Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург Дело № 66OS0000-01-2025-000749-57

30 января 2026 года Производство № 3а-47/2026

Мотивированное решение составлено 13 февраля 2026 года

Свердловский областной суд в составе судьи Рудакова М. С.,

при ведении протокола и аудиозаписи судебного заседания секретарем судебного заседания Романычевой О. В.,

с участием прокурора Гуровой Е. О.,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Думе Березовского муниципального округа и администрации Березовского муниципального округа об оспаривании нормативного правового акта в части,

при участии в судебном заседании до перерыва представителя ФИО1 – ФИО2, представителя Думы Березовского муниципального округа и администрации Березовского муниципального округа – ФИО3,

У С Т А Н О В И Л :

решением Думы Березовского городского округа от 22 декабря 2016 года № 33 утверждены Правила землепользования и застройки Березовского городского округа (далее также – Дума, Решение № 33 и Правила соответственно).

В связи с наделением Березовского городского округа статусом муниципального округа (статья 6 Закона Свердловской области от 26 марта 2024 года № 24-ОЗ «О наделении отдельных городских округов, расположенных на территории Свердловской области, статусом муниципального округа») в наименовании Думы слова «городского округа» заменены словами «муниципального округа».

Решением Думы от 26 июня 2025 года № 285 Правила изложены в новой редакции, согласно приложениям к названному решению (далее – Решение № 285). Кроме того, в наименовании Правил слова «городского округа» заменены словами «муниципального округа».

Пунктом 2 Решения № 285 предусмотрено его вступление в силу со дня официального опубликования.

Пункт 3 Решения № 285 предписывал его опубликование без приведения графических и табличных материалов в газете «Березовский рабочий», а в полном объеме – в сетевом издании «Официальный Интернет-Портал Правовой информации Березовского муниципального округа» (бго-право.рф)» и на официальном сайте Думы (дума-берёзовский.рф) (лист 328 тома 1 материалов дела).

В структуре Правил в редакции Решения № 285 выделены:

часть I «Порядок применения Правил землепользования и застройки и внесения в них изменений», состоящая из шести разделов (разделы 1-6), девяти глав (главы 1-9) и двадцати шести статей (статьи 1-26);

часть II «Карты градостроительного зонирования территории применительно к населенным пунктам и территории за границами населенных пунктов Березовского муниципального округа», имеющая один раздел (раздел 7), одну главу (глава 10) и тридцати девяти статей (статьи 27, 27.1-27.18, 28, 28.1-28.19);

часть III «Градостроительные регламенты. Параметры разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства», состоящая из трех глав (главы 11-13) и пятнадцати статей (статьи 29-41, 41.1, 42, 43).

Статья 27.1 Правил поименована «Картой градостроительного зонирования Березовского муниципального округа применительно к территории г. Березовского. Фрагмент 1» (далее также – Карта градостроительного зонирования).

Статьей 30 Правил предусмотрен перечень территориальных зон и иных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования территории Березовского муниципального округа, для которых устанавливаются градостроительные регламенты. К числу указанных территориальных зон отнесены жилые зоны (зоны размещения жилых помещений различного вида и обеспечения проживания в них), включая: зону Ж-1 – зону застройки индивидуальными жилыми домами, зону Ж-2 – зону малоэтажных многоквартирных жилых домов, зону Ж-3 – зону среднеэтажных многоквартирных жилых домов и зону Ж-4 – зону многоэтажных многоквартирных жилых домов.

Картой градостроительного зонирования земельные участки, имеющие кадастровые номера 

<

№> (далее также – земельные участки), отнесены к территориальной зоне Ж-1.

ФИО1 обратилась в суд с административным иском об оспаривании Правил в редакции Решения № 285 в части отнесения земельных участков в территориальной зоне Ж-1, ссылаясь на то, что в этой части Правила не соответствуют действующему Генеральному плану Березовского городского округа, утвержденному решением Думы Березовского городского округа от 27 декабря 2012 года № 20 (далее - Генплан), который относит земельные участки к зоне застройки многоэтажными жилыми домами. Одновременно ФИО1 просила возложить обязанность по приведению Правил в части установления территориальной зоны земельных участков в соответствие с Генпланом.

Дума и администрация, возражая против удовлетворения административного иска, представили отзыв на заявленные требования, в котором, признавая доводы ФИО1 о территориальной и функциональной зонах, к котором относятся земельные участки в соответствии с Правилами и Генпланом, ссылались на то, что процедура принятия Правил была соблюдена, Генплан является документом территориального планирования, предписывающим перспективы развития территории до 2035 года, в связи с чем оспариваемое регулирование территориальной зоны земельных участков не противоречит требованиям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, поскольку в настоящее время транспортная инфраструктура района расположения земельных участков соответствует территориальной зоне Ж-1, включая обеспеченность указанного района парковочными местами, тогда как данные обстоятельства препятствуют установлению для земельных участков территориальной зоны Ж-4. Также административные ответчики доказывали, что оспариваемое регулирование имело место на момент приобретения административным истцом земельных участков, в связи с чем не может нарушать его права.

