копия

УИД 89RS0005-01-2024-001871-78

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

7 мая 2024 года город Ноябрьск ЯНАО

Ноябрьский городской суд Ямало-Ненецкого автономного округа

в составе председательствующего судьи Нигматуллиной Д.М. 

при секретаре судебного заседания Газизовой Р.С.,

с участием помощника прокурора Рубцовой О.Н., представителей ответчиков ФИО4 и ФИО5, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-1479/2024 по иску прокурора города Ноябрьска к администрации города Ноябрьска и муниципальному бюджетному учреждению «Управление городского хозяйства» о возложении обязанности по устранению нарушения требований антитеррористической защищенности объекта,

установил:

Прокурор города Ноябрьска, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к администрации г.Ноябрьска и МБУ «Управление городского хозяйства» (далее – Учреждение) о возложении обязанности по устранению нарушения требований антитеррористической защищенности места массового пребывания людей – парка культуры и отдыха «Ноябрьск-парк», микрорайон ОГЦ-2. В обоснование требований указал, что прокуратурой проведена проверка исполнения требований федерального законодательства о противодействии терроризму в МБУ «УГХ», владеющим на праве оперативного управления местом массового пребывания людей в г.Ноябрьске – «Городской парк», расположенный в мкр.ОГЦ-2 г.Ноябрьска. В ходе проверки установлено, что объект отнесен ко 2 категории опасности, но не оборудован системой оповещения и управления эвакуацией, не обеспечена его физическая охрана, что в совокупности влечет снижение уровня безопасности места массового пребывания людей. 29 сентября 2023 года Учреждению внесено представление об устранении нарушений законодательства, которое рассмотрено и удовлетворено, но нарушения не устранены. При этом финансирование деятельности Учреждения осуществляется за счет субсидии, предоставляемой из бюджета МО г.Ноябрьск на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, и субсидии на иные цели. Просил обязать администрацию г.Ноябрьска в срок не позднее 6 месяцев со дня вступления решения в законную силу обеспечить финансирование для оборудования места массового пребывания людей системой оповещения и управления эвакуацией и для обеспечения физической охраны территории, доведя его до Учреждения, а Учреждение – в срок не позднее 6 месяцев со дня обеспечения финансирования выполнить указанные мероприятия.

В судебном заседании помощник прокурора г.Ноябрьска на иске настаивала, поддержала изложенные в исковом заявлении доводы. Дополнительно пояснила, что акты обследования объекта антитеррористической комиссией могут составляться систематически, но это не может служить основанием для продления установленного законом двухгодичного срока приведения объекта в соответствие с требованиями законодательства о противодействии терроризму. Представленные административными ответчиками договоры заключены не в отношении спорного объекта, их исполнение не обеспечивает его антитеррористической защищенности. Объект категорирован еще в феврале 2022 года, но требования закона в отношении него до настоящего времени не выполнены. 

Представитель административного ответчика администрации г.Ноябрьска ФИО4, с иском не согласился, поддержал доводы представленного письменного возражения по существу иска, суть которых сведена к тому, что объект обследован в июле 2023 года, установленный законодательством двухлетний срок завершения мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объекта, исчисляемый со дня подписания акта обследования и категорирования места массового пребывания, не истек. Дополнительно пояснил, что факт отсутствия физической охраны места массового пребывания выявлен только в июле 2023 года, ранее охрана была, нарушение подлежит устранению в течение двух лет. В настоящее время такая охрана (патрулирование) осуществляется только в период проведения в парке массовых мероприятий.

