№ 3а-23/2021 (3а-270/2020),

10OS0000-01-2020-000390-29

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

13 сентября 2021 г. г. Петрозаводск

Верховный Суд Республики Карелия в составепредседательствующего судьи Кудряшовой Е.П.при секретаре Сафоновой М.В., с участием прокурора Волковой Е.А., представителя административныхистцовМолодежникова В.В.,представителяадминистративного ответчика ФИО1,рассмотревв открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12 о признании недействующими решения Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 г. № XXVI/XX-361 «О внесении измененийв Генеральный план города Петрозаводска» и решения Петрозаводского городского Совета XXXVIII сессии XXVI созыва от 11 марта 2010 г.№ 26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа»в части,

у с т а н о в и л:

Решением Петрозаводского городского Совета № ХХVI/ХХ-361от 11 июля 2008 г. внесены изменения в Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСРот 05 октября 1984 г. № 428 «О генеральном плане г. Петрозаводска»; Генеральный план г. Петрозаводска утвержден в новой редакции.

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г.№ 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа.

ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5,ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9,ФИО10, ФИО11, ФИО12 обратились в Верховный Суд Республики Карелия с административнымиском, в котором, ссылаясьна нарушение административным ответчиком требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодексаРоссийской Федерации, просятпризнать недействующими вышеуказанные решения Петрозаводского городского Совета в части включения принадлежащихим земельных участков с кадастровыми номерами (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...),в функциональную зону многоэтажной жилой застройкии территориальную зону застройки многоэтажными жилыми домами (Жм).

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что размещение земельных участков в зоне застройки многоэтажными жилыми домами исключает использование указанных земельных участков в соответствии с целями предоставления - для индивидуальной жилой застройки, ограничивает возможность реконструкции или строительства на данных земельных участках объектов индивидуального жилищного строительства, в связи с чем нарушает права административных истцов.

В части заявленных административными истцами требований о признании недействующими указанных нормативных правовых актов в части включения в функциональную зону многоэтажной жилой застройки и территориальную зону застройки многоэтажными жилыми домами (Жм) земельных участков, расположенных в кадастровых кварталах (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) производство по административному делу прекращено.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлеченыМинистерство национальной и региональной политики Республики Карелия, сособственники спорных земельных участков: ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18,ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24,ФИО25, ФИО26,ФИО27, ФИО28 

В судебном заседаниипредставитель административных истцовМолодежников В.В. заявленные административными истцамиИльиным В.М., ФИО3, ФИО8, ФИО10, ФИО11, требования поддержал по изложенным в административном иске основаниям,просил суд признать недействующими оспариваемые нормативные правовые акты только в части отнесения к территориальнойи функциональной зоне многоэтажной жилой застройки земельных участков с кадастровыми номерами (...), (...), (...), (...), (...).

ПредставительПетрозаводского городского Совета возражала против удовлетворения административных исковых требований.

Иные лица, участвующие в деле, в суд не явились, об отложении разбирательства по делу не просили, против рассмотрения дела в их отсутствие не возражали.

Выслушав объяснения явившихся лиц,исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относитсяк вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Пунктом 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено,что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободыи законные интересы.

Административные истцы, являясь жителямиг.Петрозаводска,обязаны соблюдать требования, предусмотренные Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки, ограничивающие их права, регламентированные статьями 263 и 264 Гражданского кодекса Российской Федерации, следовательно,они являются субъектами отношений, регулируемых этими нормативными правовыми актами, и поэтому обладают правом на обращение в суд с данным административным иском.

В соответствии со статьями 11, 20, 24 ГрК РФ правообладатели земельных участков вправе оспорить в судебном порядке территориальное планирование муниципального образования, а также генеральный план. 

Доводы административного ответчика об отсутствии нарушенияправ административных истцов по вышеуказанным основаниям судомво внимание не принимаются, так как они противоречат требованиям градостроительного законодательства.

В соответствии с Уставом Петрозаводского городского округа, принятым решением Петрозаводского городского Совета от 19 октября1999 г. № XXIII-XXVI/418 (далее - Устав), представительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе по утверждению Генерального плана Петрозаводского городского округа, местных нормативов градостроительного проектирования, Правил землепользования и застройки Петрозаводского городского округ, является Петрозаводский городской Совет(статьи 15, 19Устава).

Оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, Генеральный план принят с нарушением статьи 25 ГрК РФ. Процедура принятияуказанных нормативных правовых актов неоднократно проверялась судом в порядке статьи 21 КАС РФ, в связи с чем указанные обстоятельства в силу статьи 64 КАС РФ имеют преюдициальное значение для разрешения настоящего спора, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию.

Проверяя доводы административных истцов о несоответствии в оспариваемой части Генерального плана и Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

По сведениям Единого государственного реестра недвижимостиФИО12 является сособственником земельного участка с кадастровым номером (...), расположенного по адресу: Республика (...).

ФИО3 является сособственником земельного участка с кадастровым номером (...), расположенного по адресу: (...).

ФИО8 является сособственником земельного участка с кадастровым номером (...), местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир жилой дом. Почтовый адрес ориентира: (...).

ФИО2 является сособственником земельного участка с кадастровым номером (...), расположенного по адресу: (...).

ФИО29 является сособственником земельного участка с кадастровым номером (...), местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир жилой дом. Почтовый адрес ориентира: (...).

ФИО10 является сособственником земельного участка с кадастровым номером (...), расположенного по адресу: (...).

Впервые сведения о земельных участках административных истцов внесены в государственный реестр земель кадастрового района(в последующем, Государственный кадастр недвижимости, Единый государственный реестр недвижимости), земельные участки поставленына кадастровый учет в существующих границах в периодс 1952 по 2005 гг., то есть до принятия корректировки Генерального плана и Правил землепользования и застройки.

Земельные участки предоставлялись гражданам для индивидуального жилищного строительства, для эксплуатации/реконструкции индивидуальных жилых домов. 

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9ГрК РФ территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов вцелях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1ГрК РФ).

Частью 12 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что утверждениев документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки.

Согласно схеме использования территории Петрозаводского городского округа (Современное состояние) Генерального плана города Петрозаводска земельные участки административных истцов расположеныв функциональной зоне «индивидуальной жилой застройки».

Из схем планируемых границ функциональных зон (основной чертеж), планируемого размещения объектов капитального строительства в области инженерной подготовки и охраны окружающей среды, планируемого размещения автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений Генерального плана города Петрозаводска следует, что земельные участки находятся в функциональной зоне «многоэтажной жилой застройки».

Указанные обстоятельства сторонами не оспариваются и подтверждаются представленными материалами дела доказательствами.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 8, 9 части 1 статьи 1ГрК РФ).

Пунктом 2 части 1 статьи 34ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметрових планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункте 2 части 1 статьи 34ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35ГрК РФ следует,что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30ГрК РФ).

Картой градостроительного зонирования оспариваемых Правил землепользования и застройки предусмотрено отнесение земельных участков, принадлежащих административным истцам, к территориальной зоне: «зона застройки многоэтажными жилыми домами» (Жм), виды разрешенного использования которой согласно статье 34 названных Правил не предусматривают возможность размещения в данной зоне индивидуальных жилых домов.

Таким образом, территориальная зона, установленная в Правилах землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа в отношении спорных земельных участков, соответствует функциональной зоне, определенной в схемах территориального планирования Генерального плана города Петрозаводска.

Вместе с тем, градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;возможности сочетанияв пределах одной территориальной зоны различных видов существующегои планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенныев пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (статья 36 ГрК РФ).

Учитывая, что градостроительное законодательство направленона устойчивое развитие территорий, которое заключается в обеспечениипри осуществлении градостроительной деятельности безопасностии благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельностина окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, а также то, что территориальное планирование направленона определение в документах территориального планированияназначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статьи 1 и 9 ГрК РФ), суд приходит к выводу о том, что при разработке Генерального плана административным ответчиком должен был быть обеспеченучет интересов граждан, на земельных участках которыхи в непосредственной близости с которыми планируется размещение зоны многоэтажной жилой застройки.

Поскольку муниципальные правовые акты должны соответствоватьне только градостроительному законодательству, но и иным нормативным правовым актам, следовательно, при их принятии, в том числеи установлении функциональных и территориальных зон, должно соблюдаться и законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, экологическое, гражданское и т.д.

Установленные в генеральном плане и правилах землепользования и застройки муниципального округа обязательные требования не должны приводить к ухудшению качества жизни лиц, проживающих на этих территориях, ущемлению их гражданско-правовых и иных прав.

В соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерацииправа и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прави законных интересов других лиц, обеспечения обороны страныи безопасности государства.

Право частной собственности охраняется законом (статья 35 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни, недопустимости ухудшения качества жизни граждан, проживающих на этих территориях.

Данный принцип административным ответчиком был нарушен.Оспариваемое правовое регулирование ограничивает права административных истцов на использование земельных участков по назначению.Доказательств обратного не представлено.

При этом суд не принимает во внимание доводы административного ответчикаи заинтересованного лица администрации Петрозаводского городского округа о соблюдении баланса публичных и частных интересов при принятии оспариваемых правовых актов в связи с отсутствием надлежащих доказательств.

Кроме того, правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2ГрК РФ), предусматривает необходимость соблюдения принципов правовой определенности режима использования земельных участков и объектов капитального строительства и обоснованности принимаемых решений в области территориального планирования.

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3).

Положение о территориальном планировании, содержащеесяв генеральном плане, включает: сведения о видах, назначениии наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики,их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны); характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае,если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23ГрК РФ).

На карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа и карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: автомобильные дороги местного значения; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы и описание функциональных зонс указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения(за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23ГрК РФ).

Анализ положений Генерального плана свидетельствует о том,чтов границах микрорайона «Кукковка», где расположены принадлежащие административным истцам земельные участки, новое жилищное строительство многоэтажными жилыми домами предусмотрено на свободной от существующей застройки территории. Спорные земельные участкик таким территориям отнесены быть не могли, поскольку по состояниюна дату принятия решения Петрозаводского городского Совета № XXVI/XX-361от 11 июля 2008 г. являлись сформированными, были поставленына кадастровый учет, имели вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства.

Из разъяснений, изложенных в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательстваи обладающих нормативными свойствами», следует, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 25 апреля 1995 г.№ 3-П,от 15 июля 1999 г.№ 11-П, от 11 ноября 2003 г.№ 16-П и от 21 января2010 г.№ 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенствавсех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь приусловии ясности, недвусмысленности нормы,ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманиюи, следовательно,к возможности ее произвольного применения,а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Проанализировав содержание текстовой и картографической частей Генерального плана города Петрозаводска суд приходит к выводу о том,что в указанной части он не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, обоснованности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер.

В отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства отображения на схемах территориального планирования функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критериям формальной определенности и обоснованности отнесения земельных участков административных истцов к функциональной и территориальным зонам многоэтажной жилой застройки.

Учитывая установленное судом нарушение прав административных истцов, а также принимая во внимание, что оспариваемые нормативные правовые акты не отвечают критериям правовой определенностии обоснованности, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных административных исковых требований в части признания недействующими решения Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 г.№ XXVI/XX-361 «О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска» и решения Петрозаводскогогородского Совета от 11 марта 2010 г.№ 26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» в части включения земельных участков с кадастровыми номерами (...), (...), (...) (...), (...), (...) в функциональную зону «многоэтажной жилой застройки» и территориальную зону «застройки многоэтажными жилыми домами (Жм)».

В силу пункта 1 части 2 статьи 215КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силуи не действующим со дня со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждани организаций, суд может признать его не действующим полностью илив части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку установлено применение оспариваемых нормативных правовых актов, на основе которого реализованы права граждани юридических лиц, суд признает ихне действующими в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.

С учетом положений части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения судом подлежит опубликованию в течение одного месяцасо дня вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административное исковое заявление ФИО2, ФИО3, ФИО8, ФИО10, ФИО11, ФИО12 удовлетворить.

Признать недействующимирешения Петрозаводского городского Совета № ХХVI/ХХ-361 от 11 июля 2008 г. «О внесении измененийв Генеральный план города Петрозаводска» и от 11 марта 2010 г. №26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа»в части включения земельных участков с кадастровыми номерами (...), (...), (...), (...), (...), (...) в функциональную зону «многоэтажной жилой застройки» и территориальную зону «застройки многоэтажными жилыми домами» (Жм) со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном органе административного ответчика.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме, с подачей жалобы через Верховный Суд Республики Карелия.

Судья Е.П. Кудряшова

Мотивированное решение

составлено 16 сентября 2021 г.