Судебное разбирательство по делу было открыто при участии представителей сторон, поддержавших доводы и возражения, изложенные в процессуальных документах, приобщенных к материалам дела.

Заслушав представителей сторон и заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, исследовав и оценив в совокупности материалы дела, суд пришел к следующим выводам.

Пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ) подтверждается компетенция Свердловского областного суда на рассмотрение в качестве суда первой инстанции административного дела об оспаривании нормативного правового акта представительных органов муниципальных образований Свердловской области, к которым относится и Дума Березовского муниципального округа (пункт 1 статья 22, часть 3 пункта 3 статьи 23 Устава Березовского муниципального округа, принятого решением Думы от 27 июля 2005 года № 115, действующего в редакции решения Думы от 29 августа 2024 года № 208).

В силу правовой позиции, изложенной в абзаце первом пункта 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление № 50), признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспариваемые административным истцом в части Правила соответствуют вышеуказанным признакам и являются нормативным правовым актом.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, регламентирован положениями главы 21 КАС РФ.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При этом частью 6 статьи 208 КАС РФ установлено, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Пунктом 1 части 8 статьи 213 КАС РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

В связи с принадлежностью административному истцу земельных участков на праве собственности, суд применительно к пункту 1 части 8 статьи 213 КАС РФ признал доказанным наличие у ФИО1 права на оспаривание Правил в части регулирования территориальной зоны указанных объектов недвижимости.

С учетом достаточности для признания наличия у ФИО1 права на оспаривание Правил в части установленной ими для земельных участков территориальной зоны самого факта принадлежности административному истцу земельных участков возражения административных ответчиков об отсутствии нарушения оспариваемым регулированием прав ФИО1 отклонены как не имеющие значения для рассмотрения административного дела о признании Правил не действующими в части в порядке абстрактного нормоконтроля.

Представленные в материалы дела документы и объяснения сторон подтверждают отнесение земельных участков Правилами к территориальной зоне Ж-1, выделенной для формирования жилых районов из отдельно стоящих жилых домов усадебного типа и жилых домов блокированной застройки не выше 3 этажей (статья 31 Правил), а Генпланом – к зоне застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более), предназначенной для размещения многоэтажных жилых домов (9 этажей и более), которая отнесена к подзоне функциональной зоны «жилые зоны» (раздел 3.1 Генплана «Параметры функциональных зон»).

Оспариваемые ФИО1 положения Правил, изложенные Решением № 285, являются действующими, что в соответствии с частью 6 статьи 208 КАС РФ обусловливает необходимость разрешения по существу рассматриваемых административных исковых требований.

Согласно пункту 2 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Согласно части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Применительно к изложенной правовой норме в абзаце седьмом пункта 38 Постановления № 50 разъяснено, что указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим.

Наличие у Думы компетенции на принятие Правил в редакции Решения № 285, соблюдение процедуры принятия Правил в указанной редакции, порядка их опубликования и введения в действие были установлены вступившим в законную силу решением суда от 26 ноября 2025 года по делу № 66OS0000-01-2025-000611-83 (производство № 3а-578/2025).

В этой связи дополнительной проверки соблюдения требований, предусмотренных пунктом 2 части 8 статьи 213 КАС РФ, применительно к принятию действующей редакции Правил, установленной Решением № 285, при рассмотрении данного дела не требовалось.

Признавая наличие у Думы в целом компетенции на принятие Правил, соблюдение формы и процедуры их утверждения, соблюдение процедуры опубликования Решения № 285 и его введения в действие, суд одновременно пришел к выводу о необоснованном предъявлении ФИО1 рассматриваемых требований к администрации как к самостоятельному административному ответчику, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт был принят Думой, тогда как участие администрации в подготовке проекта Решения № 285 не является достаточным для привлечения ее к участию в деле в названном процессуальном статусе.

В связи с этим административный иск в части его предъявления к администрации признан судом не подлежащим удовлетворению.