Представитель административного ответчика МБУ «УГХ» ФИО5 также поддержала доводы представленных ранее письменных возражений. Дополнительно пояснила, что Учреждение владеет объектом на праве оперативного управления с апреля 2022 года, осознает необходимость выполнения мероприятий по антитеррористической оснащенности и защищенности объекта, но для их выполнения требуются значительные финансовые вложения, которых у Учреждения нет. Неоднократные обращения в администрацию города по вопросу выделения финансирования на указанные цели положительного результата не принесли. Размер собственных доходов Учреждения выполнить все эти мероприятия не позволяет, кроме того, для заключения соответствующих договоров необходимо проводить торги. Паспорт объекта обновляется раз в три года, объект систематически категорируется. Учреждение является достаточно молодой организацией, и раньше подобными вопросами не занималось. Процесс определения необходимого объема финансирования достаточно трудоемкий и длительный, технически к его осуществлению Учреждение не подготовлено, сметчик появился в штате недавно. Информационные стенды у Учреждения есть, но они не подходят по параметрам, нужны новые.

Выслушав стороны, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему:

Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, установлены Федеральным законом от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее – Закон о противодействии).

Согласно ст.1 и 2 названного Федерального закона правовую основу противодействия терроризму составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти. При этом противодействие терроризму в Российской Федерации основывается в том числе на принципах обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина; законности; приоритета защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности; приоритета мер предупреждения терроризма.

Ст.20 и 41 составляющей правовую основу противодействия терроризму Конституции Российской Федерации продекларировано, что каждый имеет право на жизнь и охрану здоровья.

Противодействием терроризму признается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); антитеррористической защищенностью объекта (территории) – состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта.

В силу правила, установленного ст.5 Закона о противодействии, противодействие терроризму в пределах своих полномочий осуществляют как федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органы местного самоуправления.

Согласно п.4 ст.5.2 Закона о противодействии выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления обеспечивают органы местного самоуправления.

Обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) и категории объектов (территорий) устанавливает Правительство Российской Федерации (п.4 ч.2 ст.5 Закона о противодействии).

5 октября 2009 года Президентом РФ утверждена Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, согласно которой цель противодействия терроризму в Российской Федерации – защита личности, общества и государства от террористических актов и иных проявлений терроризма (п.10); основной задачей противодействия терроризму являются обеспечение безопасности граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей (подп.«д» п.11); предупреждение (профилактика) терроризма осуществляется по являющемуся основным направлению осуществления мер правового, организационного, оперативного, административного, режимного, военного и технического характера, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств (подп.«б» п.13).

Как указано в п.14 и подп.«б» п.15 Концепции, особая роль в предупреждении (профилактике) терроризма принадлежит эффективной реализации административно-правовых мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а предупреждение (профилактика) терроризма предполагает решение задачи по разработке и введению в действие типовых требований по обеспечению защищенности от террористических угроз критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей.

При осуществлении деятельности по предупреждению (профилактике) терроризма применяются меры, направленные на снижение уровня угроз террористических актов. К основным мерам по предупреждению (профилактике) терроризма относятся организационно-технические (разработка и реализация целевых программ и мероприятий по обеспечению критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей техническими средствами защиты, совершенствование механизма ответственности за несоблюдение требований обеспечения антитеррористической защищенности объектов террористической деятельности и улучшение технической оснащенности субъектов противодействия терроризму). Финансовое обеспечение противодействия терроризму осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и средств хозяйствующих субъектов (п.10, 21 и 40). 

Требования к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей (далее – Требования) утверждены постановлением Правительства РФ от 25 марта 2015 года № 272.

В соответствии с п.2 и 3 Требований перечень мест массового пребывания людей в пределах территорий муниципальных образований определяется органами местного самоуправления по согласованию с территориальными органами безопасности, территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Организационные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей в пределах территорий муниципальных образований, на которых расположены соответствующие места массового пребывания людей, осуществляются органами местного самоуправления. 

Согласно ст.53 принятого решением Городской Думы от 27 декабря 2007 года № 318-Д Устава муниципального образования город Ноябрьск выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления, обеспечивает Администрация города.

Следовательно, именно Администрация г.Ноябрьска ответственна за состояние расположенных на территории города мест массового пребывания людей с точки зрения их антитеррористической защищенности.

