Дело № 3а – 311/2019

Р Е Ш Е Н И Е

 

Именем Российской Федерации

15 августа 2019 года город Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд в составе 

председательствующего судьи Чайка Е.А., 

при секретаре Паненковой Е.С.,

с участием прокурора Емелиной Е.А.,

представителя Федерального агентства лесного хозяйства ФИО1, представителя Собрания депутатов Вёшенского сельского поселения и Администрации Вёшенского сельского поселения ФИО2, 

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании недействующим в части решения Собрания депутатов Вёшенского сельского поселения от 15 мая 2012 года № 150 «Об утверждении Генерального плана и правил землепользования и застройки Вёшенского сельского поселения»,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также Рослесхоз) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия решения Собрания депутатов Вёшенского сельского поселения от 15 мая 2012 года № 150 «Об утверждении Генерального плана и правил землепользования и застройки Вёшенского сельского поселения» в части включения в границы Вёшенского сельского поселения Ростовской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Шолоховского лесничества, общей площадью пересечения 889 630 кв. м.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что решением Собрания депутатов Вёшенского сельского поселения от 15 мая 2012 года № 150 «Об утверждении Генерального плана и правил землепользования и застройки Вёшенского сельского поселения» находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы Вёшенского сельского поселения с нарушением предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедуры согласования проекта Генерального плана с Рослесхозом. Факт включения в границы Вёшенского сельского поселения лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Вёшенского участкового лесничества и Еланского участкового лесничества Шолоховского лесничества Ростовской области, установлен выполненными ФГБУ «Рослесинфорг» схемами расположения земельных участков относительно границ населённых пунктов.

Оспариваемое решение нарушает положения Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», изменяет целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

По этим основаниям административный истец просил суд признать недействующим со дня принятия решение Собрания депутатов Вёшенского сельского поселения от 15 мая 2012 года № 150 в части включения в границы Вёшенского сельского поселения Ростовской области следующих лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Шолоховского лесничества: 

ст. Вёшенская Ростовской области: квартал 53, части выделов 8, 12; квартал 43, части выделов 20, 26, выдел 27; квартал 54, части выделов 4, 5, 9 - 12, 14, 15; квартал 55, части выделов 10, 31-34;, квартал 56, части выделов 2, 3, 5 – 8, 10, выдел 4; квартал 57, части выделов 2 – 11; квартал 58, части выделов 1, 2, 8; квартал 69, часть выдела 1; квартал 84, части выделов 5, 9, 11, 15, 14; квартал 66, части выделов 1, 2;, квартал 68, часть выдела 1, площадью пересечения 731 268 кв. м; 

х. Пигаревский: квартал 65, части выделов 10 – 12; квартал 87, части выделов 2, 3, площадью пересечения 44 172 кв. м;

х. Андроповский: квартал 40, часть выдела 8; квартал 41, часть выдела 1 площадью пересечения 10 488 кв. м;

х. Солонцовский: квартал 79, части выделов 12, 13 площадью пересечения 18 376 кв. м;

ст. ФИО3: квартал 121, часть выдела 2; квартал 127, части выделов 2, 5, 9, площадью пересечения 85 326 кв. м; общей площадью пересечения 889 630 кв. м.

В судебном заседании представитель Федерального агентства лесного хозяйства ФИО4 дополнил и уточнил требования, изложенные в административном исковом заявлении, просил признать недействующим со дня принятия решение Собрания депутатов Вёшенского сельского поселения от 15 мая 2012 года № 150 «Об утверждении Генерального плана и правил землепользования и застройки Вёшенского сельского поселения» в части включения генеральным планом в границы Вёшенского сельского поселения Ростовской области вышеперечисленных лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Шолоховского лесничества, общей площадью пересечения 873 560, 44 кв. м.

Представитель Собрания депутатов Вёшенского сельского поселения и Администрации Вёшенского сельского поселения ФИО2 административные исковые требования признал частично, подтвердив факт включения в границы Вёшенского сельского поселения лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Шолоховского лесничества, и несоблюдение административным ответчиком процедуры согласования проекта генерального плана с Рослесхозом, при этом полагал, что нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в оспариваемой части не с даты принятия, а с даты вступления решения суда в законную силу, поскольку с момента утверждения Генерального плана до даты рассмотрения дела в суде он применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций.

Представитель министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, надлежаще извещённый о месте и времени судебного заседания, в суд не явился, в ранее представленном отзыве просил административные исковые требования удовлетворить. 

Прокурор, участвующий в деле, полагал, что оспариваемое решение Собрания депутатов Вёшенского сельского поселения подлежит признанию недействующим в указанной административным истцом части с момента вступления решения суда в законную силу.

