Дело №а-254/2021 г.

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Санкт-Петербург 10 июня 2021 г.

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Астапенко С.А.

при секретаре Кузнецове А.Ю.

с участием прокурора Чубуковой А.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «Мельничный ручей - Резорт» о признании не действующим в части Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утвержденный постановлением Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853, 

УСТАНОВИЛ:

24.12.2020 г. постановлением Правительства Ленинградской области № 853 утверждены изменения в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области согласно приложению к постановлению (далее – Постановление № 853, Изменения в Генеральный план).

В приложении к Постановлению указаны изменения, вносимые в положение о территориальном планировании, приведены карты функциональных зон поселения и планируемого размещения объектов местного значения поселения, на которых указано расположение функциональных зон застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1), зон застройки малоэтажными жилыми домами (Ж2), зон специализированной общественной застройки (Д2) для размещения объектов социального назначения, объектов культурно-досуговой деятельности, зон кладбищ (К1).

ООО Мельничный ручей – Резорт» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утвержденный Постановлением Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853:

- в части отнесения к функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1) частей земельных участков с кадастровыми номерами №;

- в части отнесения к функциональной зоне застройки малоэтажными жилыми домами (Ж2) частей земельных участков с кадастровыми номерами №;

- в части отнесения к функциональной зоне специализированной общественной застройки (Д2) части земельного участка с кадастровым номером №;

- в части отнесения к функциональной зоне кладбищ (К1) – части лесного участка, расположенного в границах Морозовского участкового лесничества, кварталы №, выделы 1, 2 (ч), 3, 4 (ч), 6 (ч), 7 (ч), 10 (ч), 11 (ч), кварталы 71 выделы 9 (ч), 10 (ч), 11 (ч). 

В обоснование требований административного иска указано, что ООО Мельничный ручей – Резорт» является собственником земельных участков с кадастровыми номерами №, в границах которых реализует проект создания многофункционального загородного комплекса. В результате принятия Постановления № 853 о внесении изменений в Генеральный план МО «Город Всеволожск» реализация проекта в полном объеме стала невозможна. 

В соответствии с Изменениями в Генеральный план МО «Город Всеволожск» в границы населенного «Город Всеволожск» включены земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, являющиеся либо смежными по отношению к территории ООО «Мельничный ручей - Резорт», либо расположенными в зоне 500 метров от границ территории ООО «Мельничный ручей - Резорт». Изменениями в Генеральный план МО «Город Всеволожск» данные земельные участки отнесены к функциональным зонам Ж1 – зоне застройки индивидуальными жилыми домами, Ж2 – зоне застройки малоэтажными жилыми домами, Д2 – зоне специализированной общественной застройки. 

В нарушение п. 16 Региональных нормативов градостроительного проектирования Ленинградской области, утвержденных Постановлением Правительства Ленинградской области от 22.03.2012 г. № 83, при подготовке Изменений в Генеральный план между существующими границами населенного пункта, которые одновременно являются границами земельных участков ООО «Мельничный ручей - Резорт», и включаемых в населенный пункт за счет земель сельскохозяйственного назначения новых функциональных зон Ж1, Ж2, Д2 не предусмотрена буферная зона шириной не менее 500 метров, в которой не допускается создание капитальных строений и сооружений.

В непосредственной близости от принадлежащего ООО «Мельничный ручей - Резорт» земельного участка с кадастровым номером №, находящегося в функциональной зоне Ж1, на территории земель лесного фонда предусмотрено размещение кладбища (зона К1) площадью 40 га, для которого СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 устанавливается санитарно-защитная зона 500 м. При этом ст. 67.1 Водного кодекса РФ запрещает размещение кладбищ в границах зон затопления, подтопления. Планируемая для использования в качестве кладбища территория представляет собой лесной участок с высоким уровнем грунтовых вод, заболачиваемый в период весенних паводков. Уклон территории направлен в сторону земельных участков и искусственных водоемов ООО «Мельничный ручей - Резорт». Отсутствуют доказательства того, что проект Генерального плана МО «Город Всеволожск» прошел процедуру согласования в Федеральном агентстве лесного хозяйства. В этой связи Генеральный план МО «Город Всеволожск» не соответствует требованиям ч. 8 ст. 24 и п. 2 ч. 1 ст. 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ), поскольку не прошел процедуру согласования в указанной части (л.д. 14-20 т. 1, 116-120 т. 3).

