УИД 59OS0000-01-2021-000203-60

Дело № 3а-729/2021

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

27 июля 2021 года Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Хузяхралова Д.О.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бобиной Д.А.,

с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Поносова А.А., представителя административного истца ФИО1, действующего на основании доверенности, представителя административного ответчика ФИО2, действующей на основании доверенности, представителя Главы города Перми, администрации города Перми ФИО3, действующей на основании доверенности,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО4 к Пермской городской Думе о признании недействующим решения Пермской городской Думы от 24 мая 2016 года № 96 «Об утверждении правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми», 

У С Т А Н О В И Л:

Решение Пермской городской Думы от 24 мая 2016 года № 96 «Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми» утверждены прилагаемые Правила организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми (пункт 1); признаны утратившими силу ряд нормативных правовых актов (пункт 2); рекомендовано администрации города Перми: до 01.01.2018 утвердить: порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми (пункт 3.1.1); документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми (пункт 3.1.2); порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Перми (пункт 3.1.3); предусмотреть в документе планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми мероприятия по переходу от перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок (перевозки в режиме маршрутного такси) к регулярным перевозкам по нерегулируемым тарифам с последующим отбором перевозчиков в ходе проведения открытого конкурса (пункт 3.2).

В настоящее время данное решение действует в редакциях решений Пермской городской Думы от 22 ноября 2016 года № 252, от 23 мая 2017 года № 106, от 27 июня 2017 года № 122, от 24 октября 2017 года № 214, от 23 апреля 2019 года № 78 (в редакции от 17 декабря 2019 года), от 28 января 2020 года № 7, от 24 марта 2020 года № 74.

Первоначальный текст документа опубликован 03 июня 2016 года в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 39. В аналогичном печатном издании опубликованы нормативные правовые акты, которыми внесены изменения в первоначальный текст документа. 

ФИО4 обратился в Пермский краевой суд с административным иском к Пермской городской Думе о признании недействующим решения Пермской городской Думы от 24 мая 2016 года № 96 «Об утверждении правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми». 

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением порядка, компетенции, противоречит требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. 

В процессе рассмотрения дела административным истцом, в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, дополнялись основания административных исковых требований. 

Административное исковое заявление поступило в суд 09 марта 2021 года, определением судьи от 12 марта 2021 года административное исковое заявление принято к производству суда. 

Судебное заседание назначено на 23 июля 2021 года, в котором объявлен перерыв до 26 июля 2021 года, в последующем до 27 июля 2021 года. 

Административный истец ФИО4 в судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом. 

Представитель административного истца ФИО1 в судебном заседании на удовлетворении требований настаивал по доводам, изложенным в административном иске и в дополнительных письменных пояснениях. 

Представитель административного ответчика ФИО2 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях, с учетом их дополнения. 

Определением суда от 01 апреля 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Глава города Перми, администрация города Перми, департамент транспорта администрации города Перми. 

Представитель заинтересованных лиц Главы города Перми, администрации города Перми ФИО3 в судебном заседании поддержала позицию административного ответчика, возражала против удовлетворения заявленных административным истцом требований по доводам, изложенным в письменных возражениях. 

Заинтересованное лицо департамент транспорта администрации города Перми в судебное заседание своих представителей не направил, о месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом. 

Суд, исследовав материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, полагавшего не подлежащими удовлетворению административные исковые требования в полном объеме, пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части восьмой указанной статьи, в полном объеме (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 8 указанной нормы при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» (далее - УАТ) определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур. 

В статье 1 УАТ определено, что отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, не урегулированные указанным федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

На федеральном уровне отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок, регулируются Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее по тексту – Закон № 220-ФЗ). 

Законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, поименованного Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (часть 1 статьи 2 Закона № 220-ФЗ).

Федеральный законодатель предусмотрел, что отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными выше, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а не урегулированные ни федеральным, ни региональным законодательством - муниципальными нормативными правовыми актами (части 2 и 3 этой же статьи).

В соответствии с пунктом 3 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон № 131-ФЗ) представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

На территории Пермского края вопросы транспортного обслуживания населения регулируются Законом Пермского края от 12 октября 2006 года № 19-КЗ «Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края», которым предусмотрено, что транспортное обслуживание населения осуществляется, в том числе, в соответствии муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий (статья 1), которые создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание населения в границах муниципальных образований в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и Пермского края (часть 4 статьи 4).

В соответствии со статьей 2 Устава города Перми (принят решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года № 150, зарегистрирован в Управлении Минюста России по Пермскому краю 23 сентября 2015 года № RU903030002015002), Город Пермь является муниципальным образованием - Пермским городским округом, в границах которого осуществляется местное самоуправление. Наименования Пермский городской округ и город Пермь равнозначны.

В структуру органов местного самоуправления города Перми Пермского края входит Пермская городская Дума - представительный орган городского округа (статьи 36, 37 Устава города Перми).

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, пункту 7 статьи 11 Устава города Перми создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа. 

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7 Закона № 131-ФЗ). 

Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Перми (часть 1 статьи 56 Устава города Перми). 