Пункт 3 части 8 статьи 213 КАС РФ также предписывает проведение судом при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта проверки соответствия указанного акта (его оспариваемой части) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

На основании указанной процессуальной нормы и в соответствии с правовой позицией, изложенной в абзаце первом пункта 34 Постановления № 50, суд, установив принятие Правил в редакции Решения № 285 полномочным органом, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, перешел к проверке соответствия оспариваемого административным истцом регулирования нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оценив соответствующие доводы административного истца, суд признал их обоснованными.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ (часть 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления (в отдельных субъектах Российской Федерации – органами государственной власти) и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 8 статьи 1, пункт 2 части 2 и часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

В силу предложения первого части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусматривает необходимость установления границ территориальных зон при подготовке правил землепользования и застройки с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом муниципального округа (или генеральным планом поселения, или генеральным планом городского округа, или схемой территориального планирования муниципального района).

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану муниципального округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального округа.

Картой функциональных зон Генерального плана Березовского городского округа было определено, что земельные участки расположены в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более), предназначенной для размещения многоэтажных жилых домов (9 этажей и более), которая отнесена к подзоне функциональной зоны «жилые зоны»

Однако Картой градостроительного зонирования Правил земельные участки отнесены к территориальной зоне Ж-1, являющейся зоной застройки индивидуальными жилыми домами.

Статьей 31 Правил в отношении зоны Ж-1 определено, что зона зона застройки индивидуальными жилыми домами Ж-1 выделена для формирования жилых районов из отдельно стоящих жилых домов усадебного типа и жилых домов блокированной застройки не выше 3 этажей с развитием сферы социального и культурно-бытового обслуживания, обеспечивающей потребности жителей указанных территорий, а также создания условий для размещения необходимых объектов инженерной и транспортной инфраструктуры.

Размещение многоэтажных многоквартирных жилых домов в указанной территориальной зоне не предусмотрено, поскольку такое размещение предусмотрено для самостоятельной территориальной зоны – зоны Ж-4.

Как уже было отмечено судом выше, в силу требований частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Установленная Правилами для земельных участков территориальная зона, предназначенная для формирования жилых районов из отдельно стоящих жилых домов усадебного типа и жилых домов блокированной застройки не выше 3 этажей, не соответствует Генплану, которым район нахождения земельных участков отнесен к зоне застройки многоэтажными (9 этажей и выше) многоквартирными жилыми домами.

Такое несоответствие признано судом достаточным основанием для удовлетворения административного иска ФИО1

При этом возражения административных ответчиков о несоответствии района нахождения земельных участков требованиям, предъявляемым к транспортной инфраструктуре зоны застройки многоэтажными жилыми домами, отклонены судом как не имеющие в данном случае определяющего значения и не являющиеся основанием для противоречия территориальной зоны Правил функциональной зоне Генплана.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что оспариваемая правовая норма применялась, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство в силу разъяснений, содержащихся в абзаце третьем пункта 38 Постановления № 50 является основанием для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Между тем достаточных правовых оснований для возложения по результатам рассмотрения данного дела обязанности по приведению Правил в соответствие с Генпланом, то есть обязанность принять нормативный правовой акт с определенным содержанием, судом установлено не было, поскольку при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов, а административным истцом не был указан нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, которым предусмотрена обязанность Думы принять нормативный правовой акт конкретного содержания (пункт 37 Постановления № 50). Иной подход противоречил бы принципу разделения властей.

Однако признание Правил не действующими в оспоренной части в любом случае предполагает необходимость реализации Думой своих полномочий в сфере нормотворческой деятельности для устранения возникающего пробела в правовом регулировании.

Поскольку в материалы дела не были представлены доказательства того, что уплата государственной пошлины в размере 4 000 руб. за рассмотрение административного дела была произведена представителем ФИО1 – ФИО2 за счет денежных средств самого административного истца (путем авансирования или возмещения соответствующих расходов представителя), постольку при принятии настоящего решения суд не рассматривал вопрос о распределении (возмещении) данных судебных расходов, в том числе с учетом права административного истца обратиться с заявлением о взыскании судебных расходов в течение трех месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела (часть 1 статьи 114.1 КАС РФ).

Руководствуясь статьями 175-180, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Свердловский областной суд

Р Е Ш И Л :

административное исковое заявление ФИО1 об оспаривании нормативного правового акта удовлетворить частично.

Признать не действующим со дня вступления данного судебного акта в законную силу решение Думы Березовского муниципального округа от 26 июня 2025 года № 285 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Березовского городского округа Свердловской области» в части отнесения Картой градостроительного зонирования земельных участков, имеющих кадастровые номера 

<

№>, к территориальной зоне Ж-1 – зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказать.

Сведения о принятии настоящего решения подлежат опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании нормативных правовых актов Думы Березовского муниципального округа (газета «Березовский рабочий»).

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня составления его мотивированного текста через Свердловский областной суд.

Судья М. С. Рудаков