В результате утверждения Изменений в Генеральный план в оспариваемой части нарушаются права ООО «Мельничный ручей - Резорт».

В отзыве Правительства Ленинградской области указывается на отсутствие оснований для удовлетворения административного иска. Оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий, предоставленных Правительству Ленинградской области. Предусмотренный пунктом 16 Региональных нормативов градостроительного проектирования Ленинградской области норматив принят в целях сохранения минимального расстояния между населенными пунктами при включении в их границы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Минимальное расстояние от границы г. Всеволожска до ближайшего населенного пункта составляет более 550 метров. Согласно графическим материалам Изменений в Генеральный план зона специального назначения К1 – зона кладбищ отделена от функциональных зон специализированной общественно-деловой застройки и жилых зон зоной лесного фонда более 300 метров. Нарушение санитарно-эпидемиологических норм отсутствует.

В судебном заседании представитель ООО «Мельничный ручей - Резорт» ФИО1 настаивал на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном иске. 

Представитель административного ответчика Правительства Ленинградской области ФИО2 просила отказать в удовлетворении требований иска, считая его доводы необоснованными. 

Представители заинтересованных лиц ФИО3 - от Совета депутатов МО «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, ФИО4 – от администрации МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области возражали против удовлетворения административного иска, поддерживая правовую позицию Правительства Ленинградской области.

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованных лиц, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Ленинградской области Чубуковой А.С., полагавшей заявленные требования не подлежащими удовлетворению, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходи к следующему. 

ООО «Мельничный ручей - Резорт» с 17.10.2018 г. является собственником земельных участков с вышеперечисленными кадастровыми номерами, расположенных в Ленинградской области Всеволожского района, категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – для жилищного строительства. 

Следовательно, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются его права, свободы и законные интересы. 

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что областным законом Ленинградской области от 07.07.2014 № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» с 01.01.2015 к полномочиям 

<

адрес> отнесено утверждение генеральных планов поселений и внесение в них изменений.

Порядок рассмотрения в Администрации Ленинградской области проектов документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проектов изменений в документы территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, представляемых на утверждение в Правительство Ленинградской области, утвержден постановлением Правительства Ленинградской области от 16.03.2015 № 68.

Согласно п.4.2 данного Порядка рассмотрения от 16.03.2015 № 68, изменения в документ территориального планирования муниципального образования утверждаются постановлением Правительства Ленинградской области.

Согласно ст. 24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (ч.2). Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (ч. 8). Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (ч. 9). Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (ч. 13).

Судом установлено, что проект изменений в Генеральный план подготовлен на основании постановления администрации МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области от 18.08.2017 года № 2209 о подготовке проекта изменений в генеральный план МО «Город Всеволожск». 

В соответствии с ч. 1 ст. 25 ГрК РФ проект внесения изменений в генеральный план согласован с Минэкономразвития России. 

Главой МО «Город Всеволожск» издано распоряжение от 20.10.2020 г. № 77 «О проведении публичных слушаний по проекту изменений в генеральный план МО Всеволожский муниципальный район» с 23.10.2020 по 27.11.2020 г.

В публичных слушаниях 25.11.2020 г. приняли участие 118 участников, поступили замечания и предложения по проекту Изменений в генеральный план. 

Комиссией по подготовке проектов правил землепользования и застройки администрации МО «Всеволожский муниципальный район» 26.11.2020 составлено заключение о результатах публичных слушаний.

Результаты публичных слушаний опубликованы в газете Всеволожск, Городская жизнь (27.11.2020 г. № 45). 

Согласно ст.8 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 № 174-оз «О правовых актах Ленинградской области» правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был размещен (опубликован) в полном объеме на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.lenobl.ru).