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт – решение Пермской городской Думы от 24 мая 2016 года № 96 «Об утверждении правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми» принят уполномоченным органом в пределах его компетенции. Соблюдены форма, в которой Пермская городская Дума вправе принимать нормативные правовые акты и порядок их опубликования.

Доводы административного истца о том, что принятие оспариваемого нормативного правового акта относится к компетенции администрации города Перми, отклоняются судом, как основанные на неверном толковании норм материального права. Администрация города Перми осуществляет полномочия по организации транспортного обслуживания населения города Перми, которые носят исполнительно-распорядительный характер (подпункт 21 пункта 1 статьи 49 Устава города Перми).

Положениями подпункта «в» пункта 2 части 8, части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта. Обязанность доказывания этих обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта установлена положениями статьи 46 Закона № 131-ФЗ, статьи 46 Устава города Перми, а также статьями 52, 54, 55 Регламента Пермской городской Думы, утвержденного решением Пермского городской Думы от 27 марта 2012 года № 50. 

В силу части 1 статьи 7 Закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ).

В пункте 1 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (части 1 и 2 статьи 43 Закона № 131-ФЗ).

Частью 3 статьи 43 Закона № 131-ФЗ установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

В части 1 статьи 46 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты (часть 2 статьи 46 Закона № 131-ФЗ).

Аналогичные положения содержатся в части 2 статьи 20, частях 2, 5 статьи 56 Устава города Перми. 

Положениями статьи 56 Устава города Перми также предусмотрено, что решения Думы принимаются в порядке, установленном Регламентом Думы.

Частью 1 статьи 52 Регламента Пермской городской Думы, утвержденного решением Пермской городской Думы от 27 марта 2012 года № 50 (далее по тексту – Регламент), предусмотрено, что правотворческая инициатива реализуется субъектами правотворческой инициативы, определенными Уставом, в форме внесения на рассмотрение Думы: проектов решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города Перми (далее - нормативный правовой акт); проектов решений по вопросам организации деятельности Думы и иным вопросам в соответствии с законодательством; поправок к внесенным на рассмотрение Думы проектам правовых актов. 

При внесении проекта нормативного правового акта на рассмотрение Думы субъектом правотворческой инициативы, в соответствии с частью 1 статьи 54 Регламента, должны быть представлены в письменном и электронном виде: проект правового акта с указанием на титульном листе субъекта правотворческой инициативы, внесшего проект правового акта. В тексте проекта правового акта (при невозможности - в иных представляемых документах) должен быть указан перечень правовых актов Думы, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного проекта правового акта, с указанием соответствующих сроков (пункт 1.1); пояснительная записка к проекту правового акта, содержащая: обоснование необходимости принятия решения, предмет нормативного регулирования, изложение концепции проекта правового акта (пункт 1.2).

При этом статьей 55 Регламента предусмотрено, что подготовленный в соответствии со статьей 54 Регламента к внесению на рассмотрение Думы проект нормативного правового акта, проект ненормативного правового акта, поправки к внесенным на рассмотрение Думы проектам правовых актов со всеми прилагаемыми к ним материалами направляются в письменном и электронном виде субъектом правотворческой инициативы на имя председателя Думы или, если проект правового акта (поправки) вносится председателем Думы, в Думу.

Из материалов дела следует, что письмом Главы города Перми ФИО5 от 05 мая 2016 года № СЭД-01-79-66 проект решения «Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми», а также пояснительная записка, подписанная начальником департамента дорог и транспорта администрации города Перми ФИО6, финансово-экономическое обоснование, справочные материалы, направлены в Пермскую городскую Думу. 

То обстоятельство, что пояснительная записка, подписана начальником департамента дорог и транспорта администрации города Перми ФИО6, а не Главой города Перми, не свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия нормативного правового акта. В настоящее время отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий необходимость подписания пояснительной записки исключительно субъектом правотворческой инициативы. 

Главы города Перми, обратившись с проектом решения в Пермскую городскую Думу, реализовал правотворческую инициативу. Тем самым, подписание пояснительной записки к проекту решения иным лицом, не свидетельствует о том, что именно он обратился в Думы с проектом, а не Глава города Перми, направивший проект решения в Думу. 

Доводы об обратном основаны на неверном толковании норм права, являются надуманными, в связи с чем отклоняются судом. 

Антикоррупционная экспертиза проекта решения проведена Управлением экспертизы и аналитики Пермской городской Думы в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», о чем составлено соответствующее заключение от 13 мая 2016 года № 01-01-06-1917.

Аналогичным образом подготовлены заключения прокуратуры города Перми, контрольно-счетной палаты города Перми, главы города Перми ФИО5, как на первоначальную редакцию проекта, так и с учетом предлагаемых поправок. 

Пермская городская Дума, являясь представительным органом муниципального образования город Пермь, в ходе проведения 28 января 2020 года тридцать девятого заседания приняла оспариваемое в части решение большинством голосов депутатов («за» - 25 чел., «против» - 0 чел., «воздержался» - 0 чел., при установленной численности депутатов - 36 чел.), что соответствует положениям Устава города Перми.

