установлены какие-либо особенности осуществления градостроительной деятельности, следовательно, реализация административной процедуры, предусмотренной в названном выше перечне, не может быть осуществлена в отсутствие конкретного механизма, определенного федеральным законодательством, что с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», является самостоятельным основанием для признания ее не действующей. 

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый Порядок не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в частности положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что Порядок является процедурным документом, регламентирующим действия муниципальных служащих при рассмотрении и согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов капитального строительства на территории городского округа город Воронеж с учетом обеспечения комплексного решения существующей архитектурной среды, формирования целостного архитектурно-эстетического облика городского округа город Воронеж, не принимаются судом, поскольку оспариваемый Порядок регламентирует не только действия муниципальных служащих (пункты 2.8-2.13), но и определяет круг лиц, которые могут выступать в качестве заявителей (пункт 2.1), регламентирует действия заявителя (пункт 2.2), определяет перечень документов, которые необходимо приложить к заявлению (пункт 2.3), определяет составляющие части архитектурного решения, порядок его представления заявителем, требования к его оформлению (пункты 2.4-2.7)

Кроме того, как следует из текста Порядка объекты капитального строительства, к которым данный Порядок не применяется, прямо предусмотрены в пунктах 1.2 и 1.7, и данный перечень является исчерпывающим, следовательно, ко всем иным объектам капитального строительства оспариваемый Порядок подлежит обязательному применению (с учетом архитектурно-строительных требований), в связи с чем, доводы представителя административного истца о возложении на общество дополнительных финансовых и временных затрат в виде согласования архитектурно-градостроительного облика объекта при получении разрешения на реконструкцию принадлежащего ему нежилого здания, являются обоснованными.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты. 

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Учитывая, что оспариваемый нормативный акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, оспариваемые положения подлежат признанию не действующими со дня вступления судебного акта в законную силу. 

Поскольку суд находит исковые требования ООО «Инфинити Стоун» обоснованными, то судебные расходы на оплату государственной пошлины в сумме 4 500 рублей на основании статьи 111 КАС РФ подлежат взысканию с административного ответчика Воронежской городской Думы.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Решение Воронежской городской Думы от 21.12.2016 № 465-IV «Об утверждении Порядка предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта на территории городского округа город Воронеж».

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит размещению в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (www.govvrn.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Воронежской городской Думы в пользу общества с ограниченной ответственностью «Инфинити Стоун» судебные расходы на оплату государственной пошлины в размере 4 500 (четыре тысячи пятьсот) рублей. 

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Председательствующий: Е.В. Лесничевская 

Решение в окончательной форме изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.