Дело № 3а-66/2021

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

25 августа 2021 года г. Новосибирск

Новосибирский областной суд в составе:

председательствующего судьи Разуваевой А.Л.

при ведении протокола секретарем Некрасовой М.Н.

с участием прокурора Жигаловой Е.А. 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Новосибирской региональной общественной организации по охране окружающей среды «Сибирское экологическое содружество», Общества с ограниченной ответственностью «СОЮЗ», Общества с ограниченной ответственностью «Сибирские Жилые Кварталы» к Законодательному Собранию Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области о признании не действующим Закона Новосибирской области от 25.02.2021 N 59-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области", 

установил:

Новосибирская региональная общественная организация по охране окружающей среды «Сибирское экологическое содружество» (далее по тексту НРОО «СЭС») обратилась в суд с административным исковым заявлением и просила признать не действующим Закон Новосибирской области от 25.02.2021 N 59-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" ( далее по тесту Закон № 59-ОЗ).

В обоснование требований указала, что является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом. Основной целью деятельности НРОО «СЭС» является деятельность в области охраны окружающей среды, в том числе в предмет деятельности НРОО «СЭС» входит содействие совершенствованию действующего природоохранного законодательства (абз. 7 п.2.2 Устава).

Поскольку Закон № 59-ОЗ направлен на регулирование общественных отношений в сфере охраны окружающей среды, а именно вводит новое регулирование создания и деятельности особо охраняемых природных территорий, то НРОО «СЭС» как субъект этих правоотношений, специально созданный для деятельности в этой области, является лицом, которому предоставлена возможность обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Закон № 59-ОЗ противоречит федеральному законодательству, принят с нарушением процедуры принятия законопроектов и подлежит признанию не действующим.

Так, Закон №59-ОЗ вводит новую категорию особо охраняемых природных территорий, отсутствующую в федеральном законодательстве об особо охраняемых природных территориях - лесные парки.

Введение новых дефиниций, не содержащихся в федеральном законодательстве, требует тщательной проработки с целью снижения коррупциогенных факторов и произвольного толкования со стороны правоприменителей. Рассматриваемая дефиниция лесных парков не содержит четких критериев отнесения той или иной территории к лесным паркам, что позволит правоприменителям толковать данную норму в произвольном порядке. Для определения понятия лесных парков использованы термины и формулировки с неясным, неопределенным содержанием, допускающие различные трактовки и вариативность при применении.

Закон №59-ОЗ вводит главу 3, где определяется правовой режим и порядок создания, изменения границ, преобразования и упразднения природно-рекреационной местности и лесного парка.

Указанный порядок разработан таким образом, что фактически решение о создании лесного парка и/или природно-рекреационной местности принимается единолично Правительством Новосибирской области, что не соответствует вышестоящему федеральному законодательству и содержит такие коррупциогенные факторы, как широта дискреционных полномочий и неполнота административных процедур. Глава 3 не содержит механизма учета предложения граждан, а также общественных объединений и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды при создании природно-рекреационной местности и лесного парка. 

Статья 12.2 Закона № 59-ОЗ устанавливает, что особенности режима особой охраны природно-рекреационной местности, лесного парка, основные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемой природной территории регионального значения, определяются положением о соответствующей особо охраняемой природной территории регионального значения, утверждаемым Правительством Новосибирской области. Хозяйственная и иная деятельность на территории природно-рекреационной местности, лесного парка осуществляется исходя из целей и задач их организации, определяющих режим охраны и использования, в том числе с учетом функционального зонирования, в соответствии с положением о природно-рекреационной местности, лесном парке.

Поскольку лесные парки могут создаваться на территориях, включающих земли населенных пунктов, а положение об особо охраняемой природной территории, утверждаемое Правительством Новосибирской области, включает в себя деятельность по определению видов разрешенного использования и определению функциональных зон для таких территорий, то данная деятельность подпадает под территориальное планирование, которое в силу ст.5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации должно сопровождаться проведением общественного обсуждения или публичного слушания.

Вводимая Законом НСО №59-03 глава 3 не содержит механизма взаимодействия Правительства Новосибирской области с муниципалитетами в отношении муниципальных земельных участков и лесов, включенных в состав особо охраняемой природной территории, атакже при создании лесных парков и природно-рекреационных местностей.

Также введенная Законом № 59-ОЗ статья 12.1 содержит дополнительную административную процедуру «принятие решения о необходимости создания», не предусмотренную федеральным законодательством и влекущую дополнительные ограничения до изменения правового режима территории.

Данные положения имеют признаки несогласованности правового регулирования, поскольку ограничивают деятельность на определенной территории до отнесения данной территории к рекреационной местности или лесному парку при отсутствии установленных границ создаваемых особо охраняемых природных территорий. Такое ограничение без изменения правового режима территории и без определения границ самой территории, на которой действует ограничение, неминуемо ведет к существенному нарушению субъективных прав пользователей земельных участков, содержит нечеткость правореализационных механизмов, создающих предпосылки нарушений конституционной законности.

