Дело № 3а-588/2024

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

16 августа 2024 года г. Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Сидорова В.В.,

при секретаре судебного заседания Гаспарове Р.Д.,

с участием прокурора Сидоровой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 о признании нормативных правовых актов недействующими в части,

установил:

ФИО1 обратилась в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения заявленных требований просит признать не действующими со дня принятия решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск «Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск» от 24 ноября 2020 года № 44, в части отнесения картой функциональных зон земельного участка с кадастровым номером ........ к зоне «улицы и дороги местного значения», и к территории, для которой зона не установлена, а также решение Городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 18 июня 2024 года № 532 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ........ к двум территориальным зонам – зоне «Ж-1/А» - зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства» и территории, для которых градостроительные регламенты Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск не установлены».

В обоснование заявленных требований ссылается на то, что нахождение принадлежащего ей на праве собственности земельного участка в двух территориальных зонах, а также его отнесение генеральным планом к функциональной зоне «улицы и дороги местного значения», и к территории, для которой зона не установлена противоречит нормам действующего законодательства, нарушает права административного истца, поскольку не позволяет использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

Представитель административного истца ФИО2, действующая на основании доверенности, в судебном заседании настаивала на удовлетворении административного иска по изложенным в нем основаниям.

В судебном заседании представитель административного ответчика - городской Думы муниципального образования город Новороссийск Гнедая Е.А., действующая на основании доверенности, административный иск не признала, просила отказать в удовлетворении административного иска в полном объеме.

Представитель административного ответчика администрации муниципального образования город Новороссийск ФИО3, действующая на основании доверенности, полагала административный иск не подлежащим удовлетворению.

Прокурор Сидорова Л.Е. в своем заключении указала, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в соответствии с нарушением требований нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в связи с чем, административный иск ФИО1 подлежит удовлетворению.

Иные лица, участвующие в деле, в суд не явились, уведомлены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе с учетом положений частей 8-9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ходатайств относительно рассмотрения дела в их отсутствие, а также заявлений, содержащих указания на причины неявки, суду не представили.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, уточнения, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает уточненные требования административного истца подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ в полном объеме.

Проверяя полномочия городской Думы муниципального образования город Новороссийск на принятие оспариваемых нормативных правовых актов, соблюдение порядка их принятия и публикации, суд исходит из следующего.

Решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 ноября 2011 г. № 158 утвержден генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск.

Решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 24 ноября 2020 г. № 44 «Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск» (далее также - Генеральный план) принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером ........ на карте функциональных зон отнесен к зоне «улицы и дороги местного значения», и к территории, для которой зона не установлена.

Нормативный правовой акт опубликован в печатном издании «Вестник муниципального образования город Новороссийск» от 2 декабря 2020 года № 84 и размещен на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Новороссийск 8 апреля 2021 года.

Решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 23 декабря 2014 г. № 439 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск.

Решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 18 июня 2024 г. № 532 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск» (далее – Правила землепользования и застройки) указанный земельный участок отнесен к территории, для которой регламенты не установлены и частично к зоне Ж-1/А (зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства).

Нормативный правовой акт опубликован в печатном издании «Вестник муниципального образования город Новороссийск» от 19 июня 2024 г. № 41 (541) и размещен на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Новороссийск 19 июня 2024 г.

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В силу части 1 статьи 8 ГрК РФ, пункта 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся, в том числе, подготовка и утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки поселений.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки относятся к документам градостроительного зонирования, разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований, утверждаются представительным органом местного самоуправления (статья 32 ГрК РФ). 

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Исходя из положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, части 4 статьи 3, пункта 1 части 3 статьи 8, пункта 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, статьи 28 Устава муниципального образования город Новороссийск, принятого решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 19 февраля 2019 г. № 392, суд приходит к выводу о том, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты компетентным органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов и введению их в действие, что подтверждается также судебными актами по делу № 23OS0000-01-2022-000853-93.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии нормативных правовых актов в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении ее прав, судом установлены следующие обстоятельства. 

Как следует из материалов дела, ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером ........, площадью 1100+/-12 кв.м, расположенного по адресу: Краснодарский край, ............, категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: блокированный жилой дом с приквартирными земельными участками или территорией общего пользования. 

Данный земельный участок поставлен на кадастровый учет 24 сентября 2010 года.

Из представленного в материалах дела градостроительного плана земельного участка № РФ-23-3-47-0-00-2024-0467, подготовленного на основании заявления ФИО1 от 24.01.2024г., место допустимого размещения индивидуального жилого дома отсутствует. Большей частью земельный участок расположен на территории, для которой зона не устанавливается.

В соответствии с генеральным планом муниципального образования город Новороссийск, утвержденным решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 24 ноября 2020 г. рассматриваемый земельный участок на карте функциональных зон отнесен к зоне «улицы и дороги местного значения», и к территории, для которой зона не установлена.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки, на территории муниципального образования город Новороссийск, утвержденными решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 23 декабря 2014 г. № 439, в редакции решения от 18 июня 2024 г. № 532, рассматриваемый земельный участок отнесен к территории, для которой регламенты не установлены и частично к зоне Ж-1/А (зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства). 

