мировой судья Бальдинкинов Д.Р. дело № 4а-52/2019 

судья Оляхинова Г.З. 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

21 июня 2019 года г. Элиста

Заместитель Председателя Верховного Суда Республики Калмыкия Литовкин В.В., рассмотрев протест заместителя прокурора Республики Калмыкия Барановой С.А. на вступившее в законную силу решение судьи Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 25 января 2019 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), в отношении директора Муниципального бюджетного учреждения «Городское зеленое хозяйство» ФИО1, 

у с т а н о в и л:

постановлением мирового судьи судебного участка №1 Элистинского судебного района Республики Калмыкия от 26 ноября 2018 года директор Муниципального бюджетного учреждения (далее - МБУ) «Городское зеленое хозяйство» ФИО1 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.29 КоАП РФ, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 20000 руб.

Решением судьи Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 25 января 2019 года вышеуказанное постановление мирового судьи отменено, производство по делу прекращено на основании п. 2 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ.

В настоящем протесте заместитель прокурора Республики Калмыкия Баранова С.А. просит указанное решение судьи городского суда отменить, направить дело на новое рассмотрение, ссылаясь на незаконность выводов суда об отсутствии у должностного лица МБУ «Городское зеленое хозяйство» обязанности по исполнению требований ч. 4 ст.12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Возражений от лица, в отношении которого производство по делу прекращено, не поступило.

Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы протеста, прихожу к следующим выводам.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Согласно ст. 26.1 КоАП РФ в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежит наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, а также его виновность в совершении административного правонарушения.

В силу ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон о противодействии коррупции) гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. 

Гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг), указанных в части 1 настоящей статьи, сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы (ч. 2 ст. 12 Федерального закона о противодействии коррупции). 

Названные требования антикоррупционного законодательства, исходя из положений п.1 Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 года № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции», распространяются на лиц, замещавших должности федеральной государственной службы, включенные в раздел I или раздел II перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 557, либо в перечень должностей, утвержденный руководителем государственного органа в соответствии с разделом III названного перечня. Перечни должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, предусмотренные ст. 12 Закона, утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (п.4 Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 года № 925).

Корреспондирующие обязанности возложены на работодателя, который в соответствии с ч. 4 ст. 12 названного Федерального закона при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), указанного в части 1 данной статьи, с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. 

Несоблюдение работодателем (заказчиком работ, услуг) обязанности, предусмотренной ч.4 ст. 12 Федерального закона о противодействии коррупции, в отношении бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего должность, включенную в соответствующие перечни должностей, образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ.

Как усматривается из материалов дела, прокуратурой г. Элисты Республики Калмыкия проведена проверка соблюдения работодателями законодательства о противодействии коррупции при привлечении к трудовой деятельности граждан, ранее замещавших должности государственной или муниципальной службы.

В ходе проверки установлено, что приказом генерального директора МБУ «Городское зеленое хозяйство» ФИО1 № 136-к от 24 марта 2017 года на должность главного бухгалтера была принятаХХХ В этот же день между МБУ «Городское зеленое хозяйство» и ХХХ заключен трудовой договор № ХХХ. Ранее, в период с 6 июня 2016 года по 20 марта 2017 года, ХХХ замещала должность государственной гражданской службы Республики Калмыкия - начальника административно-хозяйственного отдела Инспекции государственного жилищного надзора Республики Калмыкия. 

По результатам проверки сделан вывод о том, что директор МБУ «Городское зеленое хозяйство» ФИО1, заключив трудовой договор с ХХХ, ранее замещавшей должность государственной гражданской службы Республики Калмыкия, в нарушение требований ч. 4 ст. 12 Федерального закона о противодействии коррупции, в установленный законом десятидневный срок не сообщил представителю нанимателя (работодателю) по последнему месту работы ХХХ о заключении с ней трудового договора. 

30 марта 2018 года постановлением прокурора г. Элисты в отношении генерального директора МБУ «Городское зеленое хозяйство» ФИО1 было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.29 КоАП РФ.