При принятии оспариваемого нормативного правового акта была нарушена процедура его принятия, установленная Регламентом Законодательного Собрания Новосибирской области, а именно Закон № 59-ОЗ был принят на одной сессии в двух чтения, а также без учета заявления депутата ФИО1 об имеющихся у него поправках.

В процессе рассмотрения дела Общество с ограниченной ответственностью «СОЮЗ» (далее по тексту ООО «СОЮЗ»), Общество с ограниченной ответственностью «Сибирские Жилые Кварталы» (далее по тексту ООО «СЖК») вступили в дело в качестве административных соистцов (т.2 л.д.226-230).

В судебном заседании представитель административного истца – председатель правления НРОО «СЭС» ФИО2 заявленные требования поддержал в полном объеме. Просил проверить оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие положениям статьей 2, 3.1, 5, 21 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", статье 5.1., 51, 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Представитель административных соистцов 

<

данные изъяты> Ю.А. заявленные требования НРОО «СЭС» поддержала в полном объеме, в том числе по основаниям, изложенным в письменных пояснениях (т.1 л.д.175-184, т.2 л.д.41-50, т.3 л.д.39-43, 102-111).

Представители Законодательного Собрания Новосибирской области 

<

данные изъяты> Т.А., 

<

данные изъяты> Н.В. заявленные требования не признали в полном объеме по основаниям, изложенным в письменных возражениях (т.1 л.д.64-69, 117-119, 140-142, т.3 л.д.72-74).

Представитель Губернатора Новосибирской области 

<

данные изъяты> С.Н. требования не признала, поддержав доводы письменных отзывов (т.1 л.д. 83-89, 104-107, 138-139, т.3 л.д.6-22, 33, 89-92, 190-193).

Суд, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заключение прокурора, полагавшего, что заявленные требования подлежат удовлетворению, приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Общественное объединение вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом (части 2 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснено в пункте 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" по смыслу частей 2, 3, 5 статьи 40, части 2 статьи 208 КАС РФ общественное объединение вправе обратиться в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов членов данного общественного объединения или в защиту неопределенного круга лиц в случае, если это предусмотрено федеральным законом (например, часть 4 статьи 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", абзац восьмой пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", абзац девятый части 2 статьи 45 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей").

Общественные объединения и некоммерческие организации имеют право осуществлять деятельность в области охраны окружающей среды, в том числе обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы (абзац восьмой пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").

Согласно уставу НРОО «СЭС» целями деятельности Организации являются, в том числе, сохранение природы и экологии; осуществление мероприятий по охране окружающей среды.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии (статья 42), и действующее законодательство об охране окружающей природной среды не содержит ограничений этого права в зависимости от организационно-правовых форм организаций, состоящих из физических лиц и осуществляющих через них свою деятельность.

Поскольку благоприятная окружающая среда понимается как комплексное и устойчивое развитие населенных пунктов, а также улучшение жилищных, социально-экономических и экологических условий проживания граждан, административный истец не может быть ограничен в праве оспорить в суде нормативный правовой акт органа государственной власти Новосибирской области, затрагивающий вопросы в области особо охраняемых природных территорий Новосибирской области.

Также суд считает, что ООО «СОЮЗ» и ООО «СЖК» имеют право на оспаривание Закона №59-ОЗ.

ООО «СОЮЗ» является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, так как имеет в собственности и аренде земельные участки, которые постановлением Правительства Новосибирской области от 16 марта 2021г. № 67-п «О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения – лесного парка «Заельцовский бор» Новосибирской области» (в настоящее время признано утратившим силу в связи с принятием постановления от 16 августа 2021г. № 320-п), изданным на основании оспариваемого закона, включены в границы лесного парка «Заельцовский бор». Обществу отказано в выдаче градостроительного плана земельного участка, в том числе на основании статьи 12.1 Закона № 325-ОЗ, в редакции Закона № 59-ОЗ (т.2 л.д.193).

ООО «СЖК» является застройщиком многоквартирных домов, имеет действующее до 29 сентября 2023г. разрешение на строительство (т.3 л.д.1-5). Земельный участок, на котором ведется строительство, также включен в границы территории, на которой предполагается создать лесной парк «Заельцовский бор». Кроме того, ему отказано во внесении изменений в разрешение на строительство ( т.3. л.д.37-38).

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72, частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу положений пунктов 1 и 2 статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее по тексту Федеральный закон № 33-ФЗ). 

Данный закон определяет особо охраняемые природные территории (далее ООПТ) как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Пунктом «б» части 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тесту Федеральный закон № 184-ФЗ) законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Пункт 8 части 1 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения относит к компетенции субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона № 33-ФЗ законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из названного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 2 Федерального закона № 33 с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады.

