Дело № 5-75/2019

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

об административном правонарушении 

26 апреля 2019 года г. Сальск 

Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 апреля 2019 года. 

Судья Сальского городского суда Пивоварова Н.А., рассмотрев дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении начальника Управления образования Сальского района, С.М.Е., ДД.ММ.ГГГГ, уроженки 

<

адрес>, зарегистрированной и проживающей по адресу: 

<

адрес>, паспорт серии №, выдан МО УФМС РФ по Ростовской области в г. Сальске 20 мая 2017 года, ранее не привлекалась к административной ответственности за однородные административные правонарушения, 

УСТАНОВИЛ:

Как следует из протокола об административном правонарушении от 04 марта 2019 года №, в соответствии с планом работы Контрольно-счетной палаты Сальского района на 2018 год на основании распоряжения от 17 сентября 2018 года, Контрольно-счетной палатой Сальского района проводилось параллельное контрольное мероприятие с Контрольно-счетной палатой Ростовской области по вопросу проверки законности, эффективности, результативности и экономности использования финансовых и материальных средств на дополнительное образование детей в образовательных учреждениях дополнительного образования в Сальском районе за 2017 год и девять месяцев 2018 года.

Проверкой установлено, что Управлением образования документально не подтверждено обеспечение в полной мере исполнения полномочий органа местного самоуправления в сфере дополнительного образования. Управление и контроль за системой дополнительного образования, уполномоченным органом (управлением образования), должным образом не организованы. Методическое обеспечение деятельности в сфере дополнительного образования не обеспечено. Порядок оказания услуг дополнительного образования нормативно не регламентирован. Права детей на развитие, личностное самоопределение и самореализацию в Сальском районе ограничены отсутствием комплексного подхода к развитию дополнительного образования. Условия для доступа каждого ребенка к глобальным знаниям и технологиям в рамках получения услуг дополнительного образования не обеспечиваются. Инфраструктура дополнительного образования в Сальском районе создана десятилетия назад и отстает от современных требований. Система дополнительного образования в районе испытывает острый дефицит в оборудовании и инвентаре: практически не обновляется материально-техническая база учреждений, оборудование, инвентарь, учебные пособия, компьютерная техника. Учреждения не обеспечены качественной Интернет-связью для обучения детей. Не выполняются базовые требования САНПиН, необходимые для создания комфортного и безопасного осуществления учебного процесса. Механизм финансовой поддержки прав детей на участие в дополнительных образовательных программах независимо от социально-экономического состояния семьи не создан. 

По результатам контрольного мероприятия 10 декабря 2018 года на имя начальника Управления образования Сальского района, С. М.Е., по системе электронного документооборота было направлено представление №. Анализ представленного комплекса мер по устранению нарушений (исх. № от 21 декабря 2018 года) показал, что мероприятия по устранению нарушений сформированы формально, ни одно из нарушений не устранено.

В результате, 25 января 2019 года Контрольно-счетной палатой Сальского района на имя начальника Управления образования Сальского района, С. М.Е., по системе электронного документооборота направлено предписание № с требованием незамедлительно устранить факты нарушений и привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении бюджетного законодательства. 

На предписание Контрольно-счетной палаты Сальского района фактически представлено 4 пакета документов: исх. № от 01 февраля 2019 года (МБУ РЦО), исх. № от 31 января 2019 года (МБУ ДО СЮТ), исх. № от 31 января 2019 года (МБУ ДО ДПШ), исх. № от 31 января 2019 года (Управление образования Сальского района).

Замечания устранены МБУ ДО ДПШ, МБУ ДО СЮТ, МБУ РЦО. Управлением образования более 60% замечаний не устранены.

Так, Управлением образования по 5 замечаниям информация не представлена, по 1 замечанию представленная информация не соответствует действительности, по 6 замечаниям представлена информация не по существу замечания, по 3 замечаниям дана неправильная оценка нормативных актов и собственных полномочий, 1 замечание не устранено.

Учтены 5 замечаний, 1 замечание учтено частично, 2 замечания устранению не подлежат.

В частности:

1. На требование принять меры дисциплинарной ответственности к должностным лицам, допустившим нарушения бюджетного законодательства, а также искажение отчетности о деятельности подведомственных учреждений, представлен только приказ от 20 декабря 2018 года № о привлечении к ответственности должностных лиц, которыми были нарушены сроки предоставления запрашиваемой информации в Контрольно-счетную палату Сальского района.