Как установлено п.6, подп.«а» п.10 и п.13 Требований, в целях установления дифференцированных требований к обеспечению их безопасности с учетом степени потенциальной опасности и угрозы совершения в местах массового пребывания людей террористических актов и их возможных последствий проводится категорирование мест массового пребывания людей. В зависимости от возможных последствий совершения террористического акта в местах массового пребывания людей выделяется несколько категорий мест массового пребывания людей, к местам массового пребывания людей 1 категории – относятся места массового пребывания людей, в которых при определенных условиях может одновременно находиться более 1 000 человек. Категорирование осуществляется специальной комиссией, результаты работы комиссии в 10-дневный срок со дня обследования оформляются актом обследования и категорирования места массового пребывания людей, который составляется в произвольной форме, содержит сведения, подтверждающие принятие комиссией решения о присвоении месту массового пребывания людей соответствующей категории, выводы об эффективности существующей антитеррористической защищенности места массового пребывания людей, а также рекомендации и перечень мер по приведению его антитеррористической защищенности в соответствие с настоящими требованиями.

На каждое место массового пребывания людей в течение 30 дней после проведения его обследования и категорирования комиссией составляется паспорт безопасности. Актуализация паспорта безопасности осуществляется не реже одного раза в 3 года в порядке, установленном для его составления (п.14, 19 и 20 Требований).

Из материалов дела следует, что на территории г.Ноябрьска в микрорайоне ОГЦ-2 находится Городской (детский) парк, который является объектом муниципальной собственности. 

Постановлением администрации г.Ноябрьска от 3 февраля 2021 года № П-127 парк включен в перечень мест массового пребывания людей на территории МО г.Ноябрьск как объект 2 категории.

Приказом от 26 апреля 2022 года объект изъят из оперативного учреждения МУ «ДМЗ» и передан в оперативное управление МБУ «УГХ» (поименован в приложении № 2 как «Благоустройство парка»). 

7 июля 2022 года наименование объекта изменено на Парк культуры и отдыха «Ноябрьск-парк».

В силу положений п.21 и 22 Требований, антитеррористическая защищенность мест массового пребывания людей обеспечивается путем: а) проведения организационных мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, включая категорирование мест массового пребывания людей, с учетом степени потенциальной опасности и угрозы совершения на них террористического акта и его возможных последствий; г) применения современных информационно-коммуникационных технологий для обеспечения безопасности мест массового пребывания людей; д) оборудования мест массового пребывания людей необходимыми инженерно-техническими средствами; е) контроля за соблюдением требований к обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей. В зависимости от установленной категории в отношении места массового пребывания людей реализуется комплекс мероприятий по обеспечению его антитеррористической защищенности, предусмотренный настоящими требованиями. Срок завершения мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности места массового пребывания людей, в том числе по оборудованию его инженерно-техническими средствами охраны, устанавливается комиссией исходя из степени потенциальной опасности и угрозы совершения террористических актов, прогнозного объема расходов на выполнение соответствующих мероприятий за счет средств соответствующего бюджета и средств внебюджетных источников и не может превышать 2 лет со дня подписания акта обследования и категорирования места массового пребывания людей.

Подп.«б» п.23 и п.24 Требований установлено, что все места массового пребывания людей независимо от установленной категории оборудуются системой оповещения и управления эвакуацией, а в целях поддержания правопорядка в местах массового пребывания людей организуется их физическая охрана. При этом п.26 Требований допускает привлечение к обеспечению физической охраны мест массового пребывания людей различные общественные объединения и организации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В ходе рассмотрения дела выявлено, что 24 июля 2023 года специальной комиссией проведено обследование места массового пребывания людей на предмет определения состояния его антитеррористической защищенности. В результате установлено, что объект подлежит отнесению к 1 категории, его физическая охрана осуществляется при проведении культурно-массовых мероприятий с привлечением нарядов полиции и народной дружины, система оповещения и управления эвакуацией отсутствует. Помимо прочего, комиссия рекомендовала принять дополнительные меры по установке и совершенствованию системы оповещения, а также организовать физическую охрану объекта в соответствии с п.24 Требований.