При этом пунктом 3 указанной статьи законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 36, пунктом 18 части 1 статьи 37 Устава Новосибирской области принятие законов по предметам совместного ведения, в том числе установление порядка использования природных ресурсов, охраны объектов природы относится к компетенции Законодательного Собрания Новосибирской области.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона № 33-ФЗ отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Из пункта 2 статьи 3 Федерального закона №33-ФЗ также следует, что государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Новосибирской области действует Закон Новосибирской области от 26 сентября 2005г. № 325-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области» (далее по тексту Закон № 325-ОЗ).

25 февраля 2021г. Законодательным Собранием Новосибирской области принят Закон № 59-ОЗ, который внес изменения в Закон № 325-ОЗ.

В период рассмотрения настоящего дела в суде, Законодательным Собранием Новосибирской области принят Закон Новосибирской области от 14.07.2021 N 105-ОЗ "О внесении изменений в статью 12.1 Закона Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" (далее по тексту Закон №105-ОЗ).

Административные истцы оспаривают только Закон № 59-ОЗ, который внес изменения в Закон № 325-ОЗ, Закон № 105-ОЗ не оспаривают.

Законодательное Собрание Новосибирской области является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Новосибирской области (статья 32 Устава Новосибирской области). 

Основным полномочием Законодательного Собрания Новосибирской области является принятие законов Новосибирской области по вопросам законодательного регулирования в Новосибирской области (часть 1 статьи 36 и статья 37 Устава Новосибирской области).

Постановлением Законодательного Собрания Новосибирской области от 27.04.2016 N 84 принят Регламент Законодательного Собрания Новосибирской области" (далее по тексту Регламент), который определяет порядок организации и деятельности Законодательного Собрания Новосибирской области.

Главой 4 Регламента определен порядок внесения и рассмотрения законопроектов.

В силу части 1 статьи 44 Регламента рассмотрение законопроекта Законодательным Собранием осуществляется в двух чтениях в порядке, установленном настоящим Регламентом. 

Принятие законопроекта в двух чтениях на одной сессии не допускается, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 48 настоящего Регламента (часть 2 статьи 44).

Согласно статье 48 Регламента принятие законопроекта в двух чтениях на одной сессии допускается в следующих случаях:

1) если законопроектом вносятся изменения в закон Новосибирской области с целью приведения его в соответствие с требованиями федерального законодательства, Устава Новосибирской области;

2) если законопроектом регулируются вопросы изменения границы муниципального образования в Новосибирской области;

3) если законопроектом вносятся изменения в налоговое и бюджетное законодательство Новосибирской области;

4) если законопроектом упраздняется населенный пункт Новосибирской области;

5) если законопроектом вносятся изменения в закон Новосибирской области с целью устранения коррупциогенных факторов;

6) если законопроектом устраняются нарушения юридико-технического характера;

7) в иных случаях по решению Законодательного Собрания.

Принятие законопроекта в случаях, установленных частью 1 настоящей статьи, осуществляется на раздельных заседаниях одной сессии.

Рассмотрение законопроекта осуществляется в порядке, установленном статьями 45 и 47 настоящего Регламента.

Как установлено при рассмотрении настоящего дела, проект закона Новосибирской области № 50-7 «О внесении изменений в Закон Новосибирской области «Об особо охраняемых природных территориях Новосибирской области» разработан и внесен в Законодательное Собрание Новосибирской области субъектом права законодательной инициативы – комитетом Законодательного Собрания Новосибирской области по аграрной политике, природным ресурсам и земельным отношениям (т.1 л.д.76).

Получено положительное заключение на проект закона Новосибирской области № 50-7 (т.1 л.д.78 оборот).

Законопроект включен для рассмотрения в повестку 7-ой сессии Законодательного Собрания Новосибирской области, состоявшуюся 25 февраля 2021г.

Как следует из выписок протокола и стенограммы 7-ой сессии (т.1 л.д.80-82, 12-126) представителем комитета по аграрной политике, природным ресурсам и земельным отношениям ФИО3 предложено Законодательному Собранию Новосибирской области в связи с высокой экологической и социальной необходимостью рассмотреть законопроект в двух чтениях на одной сессии.

Данное предложение поставлено на обсуждение и голосование.

Против рассмотрения законопроекта в двух чтениях на одной сессии выступил депутат Законодательного Собрания Новосибирской области ФИО1

Такое предложение поставлено на голосование председательствующим и большинством голосов отклонено. Законопроект в первом и во втором чтении принят большинством голосов.

Законопроект, проект решения сессии, проект повестки сессии, направлялся всем депутатам заблаговременно (т.1 л.д. 120-128). 

Также 25 февраля 2021г. проект закона был рассмотрен на внеочередном заседании комитета по аграрной политики, природным ресурсам и земельным отношениям (т.1 л.д.127-128).