Информация о применении дисциплинарного взыскания к должностным лицам, за допущенные нарушения и искажения не представлена.

2. Не устранено замечание: В муниципальных заданиях, доведенных подведомственным учреждениям дополнительного образования на 2019 год, не устранено нарушение в части выполнения требований п. 2.6 Положения о формировании муниципального задания. Так, не установлены: требования, предъявляемые к отчетности о выполнении муниципального задания; периодичность представления отчетов; сроки предоставления отчетности.

3. Представлена информация не по существу замечания.

На замечание о том, что проверкой отчетности об исполнении муниципальных заданий за 2017 год установлено несоответствие численности, указанной в отчете о выполнении муниципального задания МБУ ДО ДПШ за 2017 год (1603 чел.) и исходных данных по указанной организации, учтенных в итоговых показателях мониторинга системы образования Сальского района за 2017 год (1652 чел.), разница - 49 человек. Представлена информация о том, что численность воспитанников в учреждениях дополнительного образования формируется ежегодно в сентябре - октябре на учебный год: 1603 человека, данные по 2017-2018 учебному году, численность 1652 человека, данные по 2018-2019 учебному году. То есть, ответ Управления образования не соответствует сути замечания сразу по 4-м параметрам:

№ п/п

Параметры

Контрольно-счетная палата

Управление

образования

1.

Несоответствие 2-х форм отчетности

Отчет о выполнении муниципального задания и итоговый отчет о результатах анализа состояния и перспектив развития системы образования Сальского района

Пояснения не содержат информацию об указанных отчетах

2.

Отчетный период

2017 год

2017-2018 годы 2018-2019 годы

3.

Наименование периода

Календарный год

Учебный год

4.

Несоответствие численности

Разница в 49 человек

Пояснения не

содержат информацию о разнице в отчетах

Кроме того, на замечание о том, что инструменты стимулирования расширения спектра муниципальных услуг, распространения современных практик (грантов, конкурсов и т.п.), управлением образования не внедряются, представлена информация только о результатах участия педагогов и воспитанников в конкурсах и мероприятиях. То есть, информация о внедрении инструментов стимулирования расширения спектра муниципальных услуг не представлена, информация о внедрении инструментов стимулирования расширения спектра муниципальных услуг, распространения современных практик (грантов, конкурсов и т.п.) не представлена.

4. Дана неправильная оценка нормативной базы.

Так, на замечание Контрольно-счетной палаты Сальского района о необоснованном включении в показатели мониторинга по охвату детей дополнительным образованием информации по 902 обучающимся в МБУ Сальского района «Спортивная школа», управлением образования представлена ссылка на приказ Минобрнауки РФ от 11 июня 2014 года № 657 «Об утверждении методики расчёта показателей мониторинга системы образования».

Однако, в соответствии с положениями Закона об образовании, организация дополнительного образования - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам.

Анализ муниципального задания МБУ СР «Спортивная школа» показал, что оказание образовательных услуг Учреждением не предусмотрено, наименование муниципальной услуги - спортивная подготовка по олимпийским видам спорта.

Анализ основных видов деятельности, предусмотренных регистрационными документами МБУ СР «Спортивная школа», также показал отсутствие в перечне основных видов деятельности осуществление образовательной деятельности.

5. Дана неправильная оценка собственных полномочий.

На замечание о непредоставлении информация о координации работы по расширению разнообразия программ, проектов и творческих инициатив дополнительного образования детей, в адрес Контрольно-счетной палаты направлена информация о том, что учреждения дополнительного образования самостоятельно должны определять содержание дополнительных программ, сроки обучения по ним.

Однако, согласно п. 3.15 Положения об Управлении образования, в функции Управления образования входит организация методической, социально-психологической, инновационной работы в муниципальных образовательных организациях.

6. Представлена недостоверная информация.

Информация об устранении в муниципальном задании допущенных ошибок в части содержания незавершенных фраз не соответствует действительности, ошибки не устранены.

Таким образом, начальник Управления образования Сальского района, С.М.Е., совершила административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 19.5 ч. 20 КоАП РФ. 

В судебном заседании, начальник Управления образования Сальского района, С. М.Е., вину в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.5 ч. 20 КоАП РФ, не признала, пояснив, что предписания, направленные Контрольно-счетной палатой в адрес Управления образования, выполнены в полном объеме и в срок указанный в предписаниях, о чем Контрольно-счетная палата своевременно уведомлена.

