По делу № За-60/2018

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

«16» марта 2018 г. Челябинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Турковой ГЛ., при секретаре Жернаковой В.О.,

с участием прокурора Прокуратуры Челябинской области Никитиной Н.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении Челябинского областного суда административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Совету депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области об оспаривании нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления - решения Совета депутатов Зауральского городского поселения от 12 декабря 2013 года № 242 «О признании утратившим силу решения Совета депутатов города Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года № 463 «Об утверждении Положения о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии» и

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратился в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области об оспаривании нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления - решения Совета депутатов города Зауральского городского поселения от 12 декабря 2013 года № 242 «О признании утратившим силу решения Совета депутатов города Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года № 463 «Об утверждении Положения о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии», в котором просит признать оспариваемое решение недействующим со дня принятия. В обоснование заявленных требований административный истец указал на противоречие оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству - статей 54-57 Конституции Российской Федерации, статье 12 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку придает обратную силу нормативному правовому акту, ухудшающему его положению, что

нарушает права административного истца на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии, выплата которой прекращена в связи с принятием оспариваемого решения. По мнению административного истца, ежемесячная доплата к трудовой пенсии не может быть отменена.

В судебном заседании административный истец ФИО1 и его представитель ФИО2, действующий на основании нотариальной доверенности, заявленные требования поддержали.

Представители Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области ФИО3. и ФИО4 с административным иском не согласились, ссылаясь на отсутствие противоречий оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству и право муниципального образования устанавливать доплату к трудовой пенсии, выплачиваемую за счет средств местного бюджета.

Выслушав пояснения административного истца, его представителя и представителей административного ответчика, изучив представленные суду письменные доказательства, заключение прокурора, полагавшей об отсутствии оснований для удовлетворения требований, суд находит административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 130, частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Решением Совета депутатов города Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года № 463 утверждено Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим

полномочия Главы Зауральского городского поселения, депутата Совета депутатов Зауральского городского поселения на постоянной основе.

Положением, утвержденным Решением Совета депутатов города Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года № 463, предусмотрено право на доплату к трудовой пенсии граждан, осуществлявших полномочия депутата Совета на постоянной основе и главы поселения с 20 марта 2005 года и позднее.

Решением Совета депутатов города Зауральского городского поселения от 12 декабря 2013 года № 242 «О признании утратившим силу решения Совета депутатов города Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года № 463 «Об утверждении Положения о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии» решение Совета депутатов города Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года № 463 признано утратившим силу.

Решение Совета депутатов города Зауральского городского поселения от 12 декабря 2013 года № 242 опубликовано в газете «Новая жизнь» 20 декабря 2013 года, № 122.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта. Нормативный правовой акт, признающий ранее изданный акт утратившим силу, может быть признан недействующим в случае, если отмененный акт был принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, и нарушает права неопределенного круга лиц, предоставленные им нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

В ходе судебного разбирательства установлено, что ФИО1 осуществлял полномочия Главы Зауральского городского поселения в период с 2005 по 2010 год, являлся получателем ежемесячной доплаты к трудовой пенсии, назначенной постановлением Главы Зауральского городского поселения от 29 января 2010 года № 32.

з

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закреплено, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК Российской Федерации). Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливают другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

В силу абзаца четвертого пункта 1 статьи 9, пунктов 1 и 2 статьи 86 БК Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относится к бюджетным полномочиям муниципального образования. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Федеральный закон от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О

трудовых пенсиях в Российской Федерации» также относит правоотношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств местных бюджетов, к регулированию нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 5 статьи 1). Учитывая данную норму, муниципальное образование определяет условия

дополнительных выплат к пенсии депутата, выборного должностного лица местного самоуправления.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что вопрос о ежемесячной доплате к трудовой пенсии гражданам, замещавшим муниципальные должности в городе Челябинске, отнесен к полномочиям органов местного самоуправления.

Согласно пункту 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (абзац первый).

Аналогичные положения предусмотрены Законом Челябинской области от 27 марта 2008 г. № 245-30 «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» (абзац второй статьи 1 названного регионального закона).

Абзац второй пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, введенный Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 446-ФЗ, вступившим в силу в день его принятия, закрепляет право устанавливать в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) названных в абзаце первом пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ лиц, а также содержит предписание о том, что гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность.

На момент принятия решения Совета депутатов города Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года № 463, утвердившего Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия Главы Зауральского городского поселения, депутата Совета депутатов Зауральского городского поселения на постоянной основе, действовала пункты 3,4 и 5 статьи 28

Устава муниципального образования «Зауральское городское поселение», согласно которой гражданину Российской Федерации, осуществляющему полномочия главы поселения, за счет средств бюджета поселения выплачивается ежемесячная доплата к трудовой пенсии в соответствии с законодательством Челябинской области. Условия и порядок назначения и выплаты доплаты к трудовой пенсии устанавливаются Советом депутатов.