Исходя из права в силу пункта 7 статьи 48 Регламента Законодательного Собрания Новосибирской области принять по решению проект закона в двух чтениях на одной сессии, суд полагает, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта была соблюдена, а доводы административных истцом в указанной части основаны на неправильном понимании и толковании правовых норм.

Позиция административных истцов о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта по тем основаниям, что проект закона не подвергался обязательной оценке регулирующего воздействия и 

не прошел обязательную экспертизу, направленную на выявление положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, не соответствует законодательству, устанавливающему обязанность проведения оценки регулирующего воздействия для нормативных актов.

В соответствии со статьей 26.3-3 Федерального закона 184-ФЗ проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Такая проверка проводится, в том числе проектов законов Новосибирской области, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Новосибирской области обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающих, изменяющих или отменяющих ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Новосибирской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности в порядке, установленном постановлением Губернатора Новосибирской области от 17.01.2017 № 2 «О Порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Новосибирской области».

Оспариваемый Закон № 59-ОЗ не устанавливает новых обязанностей для субъектов предпринимательской либо инвестиционной деятельности, не связан с изменением таких обязанностей, не имеет прямого влияния на предпринимательскую либо инвестиционную деятельность и не может рассматриваться как нормативный правовой акт, регулирующий отношения в сфере предпринимательства.

Оспариваемым нормативным правовым актом определен правовой режим ООПТ регионального значения, распространяющий свое действие в равной степени на всех лиц безотносительно наличия у них статуса субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, и какое-либо специальное нормативное правовое регулирование для названных субъектов не содержит.

Ни Федеральным законом № 33-ФЗ, ни Федеральным законом № 184-ФЗ, ни нормативными актами Новосибирской области, не предусмотрено обязательного проведения оценки регулирующего воздействия при создании особо охраняемой природной территории регионального значения.

В соответствии с положениями статьи 40 Устава Новосибирской области законы Новосибирской области, принятые Законодательным Собранием Новосибирской области, в течение семи календарных дней направляются Губернатору Новосибирской области. Губернатор Новосибирской области обязан обнародовать закон Новосибирской области, удостоверив обнародование закона путем его подписания.

Принятый на 7 сессии Законодательного Собрания Новосибирской области 25 февраля 2021г. Закон № 59-ОЗ направлен на подписание Губернатору Новосибирской области (т.1 л.д.129).

Закон № 59-ОЗ подписан Губернатором Новосибирской области ФИО4 и опубликован 25 февраля 2021г, номер опубликования: 5400202102250004 на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru (т.1 л.д.108).

Вышеизложенное свидетельствует о том, что оспариваемый закон принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия, введения в действие, опубликованию. 

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Пункт 2 статьи 1 Закона № 59-ОЗ вводит (устанавливает) такую категорию ООПТ как лесные парки.

В норме дано понятие лесного парка, под которым понимаются территории, расположенные на лесных участках, на земельных участках с лесными насаждениями, а также на иных земельных участках, не относящихся к землям лесного фонда, в том числе на землях населенных пунктов, имеющие особое природоохранное, научное, рекреационное, эстетическое либо оздоровительное значение.

По предметам совместного ведения, при отсутствии федерального законодательного регулирования, законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить собственное правовое регулирование. 

Установление иной категории ООПТ лесных парков в Новосибирской области, само по себе не вступает в противоречие с федеральным законодательством, поскольку последнее вообще не содержит законодательных положений относительно такой категории ООПТ как лесные парки.

Если обратиться к понятию лесной парк, то при его определении использовались термины и определения, содержащиеся в действующем законодательстве.

Территория – это земельное пространство с определенными границами. Данное понятие широко используется в законодательстве и не вызывает какой-либо неопределенности в понимании данного термина.

Понятие лесного участка содержится в статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации. Лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и настоящего Кодекса.

Приказом Рослесхоза от 03.12.1998 N 203 утвержден и введен в действие "ОСТ 56-108-98. Стандарт отрасли. Лесоводство. Термины и определения"(далее по тексту ОСТ 56-108-98). Настоящий стандарт устанавливает термины и определения понятий в области лесоводства.

Так, согласно ОСТ 56-108-98 лесное насаждение – это совокупность древесных и недревесных растений, состоящая из древостоя, а также, часто, подроста, подлеска и живого напочвенного покрова, объединенных однородными лесорастительными условиями участка леса, и характеризующаяся определенной внутренней структурой.

Земли лесного фонда - все лесные и нелесные земли, входящие в состав лесного фонда.

Участок лесного фонда – это участок, выделенный в лесном фонде в границах, указанных в планово-картографических материалах, с обозначением или без обозначения этих границ в натуре.