Более того, при составлении протокола об административном правонарушении имели место процессуальные нарушения, в частности: в нарушение ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе не установлены дата, время и место административного правонарушения; в нарушение части 3 статьи 28.2 КоАП РФ не разъяснены права и обязанности; в нарушение части 4 статьи 28.2 КоАП РФ ей не представлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, не дана возможность дать объяснения по отношению к вмененному административному правонарушению; протокол об административном правонарушении составлен 04 марта 2019 года, а направлен ей для ознакомления только лишь 23 марта 2019 года. Кроме того, она не была извещена о времени и месте составления в отношении неё протокола об административном правонарушении от 04 марта 2019 года, что является существенным процессуальным нарушением.

Представитель начальника Управления образования по доверенности от 11 марта 2019 года № 1, ФИО1, в судебном заседании просил производство по делу об административном правонарушении по ст. 19.5 ч. 20 КоАП РФ в отношении начальника Управления образования Сальского района, С. М.Е., прекратить за отсутствие состава административного правонарушения, поскольку, предписание и представление Контрольно-счетной палаты выполнены Управление образования в полном объеме и в сроки, указанные в них. Более того, требования, изложенные в представлении от 10 декабря 2018 года и в предписании от 25 января 2019 года, не содержат указания на какие-либо конкретные действия, которые должно было совершить Управление образования для устранения нарушений, а следовательно законность, в том числе исполнимость вынесенных предписания и представления не подтверждаются совокупностью собранных по делу доказательств.

Выслушав объяснения лица, в отношении которого возбуждено настоящее дело об административном правонарушении, доводы его представителя, изучив материалы дела, исследовав и оценив доказательства по правилам, установленным ст. 26.11 КоАП РФ, прихожу к следующему.

Исходя из положений части 1 статьи 1.6 КоАП РФ обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

В соответствии с ч. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно пунктам 1 - 3 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

Частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Из буквального толкования диспозиции части 20 статьи 19.5 КоАП РФ следует, что объективная сторона предусмотренного ею состава административного правонарушения состоит в невыполнении в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно ст. 268.1 Бюджетного кодекса РФ при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля представления, предписания.

В соответствии с частью 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением в целях настоящего кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

В соответствии с частью 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса РФ под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Частью 3 статьи 26 Федерального закона от 05 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" предусмотрено, что представление Счетной палаты должно содержать информацию о выявленных недостатках и нарушениях законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В силу требований части 3 статьи 27 Федерального закона от 05 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" в предписании Счетной палаты должны быть указаны основания для его вынесения, информация о выявленных нарушениях законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений, сроки выполнения указанного предписания и ответственность за его невыполнение.

В соответствии счастью 5 статьи 16 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. 

По смыслу приведенного правового регулирования законность представления означает, что на лицо, которому оно адресовано, может быть возложена обязанность по устранению тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимыми.

Исполнимость представления является важным требованием, предъявляемым к данному виду ненормативных правовых актов, и одним из элементов законности представления, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер, и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, представление должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

При этом содержащиеся в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Как следует из материалов дела, Контрольно-счетная палата Сальского района провела проверку Управления образования Сальского района по вопросу соблюдения законности, эффективности, результативности и экономности использования финансовых и материальных средств на дополнительное образование детей в образовательных учреждениях дополнительного образования в Сальском районе за 2017 год и девять месяцев 2018 года. 

Согласно Распоряжению Администрации Сальского района Ростовской области от 21 марта 2018 года № на должность начальника Управления образования Сальского района назначена С.М.Е. (т.1 л.д.26).

По результатам проверки председателем Контрольно-счетной палаты начальнику Управления образования Сальского района выдано представление от 10 декабря 2018 года, согласно которому на неё возложена обязанность: принять меры дисциплинарной ответственности к должностным лицам, допустившим нарушения бюджетного законодательства, а также искажение отчетности о деятельности подведомственных учреждений; предоставить план устранения нарушений, выявленных в ходе проверки управления образования Сальского района и подведомственных учреждений дополнительного образования МБУ ДО ДПШ и МБУ ДО СЮТ; при формировании плана ФХД и муниципальных заданий для подведомственных учреждений руководствоваться действующими нормами бюджетного законодательства; актуализировать договора бухгалтерского аутсорсинга между управлением образования и МБУ РЦО, между подведомственными учреждениями и МБУ РЦО; привести договора бухгалтерского аутсорсинга в соответствие с требованиями бюджетного законодательства и законодательства о бухгалтерском учете; принять меры по усилению внутреннего контроля, повышению его эффективности и результативности; принять меры по повышению требований к ответственности выполнения работниками и их должностных обязанностей. О принятых по результатам рассмотрения настоящего представления решениях и мерах необходимо проинформировать Контрольно-счетную палату Сальского района в срок до 25 декабря 2018 года.

