Дело № 2а-278/2019

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Тверь 21 мая 2019 года

Заволжский районный суд г. Твери в составе:

председательствующего судьи Грачевой С.О.,

при секретаре Кольцовой М.А.,

с участием:

представителя административного истца Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области – ФИО1, 

представителя заинтересованного лица Общероссийской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов «Ассоциация Росохотрыболовсоюз» - ФИО2,

рассмотрев в судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области об оспаривании предписаний Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тверской области об устранении выявленных нарушений от 04.10.2018 года №№ 36-62-2018, 36-63-2018, 36-64-2018, 36-65-2018, 36-66-2018 и действий Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тверской области при проведении внеплановой выездной проверки Минприроды Тверской области по распоряжению от 17.08.2018 года № 689-ВПР, 

УСТАНОВИЛ:

Административный истец Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области обратилось в суд с указанным административным исковым заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тверской области (далее по тексту Управление Росприроднадзора по Тверской области) в котором просил: предписания Управления Росприродиадзора по Тверской области об устранении выявленных нарушений от 04.10.2018 г. №№ 36-61-2018, 36-62-2018, 36-63-2018, 36-64-2018, 36-65-2018, 36-66-2018 признать незаконными и отменить; действия Управления Росприродиадзора по Тверской области при проведении внеплановой выездной проверки по распоряжению от 17.08.2018 г. № 689-ВПР, а также акт проверки от 04.10.2018 № 62-165-2018 признать незаконными.

Свои требования административный истец мотивировал следующим. 

Управлением Росприроднадзора по Тверской области на основании распоряжения от 17.08.2018 г. проведена внеплановая выездная проверка истца на предмет осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых территориях федерального значения, установления в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, осуществления федерального Государственного охотничьего надзора на территории субъекта Российской федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Принятые по результатам проверки акт проверки, а также предписания являются незаконными и подлежат отмене.

По мнению истца, внеплановая проверка проведена в нарушение Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а именно в отсутствие оснований для ее проведения.

Кроме того, требования предписаний об устранении выявленных нарушений от 04.10.2018 г. № № 36-61-2018, 36-66-2018 противоречат нормам действующего законодательства, поскольку не направлены на устранение нарушений, не содержат конкретных указаний, четких формулировок относительно конкретных действий, которые необходимо совершить истцу, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение предъявленных нарушений.

Предписания № № 36-61-2018, 36-63-2018, 36-65-2018, 36-66-2018 содержат указания на действия, выполнение которых не направлено на устранение предъявленных нарушений, а связано с предоставлением дополнительной информации.

Содержание предписания № 36-61-2018 не отвечает требованиям законности и исполнимости.

Постановление Губернатора Тверской области от 01.09.2018 № 88-пг «Об утверждении лимита добычи лося, благородного оленя, косулей, рыси на территории Тверской области на период с 1 августа 2018 года до 1 августа 2019 года» вступило в силу и на настоящее время не признано не действующим.

Содержание предписания № 36-62-2018 не отвечает требованиям законности и исполнимости, поскольку направлено на несогласие охотпользователей с утвержденными лимитами добычи охотничьих ресурсов на основании заключения государственной экспертизы и согласования проекта лимитов с Минприроды России. В соответствии с положениями Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в случае несогласия с установленной квотой добычи юридическое лицо вправе обжаловать соответствующее решение в судебном порядке.

Предписание № 36-63-2018 содержит недопустимое указание на общую обязанность соблюдать закон об установлении квоты добычи на 2019 - 2020 гг., требование об обязанности выполнения которого предъявляется к деятельности истца в силу законодательства.

Требование предписания № 36-64-2018 выходит за пределы проведенной внеплановой проверки и не направлено на устранение предъявленных нарушений.

Предписание № 36-65-2018 не указывает на устранение какого-либо нарушения, а фактически является незаконным истребованием подлинников и копий документов. Изъятие оригиналов документов является нарушением требований п. 3 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Обязанность представлять копии документов возлагается только при проведении документарной проверки.

Кроме этого, все запрашиваемые документы были представлены проверяющим в ходе проверки.

Предписание № 36-66-2018 нарушает принцип невмешательства надзорного органа во внутреннюю деятельность истца. Требование о проведении служебной проверки и привлечении к дисциплинарной ответственности работников, допустивших нарушения, с представлением материалов, противоречит положениям ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации, так как применение указанных мер является правом, а не обязанностью работодателя.

Выводы Акта проверки, так же не соответствуют требованиям действующего законодательства.

Определением суда от 20 мая 2019 года производство по административному делу по настоящему административному исковому заявлению прекращено в части оспаривания предписания от 04.10.2018 года № 36-61-2018 и акта проверки от 04.10.2018 года № 62-165-2018. 

В ходе рассмотрения дела к участию в деле в качестве соответчиков привлечены: старший государственный инспектор РФ в области охраны окружающей среды по Тверской области, начальник отдела экологического надзора Управление Росприроднадзора по Тверской области ФИО3 

Так же, для участия в деле в качестве заинтересованных лиц по делу привлечены: Губернатор Тверской области ФИО4, военно-охотничье общество - общероссийская спортивная общественная организация (далее по тексту ВОО - ОСОО), Общероссийская ассоциация общественных объединений охотников и рыболовов «Ассоциация Росохотрыболовсоюз», Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральное государственное бюджетное учреждение «Контрольный информационо-аналитический центр охотничьих животных и среды их обитания» (далее по тексту ФГБУ «Центрохотконтроль»), ООО «Елисей», прокуратура Тверской области, ООО «Торжокское районное общество охотников и рыболовов», Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по центральному Федеральному округу.

В судебном заседании представитель административного истца Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области ФИО1 полагал заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению в полном объеме, поддержал доводы представленных пояснений. 