Таким образом, устанавливая новую категорию особо охраняемых природных территорий регионального значения, вопреки доводам административных истцов, что введенная оспариваемым законом дефиниция «лесной парк» не содержит четких критериев отнесения той или иной территории к лесным паркам и позволит правоприменителям толковать данную норму произвольно, административный ответчик не использовал термины и формулировки с неясным содержанием. 

Введенная Законом № 59-ОЗ дефиниция «лесной парк» является формально определенной и введена законодателем для необходимости сохранения зон зеленых насаждений в целях обеспечения права каждого гражданина Новосибирской области на благоприятную окружающую среду. 

Каких-либо объективных сведений, свидетельствующих о неопределенности оспариваемой нормы, то есть о том, что в правоприменительной практике данному словосочетанию придается различное толкование, при рассмотрении настоящего дела не установлено.

Таким образом, устанавливая новую категорию особо охраняемых природных территорий регионального значения - лесной парк, Новосибирская область действовала в рамках полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации федеральным законодателем, учитывая необходимость сохранения зон зеленых насаждений в целях обеспечения права каждого гражданина Новосибирской области на благоприятную окружающую среду.

Вопреки позиции административных истцов в оспариваемом законе содержится механизм учета мнения граждан при создании ООПТ лесной парк, так как введенный Законом № 59-ОЗ пункт 1 части 1 статьи 12.1 предусматривает возможность для группы граждан инициировать создание природно-рекреационных местностей и лесных парков.

Кроме того, статьей 5 Федерального закона № 33-ФЗ установлено, что граждане, а также общественные объединения и некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых природных территорий. При осуществлении этих мероприятий органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления учитывают предложения граждан, а также общественных объединений и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды.

Закон № 59-ОЗ не отменяет права граждан и юридических лиц принимать участие в организации, охране и функционировании особо охраняемых природных территорий, предусмотренного статьей 5 Федерального закона № 33-ФЗ и другими федеральными законами.

Таким образом, принятие Закона № 59-ОЗ не нарушило права граждан и общественных объединений, установленные статьей 5 Федерального закона № 33-ФЗ.

Административными истцами также заявлено о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям статей 5.1, 51, 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Статья 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает основания и порядок проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. 

Таким образом, данная норма предусматривает процедуру проведения общественных обсуждений и публичных слушаний в отношении документов территориального планирования.

Ни Градостроительный кодекс Российской Федерации, ни Федеральный закон № 33-ФЗ, не предусматривают проведения публичных слушаний при создании ООПТ. 

Статья 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации регулирует случаи выдачи разрешения на строительство, а статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации регламентирован порядок осуществления строительного надзора.

Оспариваемый нормативный акт не регулирует правоотношения в сфере градостроительной деятельности, являясь нормативным актом, который регулирует общественные отношения в сфере организации, охраны и использования ООПТ.

Заявляя о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта статьям Градостроительного кодекса Российской Федерации административные истцы сопоставляют нормативные правовые акты, относящиеся к разным нормам права, имеющим разный предмет правового регулирования. 

Нормативные правовые акты, оспариваемые в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, проверяются судом на соответствие лишь нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, которые регулируют правоотношения, установленные оспариваемым актом. 

Нормативные правовые акты, регулирующие различные отношения, не могут проверяться на соответствие друг другу.

Позиция административных истцов о том, что поскольку лесные парки могут создаваться на территориях, включающих земли населенных пунктов, а положение об особо охраняемой природной территории, утверждаемое Правительством Новосибирской области, включает в себя деятельность по определению видов разрешенного использования и определению функциональных зон для таких территорий, то данная деятельность подпадает под территориальное планирование, которое в силу ст.5.1 Градостроительного кодекса РФ должно сопровождаться проведением общественного обсуждения или публичного слушания, признается судом ошибочной, основанной не неправильном толковании правовых норм.

Административные истцы ссылаются на несоответствие оспариваемого закона положениям статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Земли и земельные участки в границах населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий, относятся к землям населенных пунктов. Использование включенных в состав особо охраняемых природных территорий земель и земельных участков иных категорий ограничивается с учетом необходимости защиты природных комплексов особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий.

Таким образом, федеральное законодательство допускает включение в состав ООПТ земельных участков, находящихся в частной собственности.

В силу части 5 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

Само по себе отсутствие решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, не свидетельствует о противоречии оспариваемого закона федеральному законодательству. Федеральный закон не требует обязательного предварительного резервирования земель во всех без исключения случаях.

Суд находит несостоятельными ссылки административных истцов на нарушение прав собственников земельных участков оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку свобода реализации правообладателями вещных прав на землю не является абсолютной и может осуществляться только в той мере, которая не наносит ущерба окружающей среде, не нарушает прав и законных интересов иных лиц, не противоречит закону и законодательно установленным ограничениям оборота и использования земли.

