Дело № 2-16/2019

Решение

Именем Российской Федерации

13 февраля 2019 г. г. Вышний Волочек

Вышневолоцкий городской суд Тверской области в составе 

председательствующего судьи Станововой А.А.

при секретаре Григорьевой М.В.

с участием прокурора Тойлова И.С.

представителя ответчика администрации города Вышний Волочек Тверской области ФИО3, 

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Вышневолоцкого межрайонного прокурора, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц (в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), к администрации города Вышний Волочек Тверской области, муниципальному бюджетному учреждению муниципального образования «город Вышний Волочек «Стикс», муниципальному бюджетному учреждению «РИТУС» о признании незаконным постановления Главы города Вышний Волочек Тверской области от 28 сентября 2017 г. № 227, возложении обязанности отменить постановление Главы города Вышний Волочек Тверской области, о признании незаконными и отмене результатов конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг, связанных с погребением на территории муниципальных кладбищ, возложении обязанности опубликовать сообщение о решении, 

у с т а н о в и л :

Вышневолоцкий межрайонный прокурор обратился в суд с исковым заявлением в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации Тверской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации города Вышний Волочек Тверской области о признании незаконным постановления Главы города Вышний Волочек Тверской области от 28 сентября 2017 г. № 227 «О проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением на территории муниципальных кладбищ», возложении обязанности отменить постановление Главы города Вышний Волочек Тверской области от 28 сентября 2017 г. № 227, о признании незаконными и отмене результатов конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг, связанных с погребением на территории муниципальных кладбищ, возложении обязанности опубликовать сообщение о состоявшемся решении

В обосновании исковых требований указано, что по обращению директора ООО «Некрополь» ФИО2 Вышневолоцкой межрайонной прокуратурой проведена проверка по вопросу соблюдения требований федерального законодательства об организации похоронного дела на территории города Вышний Волочек. В ходе проверки установлено, что отдельные положения постановления № 227 «О проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением на территории муниципальных кладбищ» (далее – Постановление), утвержденного 28.09.2017 Главой города Вышний Волочек Тверской области, не соответствуют требованиям федерального законодательства. В том числе пункт 2, определяющий Порядок проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ. Согласно п. 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения. Деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления (ст. 17 Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении).

В соответствии с ч. 1 ст. 18 Закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

В силу ст. 7 Закона на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с данным законом.

Согласно ч. 1, 2 ст. 25 Закона о погребении гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с названным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Статьей 6 Закона о погребении установлено, что в случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

На основании ст. 9 названного Закона специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам гарантированный перечень услуг по погребению. При этом расходы специализированной службе возмещаются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, средств Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

В силу ст. 10 Закона о погребении родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.

Таким образом, Закон о погребении предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения родственниками умершего за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Лицам, взявшим на себя обязанности по погребению, законом предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. При этом нормативные положения Закона о погребении не ограничивают субъектный состав участников товарных рынков ритуальных услуг только деятельностью специализированных служб по вопросам похоронного дела и не исключают возможности выполнения данных работ и оказания ритуальных услуг другими коммерческими организациями.

Ссылаясь на положения ст. 1, п. 1 ст. 15, ст. 4, ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), прокурор полагает, что заключение органом местного самоуправления по результатам конкурса, инициированного на основании п. 2 оспариваемого постановления от 28.09.2017, договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ, в нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции дает преимущественное право одному хозяйствующему субъекту на осуществление вышеуказанных услуг и может повлечь ограничение конкуренции на данном товарном рынке. 

В силу изложенного Постановление от 28.09.2017 и утвержденный им Порядок проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением на территории муниципальных кладбищ, являются незаконными и подлежат отмене. Оспариваемое Постановление нарушает права неопределенного круга лиц и ограничивает право гражданина на выбор организации по оказанию ритуальных услуг за счет собственных средств, а также права третьих лиц на доступ к конкурентному рынку ритуальных услуг.

Определением суда от 13 ноября 2018 г. к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне ответчика, привлечено муниципальное бюджетное учреждение муниципального образования «город Вышний Волочек «Стикс», процессуальный статус которого определением суда от 30 января 2019 г. изменен на соответчика. 