Принятое 24.12.2020 г. Постановление № 853 опубликовано на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru 26.12.2020.

Следовательно, оспариваемый нормативный акт принят административным ответчиком в пределах своих полномочий, с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие.

Суд отклоняет довод административного истца об отсутствии согласования проекта Генерального плана МО «Город Всеволожск» в Федеральном агентстве лесного хозяйства.

Как усматривается из сводного заключения Минэкономразвития России от 12.05.2020 № 14847-ОТ/Д27и, проект внесения изменений в генеральный план МО «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района согласован с Минэкономразвития России. Замечания Рослесхоза на проект внесения изменений в генеральный план не относятся к предмету согласования, предусмотренному ч. 1 ст. 25 ГрК РФ.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования.

Из положений ст. 1 ГрК РФ следует, что территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Согласно ч. 1 ст. 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Тем самым подготовка генерального плана городского поселения направлена не только на отражение существующей территории городского поселения, но и на планируемое развитие этой территории.

Согласно ч. 3 и ч. 5 ст. 23 ГрК РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карту функциональных зон поселения или городского округа, на которых отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Как следует из системного анализа положений ГрК РФ, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. 

Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной или территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан и организаций. 

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статьей 2, 9, 23 ГрК РФ.

В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 6-П, от 15 октября 2012 г. N 21-П).

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.

ООО «Мельничный ручей - Резорт» в качестве довода о признании недействующим Постановления № 853 указало на то, что проектом Генерального плана «Город Всеволожск» предусмотрена функциональная зона специального назначения К1 – зона кладбищ в нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства, требований Водного кодекса РФ, без учета фактического использования земельных участков административного истца.

Однако, принимая во внимание вышеприведенные нормы права, данное обстоятельство не влечет за собой необходимость признания оспариваемого Генерального плана как противоречащего нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отображение на картах генерального плана зоны кладбищ носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых объектами ритуальной деятельности и кладбищами. 

Кроме того, согласно графическим материалам Изменений в Генеральный план зона специального назначения К1 – зона кладбищ отделена от функциональных зон специализированной общественно-деловой застройки и жилых зон зоной лесного фонда.

Согласно ч. 5 ст. 67.1 Водного кодекса РФ границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктами 3, 18 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.04.2014 г. № 360 «Об определении границ зон затопления, подтопления», предусмотрено, что границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах таких зон. Границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Между тем, сведения об определении зон затопления и подтопления, о границах таких зон применительно к территории города Всеволожска отсутствуют. 

В соответствии с ч. 3 ст. 24 ГрК РФ подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Согласно п. 16 Региональных нормативов градостроительного проектирования Ленинградской области, утвержденных Постановлением Правительства Ленинградской области от 22.03.2012 г. № 83, при изменении границ населенных пунктов, расположенных в зоне А (зона интенсивной урбанизации территории), за счет включения в границы населенных пунктов земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения должна быть предусмотрена буферная зона, свободная от капитальных строений и сооружений, за исключением объектов транспортной инфраструктуры и систем коммунальной инфраструктуры, шириной не менее 500 метров. Данная норма не распространяется на случаи изменения границ существующих населенных пунктов путем включения территорий соседних населенных пунктов (слияние населенных пунктов).

Вопреки доводам административного истца Постановление № 853 не противоречит пункту 16 Региональных нормативов градостроительного проектирования Ленинградской области, утвержденных Постановлением Правительства Ленинградской области от 22.03.2012 г. № 83. Согласно внесенным Изменениям в Генеральный план МО «Город Всеволожск» минимальное расстояние от границы г. Всеволожска до ближайшего населенного пункта д. Плинтовка составляет более 550 метров, тем самым учтено требование региональных нормативов градостроительного проектирования. 

В соответствии с ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления ООО «Мельничный ручей - Резорт» о признании недействующим Постановления Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья С.А. Астапенко

Решение изготовлено в окончательной форме 24.06.2021 г.