Также суд не усматривает противоречия абзаца 5 части 2 статьи 12.1 Закона № 325-ОЗ, в редакции Закона № 59-ОЗ, какой-либо норме законодательства, имеющей большую юридическую силу, так как данная норма устанавливает возможность учитывать решение о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, подготовке документов территориального планирования и инвентаризации земель. При этом из содержания вышеуказанной нормы не следует, что при разработке и подготовке вышеуказанных документов такое решение о необходимости создания ООПТ является обязательным. Лица, права и интересы которых будут нарушены принятием конкретных решений, в том числе и документов территориального планирования, вправе оспорить их в судебном порядке.

Проверяя доводы административных истцов о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям части 1 статьи 2, статьям 3.1, 5 Федерального закона № 33-ФЗ, суд приходит к следующим выводам.

Создание ООПТ местного значения и регионального значения обеспечивает сохранение и развитие городских природных территорий, которые обеспечивают устойчивое функционирование естественных экологических систем, выполняют средоформирующие и средозащитные функции, создают условия для нормальной жизнедеятельности человека, обеспечивают комфортную среду обитания и отдых в природном окружении.

Распоряжением Правительства РФ от 22.12.2011 N 2322-р утверждена Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года (вместе с "Планом мероприятий по реализации Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года"), в которой закреплено, что в Российской Федерации создание особо охраняемых природных территорий является традиционной и весьма эффективной формой природоохранной деятельности. Экологическая доктрина Российской Федерации рассматривает создание и развитие особо охраняемых природных территорий разных уровней и режима в числе основных направлений государственной политики в области экологии. Развитие и совершенствование сети особо охраняемых природных территорий обеспечивает выполнение Российской Федерацией международных обязательств в сфере охраны окружающей среды.

Особо охраняемые природные территории, полностью или частично изъятые из хозяйственного использования, имеют исключительное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы. С учетом возрастания угрозы природных катастроф и изменения природной среды в результате хозяйственной деятельности основным предназначением особо охраняемых природных территорий является предоставление востребованных обществом услуг в области:

поддержания экологической стабильности территорий, существенно измененных хозяйственной деятельностью;

воспроизводства в естественных условиях ценных возобновляемых природных ресурсов;

поддержания здоровой среды для жизни людей и создания условий для развития регулируемого туризма и рекреации;

реализации эколого-просветительских программ;

проведения фундаментальных и прикладных исследований в области естественных наук.

Федеральный закон № 33-ФЗ не раскрывает понятия «категории особо охраняемых природных территорий". Исходя из общего понятие категории (группа, вид), применительно к особо охраняемым природным территориям категорию можно определить как особо охраняемую природную территорию, характеризующуюся собственным названием, специфическими целями, задачами, правовым режимом, позволяющими отличить ее от иных ООПТ. 

Субъект Российской Федерации, которому предоставлено право вводить собственные категории ООПТ, вправе самостоятельно определять порядок их создания, правовой режим, порядок использования, вводить запреты на осуществление хозяйственной деятельности.

Действующее законодательство, регулирующее правоотношения в рассматриваемой сфере, исходит из того, что ООПТ являются территориями с установленным в отношении их особым правовым режимом, предусматривающим наличие ряда ограничений, необходимых для защиты указанных территорий от антропогенного или иного хозяйственного воздействия, на таких территориях допускается осуществление только той хозяйственной деятельности, которая связана с функционированием ООПТ.

Если обратиться к Федеральному закону № 33-ФЗ, он не раскрывает понятия «решение о создании особо охраняемых природных территорий". Используемый законодателем термин "решение" имеет обобщенный, собирательный характер, и не рассматривается как конкретный вид документа. «Решение» имеет широкую амплитуду применения: от выражения мнения или позиции, не имеющих правового характера о необходимости создания ООПТ, до принятия конкретного нормативного акта по созданию ООПТ.

При этом действующим федеральным законодательством не регламентирован порядок принятия решений, направленных на создание особо охраняемых природных территорий, поэтому предварительная или промежуточная позиция органа власти по поводу создания особо охраняемой природной территории, которая выражается в принятии решения о необходимости создания такой зоны, ничему не противоречит. 

При этом Федеральным законом не установлены требования к порядку создания и установлению режима особой охраны учреждаемых законом субъекта Российской Федерации категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Следовательно, законом субъекта Российской Федерации при установлении иной категории ООПТ, в рамках правового регулирования по предметам совместного ведения, могут устанавливаться порядок создания особо охраняемой природной территории и особенности его правового режима.

Введенная оспариваемым законом статья 12.1 регламентирует порядок создания природно-рекреационных местностей, лесных парков. В данной норме достаточно четко и определенно прописано кто может выступать инициаторами создания природно-рекреационной местности, лесного парка. Порядок рассмотрения предложения о создании ООПТ устанавливается Правительством Новосибирской области.

