дело № 2а-660/2018

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

02 июля 2018 года с. Чемал

Чемальский районный суд Республики Алтай в составе:

председательствующего судьи Иваныш И.В.,

при секретаре Ардиматовой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании материалы административного дела по административному исковому заявлению Администрации Чемальского района Республики Алтай к административному ответчику Контрольно-счетной комиссии Чемальского района о признании незаконным предписания Контрольно-счетной комиссии МО «Чемальский район» от 18 апреля 2018 года,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Чемальского района Республики Алтай обратилась в суд с административным исковым заявлением к административному ответчику Контрольно-счетной комиссии Чемальского района о признании незаконным предписания Контрольно-счетной комиссии МО «Чемальский район» от 18 апреля 2018 года.

Административные требования мотивированы тем, что 18 апреля 2018 года по результатам проверки эффективности расходования бюджетных средств на 2017 год, контрольно-счетной комиссией МО «Чемальский район» в адрес администрации Чемальского района было вынесено предписание, согласно которому при проведении контрольного мероприятия было выявлено, что в нарушение ст. 166 ТК РФ, п. 3 Постановления Правительства РФ от 13.10.2008 № 749 «Об особенностях направления работников в служебные командировки», ст. 28 Устава МО «Чемальский район» глава администрации Чемальского района ФИО1 направлялся в командировку без письменного распоряжения работодателя (без документального обоснования поездки), в результате чего бюджету Чемальского района нанесен ущерб в размере 5810 рублей. Пунктом 2 предписания администрация Чемальского района обязывается в 10-ти дневный срок возместить, по ее мнению, незаконное расходование денежных средств за счет виновного лица. Вышеуказанное решение незаконно возлагает на администрацию района обязанность по возмещению денежных средств в размере 5810 рублей, не соответствует закону, в частности п.п. 1-6 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Закону Республики Алтай от 19.12.2014 № 87-РЗ «О типовой форме контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления переданных отдельных государственных полномочий», ст.166 Трудового кодекса РФ, Постановлению Правительства РФ от 13.10.2008 № 749 «Об особенностях направления работников в служебные командировки». 

Представитель административного истца по доверенности ФИО2 административные исковые требования поддержала в полном объеме по доводам и основаниям, изложенным в административном иске.

Привлеченная к участию в деле в качестве заинтересованного лица глава Чемальского района РА ФИО3 возражала против административного иска, поддержала доводы административного ответчика в полном объеме.

Представитель административного ответчика ФИО4 административные исковые требования не признала, представив суду письменное возражение, согласно которому Глава администрации Чемальского района ФИО1 направлялся в командировку сроком на 3 дня с 01.12.2017 г. по 03.12.2017 г. (на основании собственного приказа № 119/2 от 29.11.2017 г.) с целью «производственная необходимость». В Приказе не указано место назначения, основание, служебное поручение командированного работника. Данная командировка является экономически не обоснованной, так как отсутствует документальное обоснование в необходимости данной поездки (к приказу не приложен документ - основание командировки (служебная записка или приглашение)), чем нарушен п. 9 Федерального закона от 06.12.2011г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете». Кроме того, работники направляются в командировки на основании письменного решения работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы. В соответствии же с п.5 ст.28 Устава МО «Чемальский район» контракт с главой администрации заключается Главой района, который является представителем нанимателя (работодателем) для главы администрации. Таким образом, поездки в другой регион муниципальным служащим без разрешения нанимателя (работодателя) и документов, подтверждающих служебный характер поездки, является нарушением действующего законодательства РФ. Кроме того полагают, что административным истцом не соблюден досудебный порядок урегулирования административных споров, установленный федеральным законом для данной категории административных дел.

Изучив материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч.1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии ), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В силу ст.ст. 62, 226 ч.ч. 4,9,11 КАС РФ при рассмотрении дел данной категории бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта лежит на административном ответчике.

Вместе с тем, по настоящему делу административным ответчиком таких доказательств не представлено.

Как следует из материалов дела, на основании Распоряжения председателя Контрольно-счетной комиссии МО «Чемальский район» от 11.01.2018 года № 1-р «О проведении проверки», в соответствии с Планом работы Контрольно-счетной комиссии МО «Чемальский район» на 2018 год, инспектором ФИО5 09 февраля 2018 года проведена проверка эффективности расходования бюджетных средств администрацией Чемальского района за 2017 год. 