Определением суда от 13 ноября 2018 г. к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне ответчика, привлечено муниципальное бюджетное учреждение «РИТУС», определением суда от 17 декабря 2018 г. процессуальный статус последнего изменен на соответчика.

В судебном заседании помощник Вышневолоцкого межрайонного прокурора Тойлов И.С. исковые требования поддержал по основаниям, изложенным в исковом заявлении, пояснив, что оспариваемое постановление от 28.09.2017 в части утвержденного им порядка проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ, противоречит требованиям антимонопольного законодательства, а проведенный на его основе конкурс и его результаты не могут быть признаны законными и подлежат отмене. 

Представитель ответчика администрации г. Вышний Волочек Тверской области ФИО3 в судебном заседании исковые требования не признал по основаниям, изложенным в письменных пояснениях, указав, что Положение об организации похоронного дела в городе Вышний Волочек, утвержденное постановлением Главы города Вышний Волочек Тверской области № 204 от 04.09.2017, в редакции постановлений Главы города Вышний Волочек Тверской области от 19.01.2018 № 6 и 18.04.2018 № 53, является действующим нормативным правовым актом. Оспариваемое постановление Главы города Вышний Волочек Тверской области от 28.09.2017 № 227 «О проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением на территории муниципальных кладбищ» принято во исполнение п. 3 данного Положения, согласно которому Администрация города Вышний Волочек проводит конкурс на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации муниципальных кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ. Обоснованность заявленных требований, а также доводы прокурора о предъявлении иска в интересах неопределенного круга лиц, права которых нарушены оспариваемым нормативным актом, допустимыми доказательствами не подтверждены. Конкурс проведен в соответствии с требованиями действующего подзаконного акта органа местного самоуправления, не оспоренного в установленном законом порядке. Полагает, что оснований для удовлетворения иска не имеется. 

Представитель ответчика МБУ «РИТУС» в судебное заседание не явился, ходатайств не заявил, о времени и месте судебного заседания извещены путем своевременного размещения информации о движении дела на официальном сайте Вышневолоцкого городского суда.

Ранее в судебном заседании представитель ФИО4 исковые требования не признал по основаниям, изложенным в письменных пояснениях, из которых следует, что постановлением Главы города Вышний Волочек от 19.01.2018 № 6 «О внесении изменений в постановление Главы города Вышний Волочек от 04.09.2017 № 204 «Об организации похоронного дела в городе Вышний Волочек» (с изменениями от 04.04.2018 № 53) предусмотрен принцип конкурсного отбора хозяйствующих субъектов на предмет заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказанию ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории кладбищ, что обеспечивает равный доступ хозяйствующих субъектов на муниципальные кладбища города Вышний Волочек, обеспечивает конкуренцию между хозяйствующими субъектами, а также направлен на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела. Согласно п. 2.3 ГОСТ 32609-2014 Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения, основными видами ритуальных услуг являются: агентские услуги, услуги по захоронению и перезахоронению, опайка цинкового гроба, услуги по кремации, предпохоронное содержание останков умерших или погибших, подготовка тел умерших или погибших к погребению, бальзамирование, парикмахерские работы, транспортирование останков и праха умерших или погибших, организация и проведение обряда прощания, услуги по изготовлению предметов похоронного назначения, уход за местами захоронения.

Все перечисленные ритуальные услуги могут оказываться любым хозяйствующим субъектом (ч. VI- X Положения), за исключением «услуги по захоронению и перезахоронению». Услуги по погребению умерших (погибших) и перезахоронению осуществляет лицо, заключившее с уполномоченным органом по результатам конкурса договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ. Определенный оспариваемым Порядком принцип конкурсного отбора хозяйствующих субъектов на предмет заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказанию ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории кладбищ обеспечивает равный доступ хозяйствующих субъектов на общественные кладбища города Вышний Волочек, обеспечивает конкуренцию хозяйствующих субъектов, а также направлен на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела. 

Названная норма призвана обеспечить надлежащее исполнение хозяйствующими субъектами (победителями конкурсного отбора) обязанностей по содержанию и эксплуатации кладбищ, а уполномоченному органу местного самоуправления осуществлять контроль за качеством осуществления данного вида деятельности (в том числе и в части соблюдение санитарных правил и норм при подготовке могил). Соответствующее правовое регулирование, устанавливающее порядок исполнения обязанностей по содержанию и эксплуатации кладбищ для всех лиц, заключивших договор на конкурсной основе, не может нарушать требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и направлено на достижение полноты защиты интересов населения и предупреждение негативных последствий при погребении умершего, соблюдение санитарных правил и норм при подготовке могил, сохранности имущества третьих лиц на кладбищах, которое может быть повреждено при подготовке могил к захоронению или перезахоронению.