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования.

Правила землепользования и застройки, исходя из содержания пункта 8 статьи 1 названного Кодекса, являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Градостроительным зонированием является зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В градостроительных регламентах определяются виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в соответствующей территориальной зоне, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункты 6, 9 статьи 1 ГрК РФ).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 36 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отображающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Положениями части 4 статьи 30 ГрК РФ, пункта 2 статьи 85 ЗК РФ закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - Постановление Пленума ВС РФ № 50) разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Материалами дела достоверно подтверждается, что градостроительное зонирование земельного участка с кадастровым номером ........ не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, при этом он одновременно расположен на территории, для которой регламенты не установлены и частично к территориальной зоне Ж-1/А (зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства).

Вышеизложенные обстоятельства административными ответчиками не оспариваются и подтверждаются сведениями из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 ГрК РФ).

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ).

Вместе с тем, принадлежащий административному истцу земельный участок, располагается в перечисленных территориальных зонах, имеющих различные градостроительные регламенты, не соответствующие виду разрешенного использования земельного участка «блокированный жилой дом с приквартирными земельными участками или территорией общего пользования», что свидетельствует о принятии оспариваемого нормативного правового акта и определении границ территориальных зон городской Думой муниципального образования город Новороссийск без учета вышеприведенных норм градостроительного законодательства.

Таким образом, Правила землепользования и застройки городского округа в этой части приняты в нарушение действующего законодательства, поскольку территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером ........, не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне.

В связи с чем, оспариваемый муниципальный правовой акт в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ........ к двум территориальным зонам – зоне «Ж-1/А» - зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства» и территории, для которых градостроительные регламенты Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск не установлены», противоречат требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ, пункта 2 статьи 85 ЗК РФ и препятствуют реализации права административного истца на рациональное использование земельного участка.

Разрешая настоящее административное дело, суд приходит к выводу об обоснованности заявленных ФИО1 требований, поскольку оспариваемые положения Правил землепользования и застройки в части установления в границах вышеуказанного земельного участка одновременно различных территориальных зон противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, создают неопределенность его правового режима и ограничивают права административного истца на использование земельного участка по конкретному назначению.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

На основании статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лестного фонда.

Положением статьи 83 ЗК РФ предусмотрено, что землями населенных пунктов признаются земли, используемые предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Как следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером ........ относится к категории земель: земли населенных пунктов, поставлен на кадастровый учет 24.09.2010г. с описанием местоположения границ, сведения о которых внесены в ЕГРН.

Однако, в нарушение требований статьи 83 ЗК РФ границы земельного участка с кадастровым номером ........ пересекаются с границами городского округа муниципального образования город Новороссийск, установленными оспариваемым Генеральным планом, при подготовке которого не было учтено расположение данного земельного участка в границах населенного пункта.

Кроме того, согласно пункту 6.3 Порядка описания местоположения границ объектов землеустройства, утвержденного приказом Минэкономразвития России № 267 от 3 июня 2011 года (далее по тексту - Порядок), административные границы не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в Единый государственный реестр недвижимости (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта - в государственный кадастр недвижимости) сведениями о таких земельных участках.

В силу положений части 1 статьи 9 ГрК РФ и основных принципов регламентация градостроительной деятельности, изложенных в статье 2 данного Кодекса, не может осуществляться произвольно, без объективного и разумного обоснования, должна определять назначение территории исходя из различных факторов, в том числе с учетом существующего землепользования, интересов граждан и иных субъектов правоотношений, обеспечивать соблюдение баланса частных и публичных интересов.

Установив, что в нарушение части 2 статьи 83 ЗК РФ границы населенного пункта городского округа муниципального образования город Новороссийск согласно оспариваемому Генеральному плану пересекают границы земельного участка с кадастровым номером ........, суд приходит к выводу о том, что решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 24 ноября 2020 года № 44 подлежит признанию не действующим как противоречащее нормативному акту большей юридической силы в части отнесения картой функциональных зон земельного участка с кадастровым номером ........ к зоне «улицы и дороги местного значения», и к территории, для которой зона не установлена, в результате пересечения границ населенного пункта и границ спорного земельного участка.

При таких обстоятельствах, уточненный административный иск ФИО1 о признании нормативных правовых актов недействующими в части подлежит удовлетворению.

На основании положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», оспариваемые нормы подлежат признанию не действующими со дня вступления в силу настоящего решения.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

уточненное административное исковое заявление ФИО1 к городской Думе муниципального образования город Новороссийск об оспаривании нормативных правовых актов в части удовлетворить.

Признать не действующими со дня принятия решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск «Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск» от 24 ноября 2020 года № 44, в части отнесения картой функциональных зон земельного участка с кадастровым номером ........ к зоне «улицы и дороги местного значения», и к территории, для которой зона не установлена, а также решение Городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 18 июня 2024 года № 532 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ........ к двум территориальным зонам – зоне «Ж-1/А» - зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства» и территории, для которых градостроительные регламенты Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск не установлены».

Обязать городскую Думу муниципального образования город Новороссийск опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 21 августа 2024 года.

Судья Сидоров В.В.