судья Хусаинова О.В.

дело № 7-260/2019 / 12-95/2019 

Р Е Ш Е Н И Е

г.Пермь 21 февраля 2019 года 

Судья Пермского краевого суда Тотьмянина Е.И., рассмотрев в судебном заседании жалобу защитника Исаевой Л.В. на постановление судьи Дзержинского районного суда г.Перми от 29.12.2018 по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении Акционерного общества «Специализированный застройщик «ПЗСП», 

у с т а н о в и л а:

постановлением судьи Дзержинского районного суда г.Перми от 29.12.2018 (резолютивная часть от 26.12.2018) Акционерное общество «Специализированный застройщик «ПЗСП» (далее АО «ПЗСП», общество) привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст.17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 50000 рублей. 

В жалобе, поданной в Пермский краевой суд, защитник АО «ПЗСП» Исаева Л.В., просит об отмене постановления, приводя доводы о незаконности требований прокурора.

В судебном заседании в краевом суде законный представитель юридического лица Д., извещенный о времени и месте, участия не принимал. 

Изучив доводы жалобы, заслушав защитников Исаеву Л.В., Демкина Е.Н., поддержавших доводы жалобы? прокурора Вохмянину Ю.М., полагавшую о необоснованности доводов жалобы, исследовав материалы дела, нахожу постановление судьи подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, влечет наложение административного наказания.

На основании пункта 2 статьи 1 и пункта 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее Закон о прокуратуре) прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, в том числе органами управления и руководителями коммерческих организаций.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать представления необходимых документов и материалов в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2,2.1,2.3,2.4,2.5 статьи 6 настоящего закона (абзац 2 пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре).

Как усматривается из материалов дела, по обращению заместителя директора филиала ФГБУ «ФКП Росреестра по Пермскому краю» от 04.06.2018 проводилась проверка в отношении кадастровых инженеров Г1. и П., по результатам которой постановлением заместителя прокурора г. Добрянки от 02.07.2018 в отношении кадастрового инженера Г2. возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 14.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Постановлением мирового судьи судебного участка №4 Ленинского судебного района г. Перми от 09.07.2018 производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 14.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении Г1. прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения. 

Заместителем прокурора г.Добрянка у АО «ПЗСП» к 03.10.2018 были запрошены документы, подтверждающие возведение и демонтаж на земельных участках индивидуальных жилых домов, о чем 20.09.2018 направлено требование руководителю общества (л. д. 5).

В срок, установленный прокурором, обществом документы не представлены. 

29.10.2018 заместителем прокурора г. Добрянки в отношении АО «ПЗСП» возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по факту невыполнения требований прокурора.

Разрешая данное дело об административном правонарушении, судья районного суда пришел к выводу о том, что АО «ПЗСП» умышленно не выполнило законные требования прокурора, поскольку обществом документы в установленный срок представлены не были.

С таким выводом судьи согласиться нельзя по следующим основаниям.

В силу положений статьи 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является институт государственной власти в виде реализации полномочий, в частности, прокурора, действующего от имени государства и представляющего его интересы, вытекающие из норм закона.

Вопрос о законности и обоснованности требований прокурора, невыполнение которых вменено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, подлежит исследованию в рамках рассмотрения дела. Обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в соответствующем представлении, лежит на прокуроре.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре).

В силу пункта 2 статьи 26 Закона о прокуратуре проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений пунктов 2-15 статьи 21 настоящего Федерального закона.

Исходя из п.2.3 статьи 6 Закона о прокуратуре прокурор не вправе требовать у органа (организации) информацию, документы и материалы в рамках проведения проверки, не обусловленные целями указанной проверки и (или) не относящиеся к предмету указанной проверки.

Из системного толкования приведенных норм во взаимосвязи с положениями пункта 3 статьи 21 Закона о прокуратуре следует, что о проведении проверки прокурором или его заместителем принимается решение, которое не позднее дня начала проверки доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации). В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

Как видно из материалов дела, и как указано в самом требовании прокурора от 20.09.2018 о предоставлении документов, требование прокурора было направлено в адрес АО «ПЗСП» в связи с проводимой проверкой.

Однако решение о проведении проверки АО «ПЗСП» прокурором или его заместителем не принималось, в связи с чем требование прокурора не может быть признано законным.

При этом, из письменных возражений и.о. прокурора г. Добрянка Щ. усматривается, что необходимость истребования у АО «ПЗСП» документов, касающихся возведения и демонтажа объектов незавершенного строительства была обусловлена целью прокурора провести проверку законности принятого мировым судьей постановления от 09.07.2018 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 14.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении Г1. 