Факт отсутствия системы оповещения и управления эвакуацией, а также физической охраны объекта нашел свое подтверждение и в ходе проведенной на основании решения от 18 сентября 2023 года № 550 прокурорской проверки, по итогам которой директору Учреждения внесено представление об устранении выявленных нарушений. Помимо этих нарушений было выявлено отсутствие в парке информационных стендов (табло) со схемой эвакуации и телефонами оперативных служб.

Представление прокурора рассмотрено, Учреждением сообщено, что исчерпывающие меры для устранения недостатков будут приняты в 2024 году при доведении достаточных денежных ассигнований, в 2023 году денежных средств на эти потребности выделено не было, хотя письмо в соответствующее структурное подразделение администрации г.Ноябрьска направлялось. В марте 2024 года Учреждением по запросу заместителя прокурора сообщено, что денежные средства поступили, но не в полном объеме, поэтому не все нарушения были устранены.

Факт обращения Учреждения в администрацию г.Ноябрьска по поводу дополнительного финансирования в том числе в целях выполнения требований антитеррористической защищенности объекта подтвержден, в частности, представленными суду письмами от 27 декабря 2022 и 22 декабря 2023 года.

Таким образом, факт нарушения требований антитеррористической защищенности спорного объекта, выражающийся в отсутствии системы оповещения и управления эвакуацией, а также физической охраны, в ходе рассмотрения настоящего дела нашел свое подтверждение.

Доводы административных ответчиков о том, что с момента подписания акта обследования и категорирования места массового пребывания людей не прошло два года, в течение которых должны быть завершены мероприятия по обеспечению его антитеррористической защищенности, во внимание приняты быть не могут в связи с тем, что обследование, проведенное 24 июля 2023 года, не носило первичного характера.

Так, 20 февраля 2022 года специальной комиссией уже проводилось обследование места массового пребывания людей на предмет определения состояния его антитеррористической защищенности. В результате было установлено, что объект подлежит отнесению к 1 категории, его постоянная физическая охрана осуществляется ООО ЧОП «Вымпел» (4 человека в летний период, 2 человека в зимний период), при проведении культурно-массовых мероприятий дополнительно привлекаются наряды полиции и народной дружины; система оповещения и управления эвакуацией отсутствует. Комиссия рекомендовала принять дополнительные меры по установке и совершенствованию системы оповещения.

Таким образом, мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности спорного объекта должны были быть завершены в срок не позднее 20 февраля 2024 года. 

К этой дате администрации г.Ноябрьска как органу местного самоуправления, в силу закона ответственному за антитеррористическое состояние объекта, надлежало не только спрогнозировать объем расходов на выполнение соответствующих мероприятий за счет средств соответствующего бюджета и средств внебюджетных источников, но и обеспечить антитеррористическую защищенность места массового пребывания людей, однако по собственной инициативе этого сделано не было. Не выполнена данная обязанность и после неоднократных обращений Учреждения по вопросу соответствующего финансирования.

Представленные договоры и соглашения об охране не могут быть расценены как подтверждение наличия физической охраны, поскольку такая охрана должна быть постоянной и систематической, а не только в период проведения культурно-массовых мероприятий; кроме того, из содержания этих договоров и соглашений не явствует, что речь в них идет о физической охране именно спорного объекта.

В силу положений п.1 ст.296 ГК РФ учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Согласно Уставу Учреждения, являющегося бюджетным, финансирование его деятельности осуществляется за счет субсидий, предоставляемых из бюджета МО г.Ноябрьск на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, и субсидий на иные цели (подп.3 п.4.2)

Как указано в ст.53 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Кроме того, согласно п.42 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года, расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

Статьями 28 и 31 БК РФ установлено, что одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является самостоятельность бюджетов, который означает право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов.