МБУ «РИТУС» принимало участие в конкурсе на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ, стало победителем конкурса, как участник, предложивший наилучшие условия исполнения названного договора. Второй участник конкурса ИП ФИО1 не оспаривал порядок и условия проведения конкурса, а также его результаты.

Представитель ответчика МБУ МО «Город Вышний Волочек «Стикс» в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещены путем своевременного размещения информации на официальном сайте Вышневолоцкого городского суда; ходатайств не заявлено, представлены письменные возражения, в которых изложена позиция, аналогичная позиции представителя ответчика МБУ «РИТУС». Одновременно указано, что прокурор, требуя полной отмены постановления Главы города Вышний Волочек Тверской области от 28.09.2017 № 227, в исковом заявлении указывает на несоответствие требованиям федерального законодательства его отдельных положений.

Услуги согласно гарантированному перечню по погребению умерших (согласно пункту 1 статьи 9 Закона и пункту 3 статьи 12 Закона от 12.01.1996 №8-ФЗ) оказываются МБУ «РИТУС», как специализированной службой по вопросам похоронного дела, по погребению умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также по погребению умерших, личность которых не установлена. Услуги согласно гарантированному перечню услуг по погребению умерших оказывались и оказываются не зависимо от проведенного Конкурса.

Определение конкретного места для погребения умершего осуществляется в рамках работ по эксплуатации и содержанию кладбища и относится к текущей хозяйственной деятельности по управлению кладбищем. При этом хозяйствующий субъект связан определенными правилами, закрепленными на законодательном уровне (части 1 и 6 статьи 17 Закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ).

Закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ относит выбор места погребения к воле умершего, либо воле близких родственников умершего, а в отсутствие таковых – воле иных лиц, взявших на себя обязанность осуществлять погребение умершего, которая выражается в волеизъявлении лица о достойном отношении к его телу после смерти (часть 1 статьи 5, части 1, 2 статьи 7 названного Закона). Таким образом, выбор конкретного места погребения умершего человека реализуется в рамках волеизъявления, а не реализации каких-либо властных полномочий органа местного самоуправления.

Согласно статьям 15, 16 Закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ властная функция органа местного самоуправления по распоряжению землей ограничивается принятием органами местного самоуправления решения об организации места погребения на земельном участке и его отводе под кладбище.

Земельные участки под захоронение предоставляются всем без исключения гражданам на равных основаниях. Для отвода места под захоронение не требуется какого-либо административного решения о выделении и предоставлении земельного участка.

Выделение (предоставление) участка под конкретное захоронение и регистрация захоронения не отнесены Законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела.

Поскольку предоставление конкретного земельного участка на кладбище под захоронение в силу статей 15 и 16 Закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ к исполнительным полномочиям органов местного самоуправления не относится, то данные нормы не могут рассматриваться как устанавливающие право на совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта.

МБУ «РИТУС» как организация, осуществляющая содержание кладбищ, не наделена функциями органа местного самоуправления. В рассматриваемом случае не созданы преимущественные условия для МБУ «РИТУС» по отношению к другим хозяйствующим субъектам.

Осуществление функции по обслуживанию и содержанию кладбищ имеет своей целью обеспечение порядка на кладбище, защиту захоронений и расположенных на них надмогильных сооружений, защиту имущества кладбищ. Не организованная работа по демонтажу, монтажу надмогильных сооружений, выполнению облицовочных работ, установке оград на участке захоронения может привести к повреждениям соседних захоронений, распространению строительного мусора, повреждению имущества кладбищ.

Обслуживание и содержание кладбищ не свидетельствует о наделении хозяйствующего субъекта функциями органов местного самоуправления.