Приведенные обстоятельства послужили основанием для привлечения директора МБУ «Городское зеленое хозяйство» ФИО1 мировым судьей к административной ответственности. 

Прекращая производство по делу в отношении ФИО1 по основанию, предусмотренному п.2 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ, в связи с отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19. 29 КоАП РФ, судья городского суда исходил из того, что у генерального директора МБУ «Городское зеленое хозяйство» отсутствовала обязанность по исполнению требований ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ, поскольку должность главного бухгалтера в указанном учреждении, которую занимала ХХХ, не содержит конфликта интереса с прежней занимаемой должностью государственной гражданской службы Республики Калмыкия - начальника административно-хозяйственного отдела Инспекции государственного жилищного надзора Республики Калмыкия. 

С указанным выводом согласиться нельзя.

Ограничения, направленные на соблюдение специальных правил трудоустройства лиц, ранее замещавших должности государственной или муниципальной службы, предусмотренные в ст. 12 Федерального закона о противодействии коррупции, ст. 64.1 Трудового кодекса РФ, приняты в целях реализации рекомендаций Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в городе Нью-Йорке 31 октября 2003 года Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) (далее - Конвенция).

Так, п.1 ст. 12 Конвенции предусмотрена обязанность каждого государства-участника по принятию мер в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, по предупреждению коррупции в частном секторе.

Согласно пп. «e» п. 2 ст. 12 Конвенции в целях предупреждения возникновения коллизии публичных и частных интересов государства вправе устанавливать ограничения в надлежащих случаях и на разумный срок в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор.

Из анализа п.1, пп. «e» п. 2 ст. 12 Конвенции против коррупции, ч. 1 и 4 ст. 12 Федерального закона о противодействии коррупции в их системной взаимосвязи следует, что указанные выше ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора, установлены в целях устранения коллизии публичных и частных интересов. Данные ограничения, как и обязанность работодателя при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим ранее должности государственной или муниципальной службы, сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы, направлены на соблюдение специальных правил трудоустройства бывших государственных и муниципальных служащих в коммерческие и некоммерческие организации.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что у представителя нанимателя (работодателя) обязанность в десятидневный срок сообщать о заключении трудового договора (служебного контракта) с бывшим государственным (муниципальным) служащим, замещавшим должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы не возникает в том случае, если бывший служащий осуществляет свою служебную (трудовую) деятельность в государственном (муниципальном) органе.

Указанный вывод подтвержден изложенной в п.5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2017 года № 46 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» позицией о том, что ограничения, налагаемые на бывшего государственного (муниципального) служащего, установлены в целях противодействия коррупции при осуществлении данным лицом деятельности или выполнении работ (оказании услуг) в сфере, не связанной с обеспечением исполнения государственных или иных публичных полномочий. В связи с этим обязанность по направлению сообщения о заключении с бывшим государственным (муниципальным) служащим трудового (гражданско-правового) договора представителю нанимателя (работодателю) по последнему месту службы данного лица не распространяется на государственные (муниципальные) органы, в том числе в случае, когда бывший государственный (муниципальный) служащий трудоустраивается в данный орган на должность, не относящуюся к должностям государственной (муниципальной) службы, либо заключает с указанным органом гражданско-правовой договор (договоры).

При этом, исходя из смысла Закона о противодействии коррупции обязанность, предусмотренную ч.4 названной статьи, несут организации независимо от их организационно-правовой формы.

Государственные органы - это органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, имеющие определенную компетенцию и внутреннее строение (структуру) и обладающие властными полномочиями в определенных областях и сферах государственной деятельности.

Муниципальные органы – это органы местного самоуправления, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (принятие в рамках общих законов обязательных в пределах данного региона решений, введение местных налогов и платежей, формирование и распределение местного бюджета и.т.д.) 

В соответствии с Уставом МБУ «Городское зеленое хозяйство» является некоммерческой организацией (бюджетным учреждением), целями создания которого являются содержание и озеленение территорий и объектов городского округа, содержание мест захоронения; оказание услуг по торговым (ярмарочным) местам; оказание услуг по платным стоянкам; содействие в организации и обслуживание общегородских праздников (п. 2.1 Устава).