На заседании представительного органа, как отмечено выше, принято оспариваемое решение – решение Пермской городской Думы от 24 мая 2016 года № 96 «Об утверждении правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми». 

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 29 Постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Проверяя процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, судом не установлено существенных нарушений положений нормативных правовых актов, регулирующих процедуру принятия оспариваемого решения. 

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания недействующим оспариваемого решения по мотиву нарушения процедуры его принятия.

Проверяя соответствие содержания оспариваемого в части решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что на основании договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми от 13 мая 2015 года № СЭД-12-01-21-ДП-34, заключенного между ИП ФИО4 и Департаментом дорог и транспорта администрации города Перми (далее по тексту - договор), заявитель осуществлял регулярные перевозки пассажиров автомобильным транспортом по маршруту регулярных перевозок города Перми № ** сообщением «***». Срок осуществления перевозок по договору составлял пять лет: с 01 июня 2015 года по 31 мая 2020 года.

Договор был заключён по результатам конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми в соответствии с Положением об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утверждённым решением Пермской городской Думы от 29 июня 2006 года № 138, Положением о проведении конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утверждённым решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2013 года N 293, извещением о проведении конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми № ** сообщением «***», размещённым 26 января 2015 года на официальном сайте Администрации города Перми www.gorodperm.ru в разделе «Городское хозяйство»/«Транспорт»/«Информация для перевозчиков». Также заявителю были выданы карты маршрута на срок действия заключенного договора. 18 мая 2020 года ИП ФИО4 обратился в Департамент транспорта с заявлением о выдаче свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по муниципальному маршруту № ** сообщением «***» и новых карт данного маршрута регулярных перевозок. 

Письмом от 22 мая 2020 года № 059-12-01-10/2-163 Департамент отказал заявителю в выдачи свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по муниципальному маршруту № 43 и карт маршрута, мотивировав тем, что заявитель осуществлял пассажирские перевозки по регулируемому тарифу. 

При этом суд отмечает, что административный истец также осуществляет перевозки по нерегулируемым тарифам по маршруту ** «***», что подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, со сроком действия с 01 июля 2018 года по 30 июня 2023 года. 

Полагая, что в настоящее время в соответствии с положениями Закона № 220-ФЗ административный истец имеет право участвовать в открытых конкурсах на право получения свидетельства об осуществлении регулярных перевозок пассажиров автобусами по всем иным маршрутам регулярных перевозок города Перми, однако департамент отказывается проводить открытые конкурсы на право получения свидетельств, в виду того, что считает, что перевозки пассажиров осуществлялись административным истцом по регулированным тарифам, административным истец обратился в суд с настоящим иском. 

При этом административный истец исходит из того, что признание незаконности оспариваемого решения влечет восстановление его права на получения свидетельства об осуществлении регулярных перевозках пассажиров автомобильным транспортом по всем иным маршрутам города Перми. 

По существу заявленных требований, с учетом установленных обстоятельств, суд отмечает следующее. 

Гражданский кодекс Российской Федерации называет свободу договора одним из основных начал гражданского законодательства и предусматривает в качестве ее ограничения, в частности, институт публичного договора (статья 426). Из содержания пунктов 2 и 3 данной статьи, применительно к договору перевозки, следует, что цена услуг, а также иные условия такого публичного договора устанавливаются одинаковыми (в пределах выбранного тарифа) для всех потребителей этих услуг, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей.

Закон № 220-ФЗ регулирует отношения по организации регулярных перевозок, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

В целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления в соответствии с частью 1 статьи 14 названного Федерального закона устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Регулярные перевозки по регулируемым тарифам осуществляются с применением тарифов, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. 

Осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов (часть 2 статьи 14).

Наряду с указанными в части 1 статьи 14 данного Федерального закона маршрутами регулярных перевозок уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Согласно статье 3 поименованного Федерального закона регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам - это регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком. Право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок (часть 2 статьи 17).

Порядок выдачи свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карт соответствующего маршрута определен статьей 19 указанного Федерального закона.

Решение Пермской городской Думы от 24 мая 2016 года № 96 «Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми» утверждены прилагаемые Правила организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми (пункт 1); признаны утратившими силу ряд нормативных правовых актов (пункт 2); рекомендовано администрации города Перми: до 01.01.2018 утвердить: порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми (пункт 3.1.1); документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми (пункт 3.1.2); порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Перми (пункт 3.1.3); предусмотреть в документе планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми мероприятия по переходу от перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок (перевозки в режиме маршрутного такси) к регулярным перевозкам по нерегулируемым тарифам с последующим отбором перевозчиков в ходе проведения открытого конкурса (пункт 3.2).

В настоящее время данное решение действует в редакциях решений Пермской городской Думы от 22 ноября 2016 года № 252, от 23 мая 2017 года № 106, от 27 июня 2017 года № 122, от 24 октября 2017 года № 214, от 23 апреля 2019 года № 78 (в редакции от 17 декабря 2019 года), от 28 января 2020 года № 7, от 24 марта 2020 года № 74.