Предупреждение возможных негативных последствий от деятельности любых лиц на муниципальных кладбищах, возможность установить лицо, допустившее повреждение имущества кладбищ и имущества граждан (надмогильные захоронения) обеспечивается, в том числе, выданными разрешениями на проведение определенных видов работ на кладбище. МБУ «РИТУС» отвечает за сохранность принятого на обслуживание имущества кладбищ и несет ответственность перед Администрацией. Обход территории кладбища, осуществляемый сотрудниками МБУ «РИТУС», позволяет выявить факты повреждения муниципального имущества на кладбище и имущества третьих лиц.

Постановлением Главы города Вышний Волочек от 19.01.2018 № 6 «О внесении изменений в постановление Главы города Вышний Волочек от 04.09.2017 № 204 «Об организации похоронного дела в городе Вышний Волочек» (с изменениями от 04.04.2018 № 53) предусмотрен принцип конкурсного отбора хозяйствующих субъектов на предмет заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказанию ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории кладбищ, что обеспечивает равный доступ хозяйствующих субъектов на муниципальные кладбища города Вышний Волочек, круг которых не ограничен, обеспечивает конкуренцию между хозяйствующими субъектами, а также направлен на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела.

В адрес уполномоченного органа МБУ «СТИКС» не поступало жалоб от хозяйствующих субъектов и граждан на некачественное и несвоевременное оказание услуг, обусловленных договором на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ. Допустимых доказательств наличия признаков ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг прокурором не предоставлено. 

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, является одним из способов защиты гражданских прав.

В силу части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 1 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года № 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее – ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 части 1, часть 1.1).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее – специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ).

В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Вышневолоцкой межрайонной прокуратурой по обращению директора ООО «Некрополь» проведена проверка соблюдения требований федерального законодательства об организации похоронного дела в городе Вышний Волочек.

В ходе проверки установлено, что постановлением Главы города Вышний Волочек Тверской области № 204 от 04 сентября 2017 года в редакции от 19 января 2018 года № 6 и 18 апреля 2018 года № 53, утверждены: Положение об организации похоронного дела в городе Вышний Волочек и Порядок создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в городе Вышний Волочек.

В соответствии с указанным Положением, в систему похоронного дела в городе Вышний Волочек входят: администрация города; уполномоченный орган и лица, оказывающие ритуальные услуги. Уполномоченный орган осуществляет разработку документации и подготовку проведения конкурсов на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ.

В соответствии с п. 23 ч. 1 ст.16 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 года к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В п. 26 ст.10 Устава муниципального образования г. Вышний Волочек закреплена соответствующая компетенция органов местного самоуправления.

Статьей 9 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ установлен гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемый гражданам на безвозмездной основе. Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службой по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств соответствующих бюджетов.

Уполномоченным органом по вопросам похоронного дела (специализированная служба), созданным органом местного самоуправления, в г. Вышний Волочек является муниципальное бюджетное учреждение «СТИКС».

МБУ «СТИКС» является действующим учреждением, учредителем и собственником имущества которого является муниципальное образование город «Вышний Волочек». Целью деятельности учреждения является обеспечение предусмотренных законодательством РФ полномочий органом местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг, предметом деятельности – осуществление полномочий в области организации ритуальных услуг (п. 2.1 Устава). К основному виду деятельности МБУ «СТИКС» относится выполнение функций в сфере погребения и похоронного дела в муниципальном образовании «город Вышний Волочек». 

Полномочия МБУ «СТИКС», как компетентного органа в сфере похоронного дела на территории муниципального образования, заинтересованными лицами не оспорены.

Федеральный закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: «специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших».

Из положений статей 9 и 10 вышеупомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Анализ приведенных законоположений приводит к выводу о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Вышеназванным Положением об организации похоронного дела в городе Вышний Волочек (п.6) определено, что выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ осуществляются на основании договора, заключаемого по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом Администрацией города Вышний Волочек. 

Во исполнение указанного нормативного требования Главой города Вышний Волочек вынесено постановление № 227 от 28.09.2017 «О проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением на территории муниципальных кладбищ», утвержден Порядок проведения названного конкурса (Приложение № 1).

Материалами дела подтверждено, что в рамках реализации Постановления № 227 от 28.09.2017, органом местного самоуправления инициирован названный конкурс.

Из конкурсной документации, представленной в материалы дела, журнала регистрации заявок на участие в конкурсе, следует, что участниками конкурсных процедур по вышеуказанному вопросу являлись: МБУ «РИТУС» и ИП ФИО1 Заявок на участие в конкурсе от иных лиц не поступало.