В соответствии п. 1.2 Устава учредителем учреждения является Мэрия города Элисты. 

Исходя из системного анализа положений ст. 123.22 Гражданского кодекса РФ, ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, ст. 9.1 и 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом.

Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Таким образом, в отличие от государственного (муниципального) органа бюджетное учреждение не обладает государственно-властными полномочиями, наличие которых является важнейшей чертой, определяющей признак государственных (муниципальных) органов, отличающий их от общественных организаций, а также от государственных (муниципальных) учреждений и предприятий.

Поскольку МБУ «Городское зеленое хозяйство» не относится к государственным (муниципальным) органам, исполнение ХХХ обязанности бухгалтера в названном учреждении, являющимся некоммерческой организацией (бюджетным учреждением), требовало от директора МБУ «Городское зеленое хозяйство» выполнения обязанности, установленной в ч. 4 ст. 12 Закона о противодействии коррупции, по направлению сообщения бывшему работодателю ФИО2 о приеме последней на работу.

При таких обстоятельствах выводы судьи городского суда об отсутствии в действиях директора МБУ «Городское зеленое хозяйство» ФИО1 состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, нельзя признать законными и обоснованными.

Согласно ч.2 ст. 30.17 КоАП РФ изменение постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, если при этом усиливается административное наказание или иным образом ухудшается положение лица, в отношении которого вынесены указанные постановление, решение, не допускается. Ухудшение положения этого лица тем более недопустимо при отмене состоявшихся по делу об административном правонарушении судебных актов.

Указанная правовая позиция корреспондирует положениям ст. 46, ч.1 ст. 50, ст. 55 Конституции РФ во взаимосвязи с положениями п.1 ст. 4 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 января 1950 года), из которых следует, что произвольное изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено окончательное постановление, невозможно - поворот к худшему для осужденного (оправданного) при пересмотре вступившего в законную силу постановления, как правило, недопустим.

Вместе с тем Конвенция о защите прав человека и основных свобод устанавливает в п. 2 ст. 4 Протокола № 7 (в редакции Протокола № 11), что право не привлекаться повторно к суду или повторному наказанию не препятствует повторному рассмотрению дела в соответствии с законом соответствующего государства, если имеются сведения о новых или вновь открывшихся обстоятельствах или если в ходе предыдущего разбирательства было допущено имеющее фундаментальный, принципиальный характер существенное нарушение, повлиявшее на исход дела.

Требования правовой определенности и стабильности не являются абсолютными и не препятствуют повторному рассмотрению дела в случае обнаружения существенных нарушений, которые были допущены на предыдущих стадиях процесса и привели к неправильному разрешению дела.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрен единственный случай вынесения решения об отмене вступивших в законную силу постановления (решения) по делу об административном правонарушении и о возвращении дела на новое рассмотрение. В силу п.3 ч.2 ст. 30.17 указанного Кодекса таким случаем является существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных данным Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Допущенное судьей городского суда нарушение процессуальных требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является существенным, имеет фундаментальный, принципиальный характер, повлияло на исход дела и привело к неправильному его разрешению, в связи с чем в рассматриваемом случае имеются основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах, решение судьи Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 25 января 2019 года, состоявшееся по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.29 КоАП РФ, в отношении директора МБУ «Городское зеленое хозяйство» ФИО1 о прекращении производства по делу, подлежит отмене.

С учетом того, что на момент рассмотрения настоящего протеста срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ, для данной категории дел, не истек, настоящее дело подлежит направлению в Элистинский городской суд Республики Калмыкия на новое рассмотрение.

Руководствуясь ст. 30.13 и 30.17 КоАП РФ,

п о с т а н о в и л :

решение судьи Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 25 января 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.29 КоАП РФ, в отношении директора Муниципального бюджетного учреждения «Городское зеленое хозяйство» ФИО1, отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Элистинский городской суд Республики Калмыкия, протест заместителя прокурора Республики Калмыкия удовлетворить. 

Заместитель Председателя В.В. Литовкин