Оспаривая пункт 1 Решения Пермской городской Думы от 24 мая 2016 года № 96 «Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми», помимо порядка принятия решения, и компетенции принятия решения, также оспаривает положения утвержденных Правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми (далее по тексту – Правила). 

Оспаривая положения пункта 1 Правил, предусматривающего, что правила организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми (далее - Правила) регулируют отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения города Перми в части планирования, организации и осуществления контроля за выполнением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории города Перми (далее - регулярные перевозки), административный истец указал, что указанный пункт не воспроизводит отдельных положений Закона № 220-ФЗ, поскольку редакция оспариваемой нормы отличается от редакции положений Закона № 220-ФЗ.

Проверяя положения оспариваемой нормы, судом не установлено противоречий с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу. Данный пункт направлен исключительно на определение предмета регулирования отношений оспариваемыми Правилами. 

Оспаривая положения пункта 1.2 Правил, предусматривающего, что правила устанавливают правовые и экономические основы организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми в целях: создания комфортной среды проживания в городе Перми; обеспечения потребностей населения города Перми в регулярных перевозках; повышения качества предоставления транспортных услуг населению; повышения безопасности регулярных перевозок; создания равных условий доступа на рынок транспортных услуг города Перми для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, административный истец указал, что оспариваемая норма противоречит статье 1 Закона № 220-ФЗ, согласно которой определены регулируемые законом отношения, который не регулирует экономические основы организации регулярных перевозок и не определяет какие-либо цели. 

Статьей 1 Закона № 220-ФЗ предусмотрено, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Тем самым, статьей 1 приведенного закона устанавливается предмет именно федерального закона. В рамках рассматриваемого спора, положения пункта 1.2 Правил устанавливают цель издания указанных правил. Судом не установлено противоречий с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу. Данный пункт направлен исключительно на определение цели регулирования отношений оспариваемыми Правилами. Доводы административного истца об обратном, основаны на неверном толковании норм материального права. 

Оспаривая положения пункта 2.1 Правил, предусматривающего, что организация регулярных перевозок на муниципальных маршрутах автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта в городе Перми (далее - муниципальные маршруты) осуществляется в соответствии с документом планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми (далее - Документ планирования), утверждаемым администрацией города Перми, административный истец отмечает, что данная норма содержит неопределенности, поскольку от документа планирования зависят все процессы, решения уполномоченного органа, однако это не предусмотрено федеральным законодательством. 

При этом представитель административного истца отметил, что указанное положение противоречит порядку проведения открытого аукциона, нарушает его право на участие в конкурсе в отношении маршрута, который в настоящее время исключен из документа планирования. Полагает, что документ планирования не должен быть препятствием для проведения открытого аукциона на право получения свидетельства об осуществлении регулярных перевозок. 

Вместе с тем, суд не находит оснований согласиться с указанными доводами административного истца по следующим основаниям. 

Согласно пункту 27 части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ документ планирования регулярных перевозок - нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

Таким образом, Документ планирования регулярных перевозок является нормативно-правовым актом, устанавливающим перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона № 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

В силу части 1 статьи 12 Закона № 220-ФЗ порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе порядок рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается с учетом положений настоящего Федерального закона: в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя либо муниципальными нормативными правовыми актами.

Постановлением города Перми от 23 января 2018 года № 41 утвержден прилагаемый Порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Перми (далее – Порядок № 41).

Пунктом 1.2 Порядка № 41 предусмотрено, что установление, изменение, отмена муниципальных маршрутов осуществляются в целях обеспечения потребностей населения города Перми в регулярных перевозках автомобильным и городским наземным электрическим транспортом и повышения уровня транспортного обслуживания населения города Перми.

Основания установления муниципальных маршрутов предусмотрены пунктом 2.3 Порядка № 41, к которым в частности относится, выявленная потребность населения. 

Пунктом 2.12 Порядка № 41 предусмотрено, что для установления муниципального маршрута регулярных перевозок по регулируемым тарифам, нерегулируемым тарифам при наличии оснований, предусмотренных в пункте 2.3 настоящего Порядка (в том числе по обращениям Заинтересованных лиц, рассмотренным в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), Организатор регулярных перевозок выступает инициатором установления муниципального маршрута путем проведения проверки устанавливаемого муниципального маршрута на соответствие следующим условиям: 

совпадение протяженности устанавливаемого муниципального маршрута с ранее установленными муниципальными маршрутами менее чем на 40%;

наличие резервов пропускной способности объектов транспортной инфраструктуры и улично-дорожной сети города Перми, используемых при осуществлении регулярных перевозок на устанавливаемом муниципальном маршруте, определяемых в соответствии с Методическими указаниями;

наличие на начальном и конечном остановочных пунктах возможности осуществления межрейсовых отстоев маршрутных транспортных средств устанавливаемого муниципального маршрута;

наличие на устанавливаемом муниципальном маршруте остановочных пунктов, не имеющих другого транспортного сообщения, или обеспечение сокращения длины поездки между остановочными пунктами на устанавливаемом муниципальном маршруте на 10% и более относительно длины поездки между этими же остановочными пунктами на ранее установленных муниципальных маршрутах;

соответствие устанавливаемого муниципального маршрута требованиям законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и организации регулярных перевозок, что подтверждается актом обследования дорожных условий, оформленным в соответствии с Постановлением администрации города Перми от 8 сентября 2015 года № 627 «О комиссии по обследованию дорожных условий на маршрутах регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом города Перми и о внесении изменений в отдельные правовые акты администрации города Перми по вопросам обследования дорожных условий».