Информация о проведении конкурса была размещена на официальном сайте администрации г. Вышний Волочек.

По результатам проведенного конкурса победителем было признано МБУ «РИТУС». 

16 ноября 2017 г. между МБУ «СТИКС» (Специализированная служба) и МБУ «РИТУС» (Исполнитель), как победителем проведенного конкурса, был заключен договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ. 

Согласно пункту 6.1. Положения об организации похоронного дела в городе Вышний Волочек лицо, заключившее с уполномоченным органом по результатам конкурса договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ города Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных кладбищ осуществляет: определение места погребения; погребение умерших (погибших) и оказание услуг по погребению; оказание отдельных видов или всего комплекса ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по единому рекомендуемому администрацией города Вышний Волочек тарифу; обеспечение надлежащего похоронного обслуживания населения, включающего весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших); решение отдельных вопросов, возникающих при исполнении волеизъявления умершего (погибшего) о погребении его тела; принятие по согласованию с уполномоченным органом планировочных решений муниципальных кладбищ, оборудование, эксплуатацию и благоустройство его территории, проведение текущего и капитального ремонта; ведение электронного учета захоронений.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда от 17 октября 2018 г. по административному делу № 2а-269/2018 по административному иску Вышневолоцкого межрайонного прокурора, поданному в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в порядке статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, к администрации города Вышний Волочек Тверской области о признании незаконными п.п. 6, 6.1, 7, 8, 9, 10 Положения об организации похоронного дела в г. Вышний Волочек Тверской области, утвержденного постановлением главы города Вышний Волочек Тверской области № 204 от 4 сентября 2017 г., с изменениями от 19 января 2018 г., 18 апреля 2018 г., п.п. 11.5, 12.16 Порядка создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в г. Вышний Волочек, утвержденных постановлением главы города Вышний Волочек Тверской области № 204 от 4 сентября 2017 г., с изменениями от 19 января 2018 г., 18 апреля 2018 г., исключении указанных пунктов из нормативных документов, о возложении обязанности на администрацию города Вышний Волочек Тверской области опубликовать сообщение о данном решении в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 6.1 «Положения об организации похоронного дела в городе Вышний Волочек», в части слов «определение места погребения» и «погребение умерших (погибших) и оказание услуг по погребению».

Таким образом, деятельность лица, заключившего с уполномоченным органом по результатам оспариваемого конкурса договор в сфере оказания ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, а также выполнения работ по содержанию и эксплуатации кладбищ, в части реализации иных полномочий, перечисленных в п. 6.1 Положения, признана законной и не противоречащей действующему законодательству, направленной на обеспечение положений Федерального закона № 8-ФЗ.

Согласно заключенному 16 ноября 2017 года между МБУ «СТИКС» и МБУ «РИТУС» договору, последнее своими силами и за счет своих средств осуществляет выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, мест захоронений, поименованных в п. 1.1 Договора. Минимально необходимый перечень ритуальных услуг, оказываемых потребителям, закреплен в Приложениях № 1, № 2, № 3 к договору. 

В п. 2.1 Договора перечислены обязанности МБУ «РИТУС», возложенные на него при выполнении работ и оказании услуг по благоустройству кладбищ и мест захоронений, оказании ритуальных услуг. 

Представитель МБУ «РИТУС» не оспаривал в судебном заседании, что учреждение осуществляет вышеуказанную деятельность в сфере похоронного дела, оказывая ритуальные услуги населению в рамках исполнения договора от 16.11.2017. Также указал, что условия, порядок проведения, а также результаты конкурса, проведенного во исполнение постановления Главы города Вышний Волочек Тверской области от 28 сентября 2017 г. № 227 до настоящего времени заинтересованными лицами не оспаривались. Процедура проведения конкурса соответствует действующему законодательству, следовательно, довод о лоббировании ответчиком интересов конкретных лиц, не является обоснованным. 

Анализируя нормы вышеприведенных положений закона, учитывая требования Федерального закона № 131-ФЗ, на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых, при этом последнее не подразумевает императивной обязанности по созданию в этих целях каких-либо органов местного самоуправления (их структурных подразделений), организаций, а также по финансированию оказания ритуальных услуг из местного бюджета. Организация оказания услуг есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, а это возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности. Кроме того, решение данного вопроса местного значения подразумевает правовое регулирование правоотношений в сфере похоронного дела муниципальными нормативными правовыми актами (определение порядка деятельности общественных кладбищ, установление перечня, критериев качества и стоимости гарантированных услуг по погребению и т.д.). Организация оказания услуг представляет не что иное, как создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, что возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и в результате привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности.