Вместе с тем, действующее законодательство в сфере противодействия терроризму, являясь специальным, не допускает ни передачу органами местного самоуправления полномочий по противодействию терроризму иным лицам, ни переложение обязанности по выполнению организационных мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей в пределах территорий муниципальных образований на иных лиц. 

Обеспечение финансирования является ничем иным, как организационным мероприятием. 

С учетом приоритетности вопросов противодействия терроризму, отнесения местных бюджетов к числу источников финансового обеспечения противодействия терроризму, выполнения Учреждением ряда требований (подтверждается фактом отсутствия в просительной части рассматриваемого иска требований об установке информационных стендов), наличия у администрации г.Ноябрьска статуса единственного учредителя Учреждения, истечения установленного законодательством для обеспечения антитеррористической защищенности места массового пребывания людей двухлетнего срока, бездействия администрации г.Ноябрьска как уполномоченного органа местного самоуправления в решении данных вопросов, суд приходит к выводу о том, что заявленные прокурором г.Ноябрьска в интересах неопределенного круга лиц требования являются обоснованными.

С учетом длительного нарушения требований антитеррористического законодательства в отношении спорного объекта, который категорирован как минимум 3 февраля 2021 года, на администрацию г.Ноябрьска должна быть возложена обязанность обеспечить финансирование для оборудования места массового пребывания системой оповещения и управления эвакуацией и для обеспечения физической охраны территории и довести его до Учреждения.

Каким образом, за счет каких именно источников, и через какой конкретно орган (структурное подразделение органа местного самоуправления) это финансирование будет осуществлено, правового значения не имеет. Основания для ограничения права главного распорядителя средств местного бюджета путем указания конкретного органа, через который финансирование должно быть доведено до Учреждения, у суда отсутствуют. 

Принятие настоящего решения ввиду длительного невыполнения требований антитеррористической защищенности, передачи объекта из оперативного управления одного учреждения в оперативное управление другому учреждению, отсутствия факта самостоятельного решения вопроса, отнесенного к компетенции органа местного самоуправления, не нарушает установленного ст.10 Конституции Российской Федерации принципа разделения властей и не является необоснованным вмешательством в административно-хозяйственную деятельность органов местного самоуправления.

Подмены функций иного органа власти в данном случае также не усматривается, поскольку по смыслу Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» защита неопределенного круга лиц в случае выявления нарушения закона является прямой обязанностью прокурора вне зависимости от того, к какой сфере выявленное нарушение относится.

Предложенные прокурором сроки устранения выявленных нарушений административными ответчиками не оспариваются. Суд, учитывая наличие у ответчиков возможности заявить об отсрочке исполнения решения при возникновении препятствующих исполнению обстоятельств, находит эти сроки разумными.

С учетом изложенного, требования, заявленные прокурором, являются законными и подлежат безусловному удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.175-180 КАС РФ, суд

решил:

Исковые требования, заявленные прокурором города Ноябрьска в интересах неопределенного круга лиц, удовлетворить.

Обязать администрацию города Ноябрьска в срок не позднее шести месяцев со дня вступления настоящего решения в законную силу обеспечить финансирование для оборудования места массового пребывания людей – парка культуры и отдыха «Ноябрьск-парк», микрорайон ОГЦ-2 – системой оповещения и управления эвакуацией и для обеспечения физической охраны территории, доведя его до муниципального бюджетного учреждения «Управление городского хозяйства».

Обязать муниципальное бюджетное учреждение «Управление городского хозяйства» в срок не позднее шести месяцев со дня обеспечения финансирования оборудовать место массового пребывания людей – парк культуры и отдыха «Ноябрьск-парк», микрорайон ОГЦ-2 – системой оповещения и управления эвакуацией и обеспечить физическую охрану территории.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Суд Ямало-Ненецкого автономного округа в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путём подачи жалобы через Ноябрьский городской суд.

Судья (подпись) Д.М.Нигматуллина

Решение в окончательной форме принято 13 мая 2024 года. 

Подлинник решения находится в Ноябрьском городском суде ЯНАО в административном деле № 2а-1479/2024.