Суд признал возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, т.к. оснований для отложения судебного разбирательства административного дела, предусмотренных статьями 150, 152 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в данном случае не имеется. 

Выслушав доводы лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд пришёл к следующим выводам. 

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).

Согласно статье 23 Устава муниципального образования «Вёшенское сельское поселение», принятого 11 июня 2008 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесёнными решениями Собрания депутатов Вёшенского сельского поселения от 10 июля 2009 года № 35, от 15 декабря 2010 года № 97, от 21 июня 2011 года № 115, представительным органом муниципального образования является Собрание депутатов Вёшенского сельского поселения.

15 мая 2012 года Собранием депутатов Вёшенского сельского поселения принято решение № 150 «Об утверждении Генерального плана и правил землепользования и застройки Вёшенского сельского поселения».

Как следует из материалов дела, проект генерального плана был разработан ООО «Севкавниппиагропром»; по проекту генерального плана Вёшенского сельского поселения в соответствии с требованиями пункта 3 части 3 статьи 28 Закона № 131-ФЗ были проведены публичные слушания, результаты которых оформлены протоколом публичных слушаний по проекту Генерального плана, правил землепользования и застройки Вёшенского сельского поселения от 6 апреля 2012 года. На основании протокола публичных слушаний главой органа местного самоуправления подготовлено заключение о результатах публичных слушаний, на которых рекомендовано утвердить проект.

Согласно протоколу Собрания депутатов Вёшенского сельского поселения от 15 мая 2012 года проект генерального плана, правил землепользования и застройки Вёшенского сельского поселения был рассмотрен и принят в целом 15 голосами депутатов из 15 присутствовавших (при установленном статьёй 23 Устава составе Собрания из 15 депутатов и главы Вёшенского сельского поселения).

В соответствии со статьёй 38 Устава муниципального образования «Вёшенское сельское поселение» в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения об утверждении генерального плана и правил землепользования и застройки, оно было доведено до сведения жителей путём издания информационного бюллетеня нормативно-правовых актов муниципального образования «Вёшенское сельское поселение» от 15 мая 2012 года № 60, оригинал текста решения был размещён на информационном стенде в здании администрации Вёшенского сельского поселения, по истечении 14 календарных дней оставлен на хранение в администрации Вёшенского сельского поселения. По результатам официального обнародования 30 мая 2012 года составлено подписанное главой Вёшенского сельского поселения заключение, в котором указаны формы и сроки обнародования муниципального правового акта. С момента официального обнародования решение вступило в силу.

Впоследствии текст решения, в том числе текстовая и графическая части генерального плана, были опубликованы на официальном сайте муниципального образования «Вёшенское сельское поселение» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». 

Таким образом, решение об утверждении генерального плана принято Собранием депутатов Вёшенского сельского поселения в рамках его компетенции и в порядке, установленном Законом № 131-ФЗ и Уставом муниципального образования.

По изложенному выше порядку принятия муниципального правового акта генеральный план не оспаривается.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов. 

При установлении или изменении границ населённых пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населённых пунктов независимо от их форм собственности (часть 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (часть 3 статьи 8 ЗК РФ).

В силу части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее Закон № 172-ФЗ) установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона № 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населённого пункта.

Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населённых пунктов (в том числе образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

Судом установлено, что указанные административным истцом лесные участки, расположенные на землях Шолоховского лесничества, относятся к землям лесного фонда, входят в состав лесных участков с кадастровым номером 61:43 00 00 00:0025 площадью 142 780 000 кв. м и с кадастровым номером 61:43 00 00 00:0021 площадью 101 640 000 кв. м, расположенных по адресу: Ростовская обл., Шолоховский р-н, пс. Межселенная территория, по границе ЗЛФ р-н Шолоховский, находящихся в собственности Российской Федерации. Право собственности Российской Федерации на указанные лесные участки подтверждается копиями свидетельств о государственной регистрации права от 31 марта 2004 года. 

По результатам выполненного ФГБУ «Рослесинфорг» картографического наложения материалов лесоустройства со схемой генерального плана установлено частичное наложение границ населённых пунктов муниципального образования Вёшенское сельское поселение и границ находящихся в федеральной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда Шолоховского лесничества. 

Данное обстоятельство подтверждено графическими схемами расположения земельных участков Вёшенского и Еланского участковых лесничеств Шолоховского лесничества относительно границ населённых пунктов, входящих в состав Вёшенского сельского поселения Шолоховского района Ростовской области, и административным ответчиком не оспаривается.

Пунктом 2.1 действовавшего в период подготовки Генерального плана Вёшенского сельского поселения Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённого Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года № 69, предусматривалось, что в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченный на подготовку документа территориального планирования, направляет уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Министерство регионального развития Российской Федерации.