Нормами вышеуказанного закона не предусмотрено, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью.

Прокурор, полагая, что заключение по результатам конкурса, проведенного во исполнение оспариваемого постановления № 227 от 28.09.2017, договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ г. Вышний Волочек, оказание ритуальных и иных услуг с МБУ «РИТУС», дает одному хозяйствующему субъекту преимущественное право на осуществление вышеуказанных услуг на территории г. Вышний Волочек, нарушает требования Закона «О защите конкуренции», а, следовательно, влечет незаконность постановления № 227 от 28.09.2017 и утвержденного им Порядка проведения конкурса, принял меры прокурорского реагирования и принес главе города Вышний Волочек Тверской области протест, в котором, ссылаясь на положения п. 23 ч.1 ст. 16 Закона № 131- ФЗ, ч. 1 ст.ст. 1, 6, 7, 9, 10, 18, 25 Закона № 8-ФЗ, ст. ст. 15, 16 Закона № 135-ФЗ, указал на несоответствие постановления № 227 от 28.09.2017 и его отдельных положений требованиям федерального законодательства.

В ответ на принесенный протест администрация г. Вышний Волочек Тверской области указала, что определенный Положением об организации похоронного дела в городе Вышний Волочек, утвержденным постановлением главы города Вышний Волочек № 204 от 04.09.2017 «Об организации похоронного дела в городе Вышний Волочек», конкурсный принцип отбора хозяйствующего субъекта направлен как на выявление лучших условий предоставления услуг в рассматриваемой сфере, так и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на муниципальные кладбища неограниченного круга хозяйствующих субъектов. Процедура конкурсного отбора по своей природе направлена на обеспечение конкуренции, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку. В конкурсе может участвовать любое заинтересованное лицо, имеющее намерение оказывать соответствующие услуги на рынке ритуальных услуг.

Следовательно, заключение договора с хозяйствующим субъектом, выбранном на основе конкурентного способа, не создает победителю конкурса преимущественные условия деятельности на рынке ритуальных услуг и не препятствует осуществлению этой деятельности иными хозяйствующими субъектами. Реализуемый механизм организации похоронного дела отвечает требованиям Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» и Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку гарантирует тот уровень и объем конкуренции, которые создают условия для эффективного функционирования определенного товарного рынка (при предполагаемом единообразном исполнении конкретным компетентным и избранным на конкурентной и срочной основе хозяйствующим субъектом целого ряда требований, предъявляемых законодателем к похоронному делу). 

В данном случае ответчику – органу местного самоуправления вменяется издание нормативного акта и проведение на его основе конкурсных процедур, влекущих ограничение конкуренции на рынке предоставления гарантированного перечня услуг по погребению умерших 

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определяет Федеральный закон от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

В соответствии со статьей 4 Закона № 135-Ф3, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, относятся к признакам ограничения конкуренции (пункт 17 статьи 4 Закона № 135-Ф3).

Целями Закона о конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона № 135-Ф3).

Закон о конкуренции распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица, организации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (часть 1 статьи 3 Закона № 135-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (Далее – Закон о защите конкуренции) органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет совмещения функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Разрешая исковые требования, суд учитывает, что пункт 6 «Положения об организации похоронного дела в городе Вышний Волочек», предусматривающий, что выполнение на территории муниципальных кладбищ работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, осуществляется на основании договора, заключаемого по результатам проводимого в определяемом администрацией г. Вышний Волочек порядке конкурса, был предметом судебного контроля, проверен судом апелляционной инстанции на предмет соответствия требованиям антимонопольного законодательства в рамках дела № 2а-269/2018, установлено его соответствие действующему законодательству. 

Из положений статей 9 и 10 Федерального закона № 8-ФЗ в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона N 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Федерального закона N 8-ФЗ).

Анализ приведенных законоположений приводит к выводу о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

В силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.