Решением Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 27.03.2014 года № 257 «О внесении изменений и дополнений в Устав Зауральского городского поселения» (Зарегистрировано в Управлении Минюста России по Челябинской области 30.04.2014 года № RU745071022014001) пункты 3,4 и 5 статьи 28 Устава муниципального образования «Зауральское городское поселение» исключены.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона № 131 -ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 26 мая 2011 г. № 739-0-0, положение части 1 статьи 48 Федерального закона № 131 -ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Вопреки доводам административного истца оспариваемый муниципальный правой акт о прекращении действия ранее принятого нормативного правового акта, вступившего в силу со дня опубликования (т.е. с 20 декабря 2013 года), не содержит положений о придании этому решению обратной силы, а также положений прекращении доплат к трудовой пенсии, назначенных в соответствии с решением Совета

депутатов города Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года №463.

Содержание оспариваемого нормативного правового акта не противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в решении от 1 октября 1993 г. № 81-р и поддерживаемой в последующих решениях (постановления от 24 октября 1996 г. № 17-П, от 20 июля 2011 г. № 20-П, от 22 апреля 2014 г. № 12-П), согласно которой придание обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного в соответствии с ранее действующим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями части 1 статьи 1, статей 2, 17, 18, 19 и 54, частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Буквальное толкование оспариваемого нормативного правового акта предполагает прекращение действия Положения о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии с момента опубликования, то есть на будущее время.

Исходя из изложенного и общепризнанного правила о распространении действия закона на правоотношения, возникшие после вступления его в силу, положения абзаца второго пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, введенные в действие Федеральным законом № 446-ФЗ с 30 декабря 2015 г., подлежат применению к правоотношениям о назначении доплаты к пенсии, возникшим после этой даты.

Следовательно, из признания утратившим силу Положения само по себе не вытекает прекращения ранее возникших правоотношений. В связи с этим оспариваемое решение не может рассматриваться как противоречащее статья 54-57 Конституции Российской Федерации.

Довод административного истца на нарушение его прав оспариваемым решением представительного органа местного самоуправления в связи с принятием Главой Зауральского городского поселения постановления от 25 декабря 2013 года № 145, которым выплата ранее назначенной ежемесячной доплаты к трудовой пенсии была прекращена с 21 декабря 2013 года, не может служить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, поскольку этот ненормативный правовой акт не является актом, имеющим большую юридическую силу, а проверка законности и обоснованности этого постановления не является предметом настоящего спора и не отнесена к подсудности областного суда.

Следовательно, принятие оспариваемого нормативного муниципального акта, которое само по себе не содержит норм о распространении его действия на ранее возникшие правоотношения, о прекращении выплаты доплат к трудовой пенсии, назначенных до введения в действие оспариваемого решения представительного органа, является законным, а содержащиеся в оспариваемом нормативном правовом акте нормы противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Ссылка административного истца на судебную практику, в том числе определения Верховного Суда Российской Федерации, постановленные по административным делам об оспаривании прекращения выплат, доводов ФИО1 не подтверждает, поскольку правовые подходы, сформированные в приведенных определениях суда, не свидетельствуют о невозможности принятия представительным органом местного самоуправления решения о прекращении действия нормативного правового акта о порядке назначения и выплаты доплат к трудовой пенсии. Исходя из предмета правового регулирования оспариваемого нормативного правового акта, отмена возможности назначения гражданам, замещавшим муниципальные должности и вышедшим на пенсию после введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, не свидетельствует о противоречии данного акта федеральному законодательству.

В ходе судебного разбирательства установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт, признающий ранее изданный акт утратившим силу, не может быть признан недействующим по мотиву, что отмененный акт был принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, и нарушает права неопределенного круга лиц, предоставленные им нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, поскольку установление гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе в виде доплаты к трудовой пенсии является исключительным полномочием местного самоуправления.

На основании изложенного, в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» суд приходит к выводу о том, что нормативный правовой акт не может быть признан недействующим и потому, что по

своему содержанию не допускает придаваемое им при правоприменении толкование.

В то же время суд полагает ошибочной ссылку административного ответчика о наличии оснований для прекращения действия решения Совета депутатов города Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года № 463 в связи с отсутствием в Законе Челябинской области от 27 марта 2008 года № 245-30 «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» статьи, предусматривающей гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, так как установление таких гарантий отнесено к полномочию местного самоуправления и отсутствие в региональном законе указанной выше нормы не может служить препятствием для установления на муниципальном уровне в установленном законом порядке гарантий в виде ежемесячной доплаты к трудовой пенсии, поскольку это обстоятельство не изменяет установленного федеральным законом порядка принятия такого решения при условии наличия соответствующей нормы в уставе муниципального образования.

Поскольку по изложенным выше мотивам оспариваемый нормативный правовой акт не может быть признан не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административного истца в указанных аспектах, в силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Постановленное по настоящему делу решение не препятствует административному истцу оспорить принятые в отношении него ненормативные правовые акты.

Согласно части 11 статьи 11 и пункта 2 части 4 статьи 215 КАС Российской Федерации, разъяснений пункта 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» решения судов или сообщения о его принятии по административным делам подлежат обязательному опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Руководствуясь статьями 175-178, 215 Кодекса

административного судопроизводства Российской Федерации, Челябинский областной суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного иска о признании недействующим со дня издания решения Совета депутатов города Зауральского городского поселения от 12 декабря 2013 года № 242 «О признании утратившим силу решения Совета депутатов города Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года № 463 «Об утверждении Положения о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии» отказать.

Обязать Совет депутатов города Зауральского городского поселения Еманжелинского района Челябинской области опубликовать сообщение о принятии решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании.

Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий

Туркова Г.Л.

ю