Согласно пункту 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П осуществление органами публичной власти соответствующих контрольно-надзорных функций и полномочий требует надлежащих нормативных оснований, организационных и процедурных правил проведения проверочных мероприятий, с тем чтобы проверяемые некоммерческие организации и причастные к их деятельности лица не оказывались в положении единственно объекта государственной деятельности, но имели реальные возможности для эффективной, включая судебную, защиты своих прав и законных интересов, в том числе в отношении оснований, характера и последствий действий и решений контролирующих органов, притом что сами контрольно-надзорные мероприятия не должны быть для некоммерческих организаций чрезмерно обременительными и необоснованно препятствовать их нормальной деятельности.

Согласно пункту 5.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в том числе в отношении организаций, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов, притом что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью организаций.

Поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры в силу положений пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не подменяют иные государственные органы и вправе требовать от руководителей и других должностных лиц организации проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, автоматическое возбуждение прокурорской проверки в каждом случае наличия у органов прокуратуры конкретных сведений, позволяющих предполагать, что организация отступила в своей деятельности от требований законодательства, без предварительного использования ими возможностей, позволяющих выяснить существенные для правовой оценки деятельности организации обстоятельства посредством обращения к соответствующему государственному органу, создавало бы необоснованные препятствия для ее нормальной работы.

Основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора. При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45 часть 1).

Таким образом, на основании анализа вышеизложенных правовых норм, а также Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П законодательство Российской Федерации предусматривает возможность принятия мер прокурорского реагирования без проведения проверки в исключительных случаях, предусмотренных законом.

В ином случае необходимо безукоснительное исполнение требований законодательства Российской Федерации в части процедуры проведения проверочных мероприятий в целях соблюдения законных прав и интересов лица, в отношении которого принимаются меры прокурорского реагирования, недопущения негативных последствий, связанных с применением данных мер.

При этом исключительность обстоятельств, по которым представление прокурора может быть внесено без проведения проверки, является категорией оценочной и определяется судом в каждом конкретном случае, применительно ко всем обстоятельствам, и, следовательно, является правом, а не обязанностью суда.

Кроме того, исключительность обстоятельств, исходя из всех вышеприведенных правовых положений, следует из необходимости принятия прокурором таких мер прокурорского реагирования, от срочности которых напрямую зависит предотвращение фактов нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина.

В данном же случае спорные обстоятельства свидетельствуют о том, что требование прокурора о предоставлении документов было вызвано необходимостью проверки на предмет достоверности доказательств, представленных по делу об административном правонарушении, и повлиявшие на законность принятого судом решения. Тогда как законом предусмотрен иной порядок проверки достоверности доказательства, проверка доказательств не предмет достоверности является задачей суда в процессе доказательственной деятельности по делу об административном правонарушении. Постановление мирового судьи прокурором не опротестовано. 

При этом из требования прокурора, направленного в адрес юридического лица не усматривается обстоятельств, позволяющих отнести их к категории исключительных и настолько острых по отношению к соблюдению законности, прав и законных интересов граждан, что требовали бы экстренного реагирования и могли бы быть признаны легитимными без соблюдения установленной законом процедуры.

Кроме того, в силу требований Закона о прокуратуре в случае, если в ходе проводимой проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Как указывалось выше, из представленных документов следует, что по результатам ранее проводившейся проверки в отношении кадастровых инженеров, принято решение о возбуждении дела об административном правонарушении, в последующем производство по делу было прекращено за отсутствием состава административного правонарушения. Сведения о том, что прокурором принималось решение о продлении проверки в отношении кадастровых инженеров, не представлено.

Ссылка прокурора на правомерность его действий в силу п. 6 Приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», не состоятельна, поскольку действительно материалы административных дел могут являться поводом для проведения проверки, однако в любом случае, осуществление прокурором надзорных полномочий при наличии повода связано с проведением прокурорской проверки, как многоуровневого процесса, включающего в себя несколько этапов, в том числе истребование необходимых документов. 

Таким образом, при рассмотрении данного дела об административном правонарушении, судьей районного суда не были соблюдены требования статей 24.1, 26.2, 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также не учтены положения Приказа Генпрокуратуры России от 17.03.2017 № 172.

Соответственно, в бездействии АО «ПЗСП» отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению, в случае отсутствия состава административного правонарушения.

В силу пункта 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

При таких обстоятельствах постановление судьи Дзержинского районного суда г. Перми от 09.11.2018 подлежит отмене, а производство по делу - прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, 

решила:

жалобу защитника Исаевой Л.В. удовлетворить. 

Постановление судьи Дзержинского районного суда г.Перми от 29.12.2018 в отношении Акционерного общества «Специализированный застройщик «ПЗСП», вынесенное по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить. Производство по делу прекратить на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ввиду отсутствия состава административного правонарушения.

Судья- подпись