Согласно акту от 09.02.2018 года, в нарушение абзаца 2 п. 3 Постановления Правительства РФ от 13.10.2008 года № 749 «Об особенностях направления работников в служебные командировки» в проверяемом периоде на основании Приказа № 19/2 от 29.11.2017 года глава администрации Чемальского района ФИО1 направлялся в командировку сроком на 3 дня с 01.12.2017 года по 03.12.2017 года с целью «производственная необходимость». В Приказе не указано: место назначения, служебное поручение командированного работника. Данная командировка является экономически не обоснованной, так как отсутствует документальное обоснование в необходимости данной поездки. В связи с изложенным, произведенные расходы в размере 5810 рублей являются незаконными.

07 марта 2018 года в адрес главы администрации Чемальского района ФИО1 направлено Представление Контрольно-счетной комиссии МО «Чемальский район», согласно п. 5 которого администрации Чемальского района предлагается в соответствии с Бюджетным кодексом РФ выявленное в ходе проверки незаконное использование бюджетных средств в сумме 5810 рублей возместить в бюджет МО «Чемальский район». О результатах рассмотрения настоящего Представления и принятых мерах необходимо уведомить Контрольно-счетную комиссию МО «Чемальский район» в письменной форме не позднее одного месяца со дня получения Представления.

18 апреля 2018 года в адрес главы администрации Чемальского района ФИО1 направлено Предписание № 26 от 18.04.2018 года о возмещении незаконного расходования бюджетных средств на счет виновного лица в сумме 5810 рублей в бюджет МО «Чемальский район» в установленный 10-ти дневный срок со дня получения Предписания.

Суд полагает необходимым указать о том, что в нормативных положениях Бюджетного кодекса РФ содержатся дефиниции, определяющие как нецелевое, так и неэффективное расходование бюджетных средств. Определения же «незаконное использование бюджетных средств» указанный закон не содержит. Данное понятие является оценочным с позиций правоприменения, его использование в выводах предписания как нарушения, подлежащего устранению в установленный срок, необоснованно. 

Так, в соответствии с ч.1 ст.306.4 Бюджетного Кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Суд при оценке доводов административного истца о признании вышеуказанного предписания незаконным, принимает их во внимание как обоснованные, по нижеизложенным основаниям.

Как следует из ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Согласно ст.28 Устава МО «Чемальский район» Администрацией района руководит на принципах единоначалия глава администрации, который назначается на должность решением районного Совета, по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности, сроком на пять лет (ч.1). Глава администрации подконтролен и подотчетен районному Совету (ч.2). Контракт с главой администрации заключается Главой района, который является представителем нанимателя (работодателем) для главы администрации. (ч.5).

Из представленного суду контракта с главой администрации Чемальского района от 28 декабря 2016 года, составленного в соответствии с Законом Республики Алтай от 19.12.2014 № 87-РЗ «О типовой форме контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления переданных отдельных государственных полномочий», следует, что МО «Чемальский район» в лице Главы Чемальского района ФИО3, именуемого в дальнейшем «представитель нанимателя», действующего на основании Устава муниципального образования и гражданин ФИО1, назначенный на должность главы администрации Чемальского района решением Совета депутатов Чемальского района от 28 декабря 2016 года № 3-209 по результатам проведения конкурса на замещение указанной должности, именуемый в дальнейшем «глава администрации», заключили настоящий контракт, согласно которому глава администрации берет на себя обязательства по обеспечению исполнения местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения муниципального образования «Чемальский район» и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального образования федеральными законами и законами Республики Алтай, а представитель нанимателя обязуется обеспечить главе администрации условия для исполнения полномочий, определенных настоящим контрактом в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Республики Алтай, Уставом муниципального образования «Чемальский район» и иными муниципальными правовыми актами, а также настоящим контрактом. 

Также из положений контракта (п.1.3.) следует, что глава администрации является муниципальным служащим высшей группы должностей муниципальной службы, возглавляет администрацию района на принципах единоначалия, самостоятельно решает все вопросы, отнесенные к его компетенции, подконтролен и подотчетен Совету депутатов Чемльского района, при этом разделом 2 контракта оговорены полномочия главы администрации, а разделом 3-права и обязанности представителя нанимателя, в числе которых указание полномочия на выдачу служебного задания на командировки главы администрации не предусмотрены. Довод о том, что глава администрации подотчетен и подконтролен Совету депутатов РА не может рассматриваться как обязанность последнего получать служебные задания от представителей указанного представительного органа, более того, возложение такой обязанности будет прямо противоречить принципу разделения властей, предусмотренному ст.10 Конституции РФ, положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления 06.10.2003 N 131-ФЗ, определяющего различные предметы ведения, а, следовательно, полномочия, органов местного самоуправления. 