Согласно этой норме, в редакции Закона № 105-ОЗ, решение Правительства Новосибирской области о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка должно содержать обоснование необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения, сведения о предполагаемых местонахождении, площади, наименовании особо охраняемой природной территории регионального значения, сроки, в которые необходимо совершить действия, направленные на создание особо охраняемой природной территории регионального значения, перечень и сроки действия устанавливаемых на указанной территории ограничений из числа перечисленных в абзаце третьем настоящей части.

Как указано административными ответчиками, решение Правительства Новосибирской области о необходимости создания регионального ООПТ преследует правомерную цель защиты экологических прав граждан. По своему правовому содержанию указанные нормы устанавливают лишь полномочие Правительства Новосибирской области определять целесообразность создания регионального ООПТ. Такое решение принимается с целью планирования и минимизации возможных неблагоприятных последствий как экологических для населения Новосибирской области, так и минимизации возможных убытков хозяйствующих субъектов. Решение о необходимости создания ООПТ регионального значения заблаговременно предается общественной огласке и направлено, с одной стороны, на информирование общества о намерениях ограничить хозяйственную деятельность на определенной территории, обладающей признаками объекта, подлежащего особой охране, а с другой стороны, на использование такой территории хозяйствующими субъектами сообразно долгосрочному планированию, развитию и требованиям к охране окружающей среды.

Возможность введения субъектом Российской Федерации ограничений хозяйственной деятельности на территории конкретной ООПТ, предусмотрена Федеральным законом № 33-ФЗ. 

При этом как следует из регионального закона, непосредственное решение о необходимости создания ООПТ и введение конкретных ограничений хозяйственной деятельности принимается подзаконным актом исполнительного органа субъекта Новосибирской области в каждом конкретном случае индивидуально, исходя из целесообразности тех или иных мер на данной природной территории.

Введенный абзац 3 части 2 статьи 12.1 устанавливает, что с даты принятия решения о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка на земельных участках, расположенных на территории, на которой предполагается создание природно-рекреационной местности, лесного парка, в целях предотвращения неблагоприятного антропогенного воздействия приостанавливается предоставление земельных участков, выдача разрешений на строительство, строительство, реконструкция объектов капитального строительства (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов, используемых по целевому назначению на дату принятия решения о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка, объектов социально-культурного назначения, а также гидротехнических сооружений, линий связи и электропередачи, трубопроводов, автомобильных дорог), иная деятельность, наносящая вред или создающая возможность нанесения такого вреда природным комплексам и объектам, для охраны и использования которых предполагается создание такой особо охраняемой природной территории.

По мнению суда, вводя правовое регулирование в части приостановления с даты принятия решения о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка на земельных участках, расположенных на территории, на которой предполагается создание природно-рекреационной местности, лесного парка, предоставления земельных участков, выдачи разрешений на строительство, иной деятельности, наносящей вред или создающей возможность нанесения такого вреда природным комплексам и объектам, для охраны и использования которых предполагается создание такой особо охраняемой природной территории, Законодательное Собрание Новосибирской области не вышло за пределы предоставленных полномочий, не ограничило права и свободы правообладателей, населения, иных лиц, так как при создании ООПТ возможность такого запрета предусмотрена законодательством об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях.

Запрет деятельности, влекущей за собой нарушение сохранности ООПТ, возможен в соответствии с нормами федерального и регионального законодательства, поскольку такое использование нарушает охраняемые законом права и интересы других лиц, в том числе на благоприятную окружающую среду, в целях сохранения уникального природного комплекса исходя из принципа преобладания интереса сохранения ООПТ над интересами его использования.

При этом нельзя согласиться с позицией административных истцов, что оспариваемая норма устанавливает новое основание для отказа в выдаче разрешения на строительство, реконструкцию, не предусмотренное Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Закон № 59-ОЗ не регулирует порядок выдачи разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства. Он лишь предусматривает необходимость приостановления совершения определенных действий. Очевидно, что лесной парк создается для сохранения лесных насаждений как части природно-экологического каркаса Новосибирской агломерации, и его создание имеет своей целью защитить зеленые территории от вырубки и застройки.

Ограничения в виде приостановления предоставления земельных участков, выдачи разрешений на строительство вводятся не произвольно, а в связи с необходимостью создания ООПТ. В противном случае, при наличии оснований для создания ООПТ, без введения подобных ограничений, теряется смысл их создания.

Конституция Российской Федерации закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9).

Указанное конституционное положение дает основания полагать, что публичному интересу отдан приоритет перед частным в использовании земли и других природных ресурсов.

Это также следует и из положений Федерального закона № 33-ФЗ. Баланс в сторону публичного интереса в законодательстве в отношении земельных участков, входящих в состав ООПТ объясняется тем, что экологические права граждан являются одновременно частью социальной политики России и достоянием всех ее народов.

Согласно статье 129 Гражданского кодекса Российской Федерации экономический оборот земельных участков в ООПТ возможен только в пределах, допускаемых специальным законодательством.