Таким образом, как следует из материалов дела, представление Контрольно-счетной палаты Сальского района от 10 декабря 2018 года, адресованное начальнику Управления образования Сальского района не соответствует приведенным выше требованиям закона, поскольку не содержит информации о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации, допущенных Управлением образования Сальского района, не содержит указаний на какие-либо конкретные действия, которые должна совершить С. М.Е. для устранения нарушений бюджетного законодательства. Формулировка представления "рассмотреть информацию и принять меры по устранению причин и условий их совершения" не содержит конкретных указаний, формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить С. М.Е., а также конкретных мер по устранению причин и условий нарушений.

Так же, в судебном заседании установлено, что 25 января 2019 года председателем Контрольно-счетной палаты Сальского района начальнику Управления образования Сальского района выдано предписание № 1, из содержания которого следует, что анализ представленных проверенными объектами комплексов мер по устранению нарушений показал, что включенные в их состав мероприятия сформированы формально, ни одно из нарушений не устранено (приложения). С учетом изложенного и на основании требований Положения о Контрольно-счетной палате Сальского района, на Управление образования Сальского района возложена обязанность незамедлительно устранить указанные факты нарушений и привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации, Ростовской области, Сальского района. О выполнении настоящего предписания и принятых мерах необходимо проинформировать Контрольно-счетную палату Сальского района до 01 февраля 2019 года.

Оценивая данное предписание Контрольно-счетной палаты Сальского района от 25 января 2019 года № на предмет его законности и исполнимости, прихожу к выводу о его несоответствии приведенным выше критериям, поскольку оно не содержит точных и ясных формулировок относительно конкретных действий, которые следует совершить начальнику Управления образования Сальского района в срок до 01 февраля 2019 года. Буквальное толкование его содержания свидетельствует о его неисполнимости лицом, в адрес которого оно вынесено.

Невыполнение в установленный срок предписания, не соответствующего требованиям закона, не может являться основанием для привлечения лица к административной ответственности.

Согласно ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, и считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном данным Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. В силу части 4 статьи 1.5 КоАП РФ неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

При таких обстоятельствах, прихожу к выводу об отсутствии в действиях начальника Управления образования Сальского района, С. М.Е., состава правонарушения, предусмотренного частью 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Отсутствие состава административного правонарушения является одним из обстоятельств, при которых производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению (пункт 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Кроме того, согласно ст. 28.2 КоАП РФ орган, возбудивший дело об административном правонарушении, обязан обеспечить участие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в составлении протокола об административном правонарушении.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, в связи с этим оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому такое извещение направлено.

Как следует из материалов дела, 04 марта 2019 года председателем Контрольно-счетной палаты Сальского района в отношении начальника Управления образования Сальского района составлен протокол об административном правонарушении №. Указанный протокол не содержит сведений, позволяющих установить факт присутствия С. М.Е. при его составлении (т.1 л.д.1-7). В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие факт направления С. М.Е. уведомления о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. 

Отсутствие надлежащего извещения лица, не присутствовавшего при составлении протокола об административном правонарушении, о времени и месте его составления является существенным нарушением процедуры привлечения лица к административной ответственности, лишающим его гарантий защиты, предоставленных Кодексом.

Таким образом, в судебном заседании установлено, что протокол по делу об административном правонарушении от 04 марта 2019 года № 15 составлен в отсутствии начальника Управления образования Сальского района, С. М.Е. и при отсутствии надлежащего извещения о месте и времени его составления в установленном порядке. Данный факт является существенным нарушением процессуального законодательства, повлекшим нарушение права на защиту лица, в отношении которого ведется производство по делу.

Руководствуясь ст. 29.9 и 29.10 КоАП РФ, 

ПОСТАНОВИЛ:

Производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении начальника Управления образования Сальского района, С.М.Е., прекратить на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление может быть обжаловано в Ростовский областной суд через Сальский городской суд в течение десяти суток со дня вручения или получения.

Судья Н.А. Пивоварова