Согласно пункту 2.13 Порядка № 41, при соответствии (несоответствии) устанавливаемого муниципального маршрута условиям, предусмотренным пунктами 2.12.1-2.12.5 настоящего Порядка, Организатор регулярных перевозок принимает по результатам проверки положительное (отрицательное) решение и информирует Заинтересованное лицо (при наличии) о принятом решении. После принятия положительного решения Организатор регулярных перевозок обеспечивает внесение изменений в Документ планирования и в реестр муниципальных маршрутов в соответствии с пунктами 2.10, 2.11 настоящего Порядка.

В соответствии с частью 2 статьи 12 Закона № 220-ФЗ муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считаются установленными со дня включения предусмотренных пунктами 1 - 11 части 1 статьи 26 настоящего Федерального закона сведений о данных маршрутах в реестры соответствующих маршрутов регулярных перевозок.

В силу части 2 статьи 21 Закона № 220-ФЗ открытый конкурс проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления, установившими муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок или смежный межрегиональный маршрут регулярных перевозок (далее - организатор открытого конкурса).

Следовательно, условием проведения конкурса на право получения свидетельства об осуществлении регулярных перевозок является установление соответствующих маршрутов.

Доводы административного истца об обратном основаны на неверном толковании норм материального права. 

Оспаривая положения пункта 2.2 Правил № 96, предусматривающего, что подготовка Документа планирования осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона № 220-ФЗ, порядком подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми, утвержденным администрацией города Перми, и с учетом документов территориального планирования города Перми, административный истец отметил, что указанный пункт противоречит пункту 57 Уставу города Перми и Постановлению администрации города Перми от 25 мая 2012 года № 235 «О порядке подготовки правовых актов в администрации города Перми». 

Суд, проверяя указанные доводы, пришел к следующим выводам. 

В соответствии с частью 4 статьи 2, пунктом 27 части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ порядок подготовки документов планирования регулярных перевозок устанавливается, в том числе, муниципальными нормативными правовыми актами исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.

Статьей 57 Устава города Перми предусмотрено, что Глава города Перми в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законодательством Пермского края, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Думы, издает постановления администрации города Перми по вопросам местного значения и по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законодательством Пермского края, а также распоряжения администрации города Перми по вопросам организации работы администрации города. Порядок издания правовых актов, указанных в настоящей статье, определяется администрацией города.

Таким образом, положения пункта 2.2 Правил № 96, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат. 

Возможность учета при подготовке документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми с учетом документов территориального планирования города Перми нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит. 

Ссылка административного истца на то, что указанный пункт противоречит Постановлению администрации города Перми от 25 мая 2012 года № 235 «О порядке подготовки правовых актов в администрации города Перми», правового значения не имеет, поскольку именно оспариваемый пункт регламентирует порядок подготовки Документа планирования и определяет нормативные правовые акты, которым он должен соответствовать. Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми утвержден постановлением администрации города Перми от 28 ноября 2016 года № 1057. 

Оспаривая пункт 2.3 Правил, регламентирующий содержание документа планирования, административный истец отметил, что оспариваемым пунктом введены дополнительные требования к содержанию Документа планирования, что не соответствует пункту 27 части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ, согласно которому документ планирования регулярных перевозок можешь содержать лишь перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок. 

Судом отклоняются указанные доводы, как основанные на неверном толковании норм материального права, в силу следующего. 

Пунктом 27 части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ предусмотрено, что документ планирования регулярных перевозок - нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления. 

Перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок носит открытый характер, содержание документа планирования федеральным законодательством не раскрыто. 

Соответственно, отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, регулируются муниципальными нормативными правовыми актами (часть 3 статьи 2 Закона № 220-ФЗ).

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа. По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7 Закона № 131-ФЗ).

При этом суд отмечает, что информация, подлежащая включению в Документ планирования, предусмотрена требованиями Закона № 220-ФЗ, а именно: 

- параметры транспортных средств содержатся в реестре маршрутов регулярных перевозок (пункт 9 части 1 статьи 26 Закона № 220-ФЗ). 

- перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, направленных на улучшение условий транспортного обслуживания населения, включается в документ планирования регулярных перевозок в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ и пунктом 27 части 1 статьи 3, частью 5 статьи 19 Закона № 220-ФЗ;

- запланированные изменения вида регулярных перевозок на муниципальных маршрутах являются частью документа планирования регулярных перевозок на основании части 1 статьи 18 Закона № 220-ФЗ;

- сроки заключения муниципальных контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по муниципальным маршрутам по регулируемым тарифам в городе Перми включаются в документ планирования регулярных перевозок на основании части 9 статьи 39 Закона № 220-ФЗ;

- сроки проведения открытых конкурсов на право осуществления регулярных перевозок на муниципальных маршрутах по нерегулируемым тарифам включаются в документ планирования регулярных перевозок в рамках установленной компетенции в целях закрепления в одном документе актуальной информации о планируемых к проведению открытых конкурсах и, соответственно, обеспечения удобства в процессе правоприменения.

При этом положения пункта 2.3 Правил, регламентирующего содержание Документа планирования, действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, прав административного истца не нарушает. 

Оспаривая пункт 2.4 Правил, предусматривающий, что документ планирования должен устанавливать приоритеты в развитии регулярных перевозок по муниципальным маршрутам на территории города Перми на период не менее чем три года, административный истец указал, что данная норма содержит неопределенность как по отношению к субъекту, к которому она адресована, так и по отношению к приоритетам развития, без указания критериев и оценки этих критериев. 

Проанализировав оспариваемое положение, суд приходит к выводу, что оно не содержит неопределенностей, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит. Данная норма указывает лишь на необходимость установления в Документе планирования приоритетов в развитии регулярных перевозок по муниципальным маршрутам на территории города Перми на период не менее чем три года. 

Оспаривая положения пунктов 3.1, 3.2, 3.3 Правил, предусматривающих, что в целях обеспечения транспортного обслуживания населения города Перми организация регулярных перевозок на муниципальных маршрутах осуществляется в соответствии с порядком установления, изменения и отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, утверждаемым администрацией города Перми (пункт 3.1); сведения об установленных и об измененных на территории города Перми муниципальных маршрутах регулярных перевозок включаются в реестр муниципальных маршрутов (пункт 3.2); регулярные перевозки на муниципальных маршрутах осуществляются по регулируемым и нерегулируемым тарифам (пункт 3.3), административный истец указал, что указанные пункты содержат коррупциогенные факторы, внутренниние противоречия. При этом пункты 3.2 и 3.3 Правил № 96 дословно не воспроизводят отдельные положения Закона № 220-ФЗ, однако воспроизводить закон, по мнению административного истца, необходимо дословно. 

Судом не установлено несоответствий приведенных положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Оспариваемые положения цитируют отдельные положения Закона № 220-Ф. 

Оспаривая положения пункта 3.4 Правил № 96, предусматривающего, что установление тарифов на регулярные перевозки по регулируемым тарифам осуществляется в соответствии с порядком, утверждаемым решением Пермской городской Думы, административный истец указал, что указанное положение противоречит положению статьи 15 Закона № 220-ФЗ. 

Установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) согласно подпункту 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту - Закон № 184-ФЗ) является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

При этом из пункта 3.1 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ следует, что по вопросам пункта 2 данной статьи органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.

УАТ определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур. 

В статье 1 УАТ определено, что отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, не урегулированные указанным федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок, регулирует Законом № 220-ФЗ.

Согласно пункту 17 части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ регулярными перевозки по регулируемым тарифам являются регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке.

Частью 1 статьи 14 Закона № 220-ФЗ предусмотрено, что в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления могут устанавливать муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 220-ФЗ регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законом данного субъекта Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления могут быть наделены законами субъектов Российской Федерации отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации.

Статей 3 Закона Пермского края от 17 октября 2006 года № 20-КЗ «О передаче органам местного самоуправления Пермского края государственных полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок» предусмотрено, что государственными полномочиями на неограниченный срок наделяются органы местного самоуправления городских округов - полномочиями по регулированию тарифов на перевозки по маршрутам регулярных перевозок в границах городского округа. 

В соответствии со статьей 2 Устава города Перми (принят решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года № 150, зарегистрирован в Управлении Минюста России по Пермскому краю 23 сентября 2015 года № RU903030002015002), Город Пермь является муниципальным образованием - Пермским городским округом, в границах которого осуществляется местное самоуправление. Наименования Пермский городской округ и город Пермь равнозначны.

В структуру органов местного самоуправления города Перми Пермского края входит Пермская городская Дума - представительный орган городского округа (статьи 36, 37 Устава города Перми).

Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Перми (часть 1 статьи 56 Устава города Перми). 

Пунктом 7.6 Порядка формирования регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 01 февраля 2011 года № 7 (далее по тексту – Порядок формирования регулируемых тарифов), предусмотрено, что Пермской городской Думой рассматриваются и утверждаются определенные в соответствии с Порядком: минимальный плановый годовой объем транспортной работы на муниципальных маршрутах регулярных перевозок по регулируемым тарифам; тарифы на перевозку пассажира на муниципальном маршруте регулярных перевозок по регулируемым тарифам для каждого из видов городского транспорта. Указанные тарифы по видам городского транспорта (маршрутам) по решению Пермской городской Думы могут утверждаться как предельные, при этом предельные тарифы утверждаются на уровне расчетных тарифов.

Таким образом, решение об утверждении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми подлежит принятию Пермской городской Думой, как уполномоченным органом в пределах его компетенции. 