Согласно пункту 2.2 указанного Порядка Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

Таким уполномоченным федеральным органом в период подготовки оспариваемого акта, в соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства», являлся Рослесхоз. В соответствии с пунктом 4 названного постановления к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населённых пунктов. 

Кроме того, подпунктами 5.4.2, 5.4.3 указанного положения в действующей редакции за Рослесхозом сохранены полномочия на рассмотрение в установленном порядке ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, ходатайств о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, направление в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации рассмотренных ходатайств с проектом акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо проектом акта об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую; рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

Следовательно, включение земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населённых пунктов предполагает обязательное согласование со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 года № 238-О-О). 

Таким образом, отсутствие положительного заключения Рослесхоза, подготовленного в рамках предусмотренного частью 1 статьи 25 ГрК РФ согласования проекта документа территориального планирования, является существенным нарушением порядка принятия генерального плана поселения.

Наличие сводного заключения Правительства Ростовской области о согласовании проекта генерального плана Вёшенского сельского поселения Шолоховского района Ростовской области от 26 апреля 2012 года № 7/920 подтверждает исполнение административным ответчиком обязанности, установленной частью 2 статьи 25 ГрК РФ, но не освобождает представительный орган местного самоуправления поселения от обязанности согласования проекта с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в данном случае с Рослесхозом, и не подтверждает соблюдение порядка принятия генерального плана сельского поселения, предусмотренного частью 1 статьи 25 ГрК РФ.

При таком положении у суда имеются основания для признания решения Собрания депутатов Вёшенского сельского поселения от 15 мая 2012 года № 150 «Об утверждении Генерального плана и правил землепользования и застройки Вёшенского сельского поселения» недействующим в части включения генеральным планом в границы Вёшенского сельского поселения Ростовской области вышеперечисленных лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Шолоховского лесничества, общей площадью пересечения 873 560, 44 кв. м.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе, решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

В пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Из представленных административным ответчиком материалов усматривается, что администрацией Вёшенского сельского поселения на основании решения Собрания депутатов от 15 мая 2012 года № 150 приняты постановления, которыми спорные лесные участки на основании договоров купли-продажи и бесплатно предоставлены в собственность физическим лицам для ведения личного подсобного хозяйства и для индивидуального жилищного строительства. Изложенное свидетельствует о том, что генеральный план Вёшенского сельского поселения, утверждённый вышеуказанным решением Собрания депутатов, с момента его принятия применялся, и на его основе были реализованы права граждан. В связи с этим оспариваемое решение Собрания депутатов подлежит признанию недействующим не с момента его принятия, а со дня вступления в законную силу решения суда. 

С учётом положений пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в информационном бюллетене нормативно-правовых актов муниципального образования «Вёшенское сельское поселение», в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Собрания депутатов Вёшенского сельского поселения от 15 мая 2012 года № 150 «Об утверждении Генерального плана и правил землепользования и застройки Вёшенского сельского поселения» в части включения генеральным планом в границы Вёшенского сельского поселения Ростовской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Шолоховского лесничества: 

ст. Вёшенская Ростовской области: квартал 53, части выделов 8, 12; квартал 43, части выделов 20, 26, выдел 27; квартал 54, части выделов 4, 5, 9 - 12, 14, 15; квартал 55, части выделов 10, 31-34; квартал 56, части выделов 2, 3, 5 – 8, 10, выдел 4; квартал 57, части выделов 2 – 11; квартал 58, части выделов 1, 2, 8; квартал 69, часть выдела 1; квартал 84, части выделов 5, 9, 11, 15, 14; квартал 66, части выделов 1, 2;, квартал 68, часть выдела 1, площадью пересечения 731 268 кв. м; 

х. Пигаревский: квартал 65, части выделов 10 – 12; квартал 87, части выделов 2, 3, площадью пересечения 44 172 кв. м;

х. Андроповский: квартал 40, часть выдела 8; квартал 41, часть выдела 1 площадью пересечения 10 488 кв. м;

х. Солонцовский: квартал 79, части выделов 12, 13 площадью пересечения 18 376 кв. м;

ст. ФИО3: квартал 121, часть выдела 2; квартал 127, части выделов 2, 5, 9, площадью пересечения 85 326 кв. м; общей площадью пересечения 873 560, 44 кв. м.

Обязать Собрание депутатов Вёшенского сельского поселения Шолоховского района Ростовской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу обнародовать сообщение о его принятии в информационном бюллетене нормативно-правовых актов муниципального образования «Вёшенское сельское поселение».

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Е.А. Чайка

Решение в окончательной форме принято 16 августа 2019 года.