Таким образом, суд полагает, что глава администрации с целью исполнения возложенных на него полномочий по решению вопросов местного значения вправе самостоятельно принимать решение о служебной командировке в пределах Российской Федерации и на территории иностранных государств. 

Более того, как установлено в судебном заседании, в ходе проверки контрольным финансовым органом согласно акту от 09.02.2018 года было установлено, что в проверяемом периоде на основании Приказа № 19/2 от 29.11.2017 года глава администрации Чемальского района ФИО1 направлялся в командировку сроком на 3 дня с 01.12.2017 года по 03.12.2017 года с целью «производственная необходимость». Факт выезда подтвержден в судебном заседании проездными документами на имя ФИО1, в суммах, не превышающих сумму, указанную в оспариваемом предписании.

Суд полагает, что данный приказ № 19/2 от 29.11.2017 года главой администрации Чемальского района ФИО1 издан правомерно, в рамках предоставленной ст.28 Устава МО «Чемальский район» компетенции, в отсутствие противоречий нормативным положениям, предусмотренным Федеральным законом от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", Положению об особенностях направления работников в служебные командировки, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.10.2008 N 749.

Согласно ст. 166 Трудового кодекса РФ, служебная командировка - поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы. Служебные поездки работников, постоянная работа которых осуществляется в пути или имеет разъездной характер, служебными командировками не признаются. Особенности направления работников в служебные командировки устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

П.3 Положения об особенностях направления работников в служебные командировки, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.10.2008 N 749 (ред. от 29.07.2015) устанавливает, что в целях настоящего Положения местом постоянной работы следует считать место расположения организации (обособленного структурного подразделения организации), работа в которой обусловлена трудовым договором (далее - командирующая организация). Работники направляются в командировки на основании письменного решения работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы. Поездка работника, направляемого в командировку на основании письменного решения работодателя в обособленное подразделение командирующей организации (представительство, филиал), находящееся вне места постоянной работы, также признается командировкой.

Вместе с тем, Трудовым кодексом РФ, Положением о служебных командировках не установлено требование составлять служебное задание, оформлять командировочное удостоверение и представлять отчет о выполненном работником в командировке поручении.

Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон N 402-ФЗ) не содержит требований о необходимости составления первичных учетных документов по унифицированным формам. Согласно ч. 4 ст. 9 Закона N 402-ФЗ формы первичных учетных документов, применяемых организацией (за исключением организаций государственного сектора), должен определять руководитель организации. При этом в указанном Законе нет требования об обязательном применении унифицированных форм.

Однако работодатель в силу ч. 1 ст. 8, абз. 7 ч. 1 ст. 22 ТК РФ вправе предусмотреть в локальном нормативном акте требование об оформлении указанных документов, а также определить их формы и порядок составления. Положения локальных нормативных актов обязательны для применения, в частности, в силу ч. 2 ст. 5, абз. 4 ч. 2 ст. 21, ч. 1 ст. 189 ТК РФ. Отметим, что для оформления командировочного удостоверения, служебного задания и отчета о его выполнении могут предусматриваться унифицированные формы N N Т-10 и Т-10а (утв. Постановлением Госкомстата России от 05.01.2004 N 1) или формы, самостоятельно разработанные работодателем.

С учетом того, что указанные нормы носят рекомендательный характер, и как установлено судом, локальными актами на уровне Администрации данный вопрос также императивно не урегулирован, а, следовательно, нарушения данных норм в ходе проведенной проверки финансовым контрольным органом не установлены, в предписании не отражены, суд полагает указанные требования предписания не основанными на законе. 

Кроме того, при оценке возражений административного ответчика о необходимости досудебного урегулирования спора суд исходит из того, что данные доводы основаны на неправильном толковании процессуального закона, который, в свою очередь, подобных требований не содержит.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 175-180 КАС РФ суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования Администрации Чемальского района Республики Алтай к административному ответчику Контрольно-счетной комиссии Чемальского района о признании незаконным предписания Контрольно-счетной комиссии МО «Чемальский район» от 18 апреля 2018 года, удовлетворить.

Признать незаконным предписание Контрольно-счетной комиссии МО «Чемальский район» от 18 апреля 2018 года, вынесенное Контрольно-счетной комиссией МО «Чемальский район» в адрес Главы Администрации Чемальского района ФИО1.

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Республики Алтай в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Чемальский районный суд Республики Алтай.

Судья И.В. Иваныш

Мотивированное решение принято судом 09 июля 2018 года.