При этом суд полагает, что осуществление органами местного самоуправления мер организационно-властного воздействия, направленных на создание условий для реализации положений Федерального закона № 8-ФЗ и обеспечение безусловного исполнения закона в сфере оказания похоронных услуг на территории муниципального образования, путем конкурсного принципа отбора организаций направлено как на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела, так и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на кладбища хозяйствующим субъектам, круг которых не ограничен. 

Процедура конкурсного отбора по своей природе направлена на обеспечение конкуренции, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку.

Процедура проведения оспариваемого конкурса, по результатам которого специализированной службой с МБУ «РИТУС» был заключен договор от 16 ноября 2017 г., соответствует действующему законодательству и не оспаривалась прокурором, а итоги конкурса, по мнению прокурора, подлежат отмене в силу незаконности постановления Главы города Вышний Волочек Тверской области от 28 сентября 2017 г. № 227, на основании которого конкурс был инициирован. 

Также суд принимает во внимание, что МБУ «РИТУС» участвовало в конкурсе, в рамках которого любое заинтересованное лицо, имеющее намерение оказывать соответствующие услуги на рынке ритуальных услуг, могло заявить о себе и принять участие в конкурсном отборе. 

Данные обстоятельства ответчиками и лицами, участвующими в деле, в ходе рассмотрения дела не оспаривались. 

Таким образом, привлечение к исполнению части услуг в сфере похоронного дела, связанных, в том числе с погребением третьих лиц, оказанием ритуальных услуг, МБУ «РИТУС», изначально выбранного на основе конкурентного способа, не создает последнему преимущественные условия деятельности на рынке ритуальных услуг и не препятствует осуществлению этой деятельности иными хозяйствующими субъектами.

В данном случае реализованный органом местного самоуправления посредством конкурсных процедур, установленных Постановлением от 28 сентября 2017 г. № 227, механизм организации похоронного дела отвечает требованиям п. 6 действующего Положения «Об организации похоронного дела», проверенного вышестоящим судом на предмет соответствия действующему законодательству, а также положениям Законов N 8-ФЗ и 135-ФЗ, поскольку гарантирует тот уровень и объем конкуренции, которые создают условия для эффективного функционирования определенного товарного рынка. В свою очередь достигнутый результат конкурентного отбора гарантирует баланс охраняемых законом прав и интересов неопределенного круга лиц, потребителей ритуальных услуг. 

Таким образом, довод прокурора о том, что оспариваемое постановление Главы города Вышний Волочек Тверской области от 28 сентября 2017 г. № 227, и проведенный на его основе конкурс на право заключения договора на выполнение работ и услуг, связанных с погребением на территории муниципальных кладбищ, об отмене результатов которого заявлено прокурором, являются незаконными и подлежат отмене, опровергается анализом приведенных норм закона, из которых не усматривается нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

В силу изложенного суд полагает необходимым отказать Вышневолоцкому межрайонному прокурору, действующему в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц (в порядке статьи 45 ГПК РФ), в удовлетворении исковых требований к администрации города Вышний Волочек Тверской области, муниципальному бюджетному учреждению муниципального образования город Вышний Волочек «Стикс», муниципальному бюджетному учреждению «РИТУС» о признании незаконным постановления Главы города Вышний Волочек Тверской области от 28 сентября 2017 г. № 227, возложении обязанности отменить постановление Главы города Вышний Волочек Тверской области, о признании незаконными и отмене результатов конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг, связанных с погребением на территории муниципальных кладбищ, возложении обязанности опубликовать сообщение о решении. 

Руководствуясь статьями 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Отказать Вышневолоцкому межрайонному прокурору, действующему в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц (в порядке статьи 45 ГПК РФ), в удовлетворении исковых требований к администрации города Вышний Волочек Тверской области, муниципальному бюджетному учреждению муниципального образования город Вышний Волочек «Стикс», муниципальному бюджетному учреждению «РИТУС» о признании незаконным постановления Главы города Вышний Волочек Тверской области от 28 сентября 2017 г. № 227, возложении обязанности отменить постановление Главы города Вышний Волочек Тверской области, о признании незаконными и отмене результатов конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг, связанных с погребением на территории муниципальных кладбищ, возложении обязанности опубликовать сообщение о решении. 

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Тверской областной суд через Вышневолоцкий городской суд Тверской области в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий А.А. Становова