Правовые нормы, регулирующие оборотоспособность земельных участков в ООПТ, используются вместе с правовыми нормами об охране их как ограниченном природном ресурсе.

По этой причине законодателем установлен приоритет публичного экологического интереса перед частным экономическим интересом.

Поэтому введение определенных ограничений в виде приостановления предоставления земельных участков, выдачи разрешений на строительство, деятельности, наносящей вред или создающей такую угрозу после принятия решения о необходимости создания ООПТ обусловлено реализацией прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Между тем, реализация нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума N 50), если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Действие пункта 3 части 2 статьи 12.1 Закона № 325-ОЗ, в редакции Закона № 59-ОЗ, в контексте существующего правового регулирования предполагает необходимость, в том числе, приостановления строительства и реконструкции объектов капитального строительства, которые ведутся на законных основаниях, в том числе разрешений на строительство, что создает условия для нарушения требований действующего градостроительного законодательства. Кроме того, конструкция оспариваемой нормы не позволяет установить порядок приостановления строительства и реконструкции, что создает для субъектов правоотношений в данной области неопределенность.

Порядок строительства и реконструкции объектов капитального строительства установлен Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство.

Положения введенного оспариваемым Законом № 59-ОЗ пункта 3 части 2 статьи 12.1 содержат императивное правило о приостановлении строительства и реконструкции на земельных участках, которые предполагается включить в ООПТ.

Вышеуказанные положения этой нормы (в части слов «строительство, реконструкция объектов капитального строительства») не соответствуют общеправовому критерию формальной определенности и устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, позволяя субъектам органов государственной власти в более упрощенном порядке, чем это предусмотрено градостроительным законодательством, приостановить строительство и реконструкцию объектов капитального строительства.

Также исходя из буквального толкования данной нормы непонятно в каком порядок приостанавливается уже начатая строительная деятельность, каким образом хозяйствующим субъектам, которые ведут строительство и реконструкцию объектов капитального строительства на основании полученных в установленном законом порядке разрешений на строительство, необходимо действовать.

Предусмотренное Конституцией Российской Федерации право субъекта Российской Федерации осуществлять собственное нормотворчество корреспондирует и обязанность субъекта Российской Федерации соблюдать конституционное требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования.

Закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации принцип равенства всех перед законом и судом, может быть обеспечен лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению названного принципа.

Учитывая данные обстоятельства, суд приходит к выводу, что абзац 3 части 2 статьи 12.1 Закона № 59-ОЗ в части слов «строительства, реконструкции объектов капитального строительства» не отвечает принципу определенности правовой нормы, поскольку допускает неоднозначное толкование, создающее неопределенность правового регулирования, что в силу приведенных выше разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации влечет признание данной нормы не действующей в части.

При этом суд не может согласиться с позицией административных ответчиков о том, что вышеуказанные положения являются абстрактными и конкретные виды деятельности, которые приостанавливаются, устанавливаются в решении о необходимости создания ООПТ, и что оспариваемым законом никакие ограничения для хозяйствующих субъектов не вводятся, поскольку данная норма не предусматривает возможность приостановления строительства или реконструкции в том или ином случае, а однозначно говорит о приостановлении строительства и реконструкции, после принятия решения о необходимости создания ООПТ.

Как следует из представленных в дело документов, правоприменителями положения вышеуказанной нормы толкуются буквально (т.2 л.д.167-169, т.3 л.д.172-175 ).

Кроме того, пункт 2 части 2 статьи 12.1 Закона № 325-ОЗ, в редакции Закона № 105-ОЗ, предусматривающий необходимость содержания в решении о необходимости создания ООПТ ограничений из числа перечисленных в абзаце 3 настоящей статьи, не отменяет действие абзаца 3 части 2 вышеуказанной статьи. 

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, суд принимает во внимание положения статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также разъяснения, данные в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", и считает необходимым признать нормативный правовой акт не действующим в части с момента вынесения настоящего решения.

Иные доводы административных истцов фактически сводятся к их личному несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о нецелесообразности принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте "а" пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд 

решил:

административное исковое заявление Новосибирской региональной общественной организации по охране окружающей среды «Сибирское экологическое содружество», Общества с ограниченной ответственностью «СОЮЗ», Общества с ограниченной ответственностью «Сибирские Жилые Кварталы» удовлетворить частично.

Признать не действующим со дня вступления в законную силу решения суда абзац 3 части 2 статьи 12.1 Закона Новосибирской области от 25.02.2021 N 59-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" в части слов «строительство, реконструкция объектов капитального строительства».

Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления в силу решения суда в официальном печатном издании органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в котором был опубликован Закон Новосибирской области от 25.02.2021 N 59-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области".

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия решения суда в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции, путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд.

Судья А.Л. Разуваева 

Мотивированное решение изготовлено 09 сентября 2021г.