Доводы об обратном отклоняются судом, как основанные на неверном толковании норм материального права. 

Оспаривая положения пункта 3.5 Правил № 96, предусматривающего, что регулярные перевозки по муниципальным маршрутам осуществляются в соответствии с расписаниями движения транспортных средств, разработанными с учетом параметров обслуживания муниципальных маршрутов и утверждаемыми функциональным органом администрации города Перми, осуществляющим функции организации транспортного обслуживания населения на территории города Перми (далее - организатор регулярных перевозок), административный истец указал, что данное положение дословно не воспроизводит положения законодательства Российской Федерации, и вводит дополнительное требование о том, что расписание разрабатывается с учетом параметров обслуживания маршрутов. 

Оспариваемый пункт, по мнению суда, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. 

Так, перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением случаев, если согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров (пункт 4 статьи 19 Устава автомобильного транспорта). 

Согласно части 6 статьи 19 Устава автомобильного транспорта, в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок должны быть размещены информация о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписании, времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту, наименовании конечного остановочного пункта маршрута, информация о наименовании, об адресе и о номерах контактных телефонов органа, осуществляющего контроль за регулярными перевозками пассажиров и багажа. Состав информации, включаемой в расписание, определяется правилами перевозок пассажиров.

Пунктом 3 Постановление Правительства Российской Федерации от 01 октября 2020 года № 1586 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом» расписание регулярных перевозок (далее - расписание) определяется для каждого остановочного пункта маршрута регулярных перевозок, в котором предусмотрена остановка транспортного средства для посадки (высадки) пассажиров, при установлении или изменении такого маршрута регулярных перевозок, осуществляемом в соответствии с Федеральным законом «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Тем самым, разработка расписания с учетом параметров обслуживания муниципальных маршрутов, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Действующее федеральное законодательство не предъявляет к составлению расписания требований, имеющих закрытый характер. 

Оспаривая положения пункта 3.51, 3.52 Правил, предусматривающего, что на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми о регулируемым тарифам, выполнение работ на которых осуществляется юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества по муниципальным контрактам, предусматривающим обязанность перечисления платы за проезд в бюджет города Перми, допускается одна пересадка пассажиров из одного транспортного средства в другое без взимания дополнительной платы за проезд, административный истец указал, что данный пункт противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона № 220-ФЗ, Устава автомобильного транспорта, Бюджетного кодекса Российской Федерации. 

При анализе указанного положения, судом не установлено его несоответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. 

В соответствии с пунктом 2 статьи 789 Гражданского кодекса Российской Федерации договор перевозки транспортом общего пользования является публичным договором.

Согласно пункту 2 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации в публичном договоре цена товаров, работ или услуг должна быть одинаковой для потребителей соответствующей категории. Иные условия публичного договора не могут устанавливаться исходя из преимуществ отдельных потребителей или оказания им предпочтения, за исключением случаев, если законом или иными правовыми актами допускается предоставление льгот отдельным категориям потребителей.

В соответствии с частью 5 статьи 20 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. 

Пунктом 24 статьи 38 Устава города Перми предусмотрено, что Дума устанавливает дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Таким образом, установление такой меры социальной поддержки, как возможность бесплатной пересадки для пассажиров, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, вопреки позиции административного истца, не противоречит. Данная мера поддержки принята Думой в пределах ее полномочий, установленных законодательством.

При этом следует учитывать, что установленные правила бесплатных пересадок действуют в отношении всех пассажиров и перевозчиков, не ухудшают положение пассажиров. 

Права перевозчиков указанными мерами не затрагиваются, поскольку с учетом части 6 статьи 14 Закона № 220-ФЗ (если муниципальным контрактом предусмотрено перечисление платы за проезд пассажиров и провоз багажа заказчику) начальная (максимальная) цена муниципального контракта в данном случае формируются без учета платы за проезд.

Оспаривая положения пунктов 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5 Правил № 96, предусматривающих порядок осуществления регулярных перевозок на муниципальных маршрутах по регулируемым и нерегулируемым тарифам, административный истец указывает, что указанные пункты не воспроизводят дословно положения Закона № 220-ФЗ, и приняты за пределами компетенции. 

Указывая на то, что признание незаконности оспариваемого решения, в том числе приведенных пунктов, влечет восстановление его права на получения свидетельства об осуществлении регулярных перевозках пассажиров автомобильным транспортом по всем иным маршрутам города Перми, административным истцом не учитывается, что оспариваемый нормативный правовой акт, в том числе приведенные пункты, не содержат в себе положений, регламентирующих порядок проведения конкурса и основания их проведения, критерии оценок. 

Из положений пункта 4.3 Правил следует, что осуществление регулярных перевозок на муниципальных маршрутах по нерегулируемым тарифам обеспечивается на основании выданных организатором регулярных перевозок свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту и карт муниципального маршрута регулярных перевозок.

Пункт 4.4 Правил предусматривает, что выдача свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту и карт муниципального маршрута осуществляется организатором регулярных перевозок по результатам открытого конкурса на право осуществления регулярных перевозок на муниципальном маршруте по нерегулируемым тарифам (далее - открытый конкурс) или без проведения открытого конкурса в соответствии с требованиями Федерального закона № 220-ФЗ.

Тем самым, процедуры и порядок проведения открытого конкурса, требования к участникам, оценка и сопоставление заявок на участие в открытом конкурсе, урегулированы федеральным законодательством. Оспариваемые положения носят отсылочный характер. 

Оспаривая положения пункта 5.1, 5.2, 5.3 Правил, регламентирующих порядок осуществления контроля за выполнением регулярных перевозок на муниципальных маршрутах, административный истец указал, что указанные положения противоречат положениям Закона № 220-ФЗ, поскольку приведенный закон не регулирует вопросов обеспечения соблюдения условий перевозок. 

Суд, проанализировав оспариваемые положения, пришел к выводу, что они не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в силу следующего. 

В соответствии с частью 2 статьи 35 Закона № 220-ФЗ контроль за выполнением иных, не указанных в части 1 статьи 35, условий муниципального контракта или свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок организуется уполномоченным органом местного самоуправления, который заключил данный муниципальный контракт или выдал данное свидетельство. 

Заказчик обязан осуществлять контроль за исполнением подрядчиком условий контракта в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 101 Закона № 44-ФЗ). В случае нарушения подрядчиком условий муниципального контракта заказчик применяет к нему меры ответственности, предусмотренные законодательством, а также при наличии соответствующих оснований вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения муниципального контракта (части 4, 6, 7, 8 статьи 34, часть 9 статьи 95 Закона № 44-ФЗ).

Возможность обращения организатора регулярных перевозок в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при наступлении определенных условий предусмотрена частью 5 статьи 29 Закона № 220-ФЗ.

Таким образом, оспариваемые положения требованиям действующего законодательства не противоречат.

По своему содержанию большинство нормативных правовых положений, содержащихся в оспариваемых правилах, являются не чем иным, как воспроизведением и компиляцией приведенного выше федерального законодательства, имеют организационный, зачастую отсылочный характер, но не правоустанавливающий. 

Оспариваемые положения нормативного правового акта не содержат запрета на осуществление регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, и не нарушает права административного истца, который осуществляет деятельность по оказанию транспортных услуг.

Судом не установлено, что оспариваемые административным истцом положения Правил противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы административного истца, в том числе, в сфере предпринимательской деятельности. 

Как отмечено выше, пунктом 2 оспариваемого решения признаны утратившими силу ряд нормативных правовых актов. Принятие указанного решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит. В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Пермская городская Дума - являясь представительным органом местного самоуправления города Перми, признавая утратившими силу ряд нормативных правовых актов, также принятых Пермской городской Думой, действовала в пределах своих полномочий.

Рекомендации, содержащиеся в пункте 3 оспариваемого решения, прав административного истца не нарушают, при реализации адресатом данных ему рекомендаций путем принятия самостоятельных нормативных правовых актов, административный истец, при нарушении его прав данными актами, не лишен возможность их оспаривать в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. Сами по себе рекомендации, которые могут быть не реализованы, прав административного истца нарушать не могут. Доводы об обратном, по мнению суда, основаны на неверном толковании норм права, и направлены, прежде все, на возможность получения судебного акта, которым будут разрешены вопросы, подлежащие разрешению исключительно при рассмотрении иных дел.

Административные истец и административный ответчик в судебном заседании так же имели различную точку зрения на обоснование целесообразности (нецелесообразности) принятия оспариваемого решения (либо принятия его в ином виде). То есть фактически административный истец также оспаривал решение с позиции мотивов и целесообразности его принятия. 

Вместе с тем модель общего судебного нормоконтроля в административном судопроизводстве Российской Федерации не предполагает оценку судами мотивов и целесообразности принятия оспариваемого нормативного правового акта. 

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенным в подпункте «а» пункта 28 Постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

При таких обстоятельствах, доводы административного истца о том, что оспариваемое решение принято без каких-либо объективных причин, отклоняются судом как не относящиеся к предмету судебного разбирательства. 

То обстоятельство, что оспариваемое решение применялось по отношению к заявителю, свидетельствует о невозможности прекращения производства по делу в порядке статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. 

Иные доводы сторон юридически значимыми не являются, поэтому не исследуются судом как выходящие за предмет исследования. 

Поскольку нарушений прав административного истца по делу не установлено, оспариваемый нормативный правовой акт соответствует федеральному законодательству по порядку принятия, форме, правилам опубликования, вступления в силу и содержанию по существу регулируемых им правоотношений, является определенным и неоднозначного толкования не вызывает, то правовых оснований для признания его недействующим, не имеется, в связи с чем суд не находит оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований. 

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административных исковых требований ФИО4 к Пермской городской Думе о признании недействующим решения Пермской городской Думы от 24 мая 2016 года № 96 «Об утверждении правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми» с момента вступления в законную силу решения суда, отказать. 

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление прокурором в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Судья подпись

Решение суда изготовлено в окончательной форме 10 августа 2021 года