Представитель административного ответчика Управления Росприроднадзора по Тверской области, уведомленный о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, не явился, о причинах неявки суду не сообщил. 

Представителем административного ответчика Управления Росприроднадзора по Тверской области, административным ответчиком ФИО3 представлен отзыв на административное исковое заявление, в котором указано, что проверка осуществления истцом переданных полномочий, организованная по обращениям общественных охотничьих организаций, проведена в соответствии с действующим законодательством. Проверка проведена в целях проверки информации изложенной в обращениях Общероссийской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов «Ассоциация Росохотрыболовсоюз» и ВОО-ОСОО о нарушениях законодательства Российской Федерации, допущенных истцом при осуществлении переданных полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и с учетом Методических рекомендаций по осуществлению контроля за полнотой и качеством исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, переданных полномочий, разработанных Росприроднадзором (исх. № АС-09-01-36/1924 от 08.02.2016 г.) и указаниями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, изложенных в письме от 20.04.2010 г. №. Проверки по контролю за полнотой и качеством переданных Российской Федерацией полномочий, в частности в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов регулируются нормами Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в этой части не относятся к правоотношениям регулирующим деятельность в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля по основаниям Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». По итогам проверки вынесены законные предписания.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Общероссийской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов «Ассоциация Росохотрыболовсоюз» ФИО2 возражала против удовлетворения заявленных требований, поддержала доводы представленного в материалы дела возражения.

Представитель заинтересованного лица Губернатор Тверской области ФИО4 ФИО5, не явилась, ранее в судебном заседании требования иска полагала обоснованными, поддержала представленный суду отзыв на административное исковое заявление, после объявленного судом перерыва покинула зал судебного заседания.

Из отзыва представителя заинтересованного лица Губернатор Тверской области ФИО4 ФИО5 следует, что предписание административного ответчика должно быть направлено на устранение выявленного нарушения, а не на установление его причин. Адресация предписания истцу - уже предполагает виновность истца в некоем допущенном нарушении, в то время как анализ причин, приведших к нарушению, предполагает, что вина конкретного лица в допущенном нарушении еще не установлена. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение. В рассматриваемом случае, предписание № 36-62-2018 необоснованно и неисполнимо. Установление квот добычи охотничьих ресурсов в 2019-2020 не было предметом проверки административного ответчика. На момент проверки и вынесения предписания № 36-63-2018 срок подготовки документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов в субъекте Российской Федерации на 2019-2020 г. г. еще не наступил. Предписание № 36-64-2018 выходит за рамки проведенной проверки. Акт проверки не содержит вывода о наличии нарушения со стороны истца, которое должно быть устранено способом, указанным в предписании № 36-64-2018. Акт проверки содержит лишь вывод о неправильной квалификации допущенного ООО «Елисей» нарушения (по ч. 1, а не по ч. 3 ст. 8.37 КоАП РФ). Выводов об отнесении к компетенции истца утверждения Правил использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, акт проверки не содержит, что свидетельствует вновь о неисполнимости предписания. Предписание № 36-65-2018 по своей правовой природе не является предписанием, а является запросом документов. Административный ответчик в ходе проведения проверки получил в распоряжение пакет документов, необходимый для проведения проверки. Поскольку со стороны административного ответчика не применялись меры принуждения, направленные к понуждению истца представить какие-либо документы, какое-либо неправомерное бездействие со стороны истца отсутствует. Поскольку материалами дела факт ненадлежащего исполнения истцом переданных полномочий Российской Федерации не подтвержден, предписание № 36-66-2018 также не соответствует действующему законодательству и нарушает права и интересы заявителя.

Представитель заинтересованного лица ВОО - ОСОО ФИО6, в судебное заседание не явился, участвуя в предыдущих судебных заседаниях требования иска полагал не обоснованными, поддержал представленные суду возражения, после объявленного судом перерыва покинул зал судебного заседания.

Из возражения представителя заинтересованного лица ВОО - ОСОО ФИО6 следует, что заявленные требования не основаны на нормах действующего законодательства. Так же из возражения следует, что выводы истца о допущенных нарушениях положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», не состоятельны и не распространяются на органы государственной власти. Требования предписания № 36-62-2018 о представлении на государственную экологическую экспертизу материалов обоснования лимитов добычи охотничьих ресурсов, утвержденных постановлением губернатора Тверской области от 01.09.2018 № 88-пг направлены на устранение выявленного в ходе проверки нарушения ст. 20 Закона о животном мире, поскольку истец не обеспечил проведение государственной экологической экспертизы лимитов добычи охотничьих ресурсов. В ходе проверки выявлено несоблюдение требований по установлению квот добычи охотничьих ресурсов в закрепленных охотничьих угодьях, а также требований по проведению государственной экологической экспертизы квот их добычи. Несоблюдение таких требований является нарушениями законодательства Российской Федерации, прав и законных интересов охотпользователей. Учитывая, что контроль за осуществлением органами государственной власти преданных полномочий направлен на обеспечение надлежащего государственного управления в установленных сферах деятельности таких органов, в целях обеспечения безусловного исполнения закона, ответчиком вынесено законное предписание № 36-63-2018 об установлении квот добычи охотничьих ресурсов и проведения их экспертизы в соответствии с требованиями законодательства. Законные требования предписания № 36-64-2018 направлены на устранение выявленного в ходе проверки нарушения и исключения вынесения незаконных решений по делам об административных правонарушениях. Ответчик наделен правом привлечения к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий. Истцом допущены многочисленные нарушена законодательства, которые отражены в акте проверки и вынесенных предписаниях об их устранении.

Представителем заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации ФИО7 представлены пояснения на административное исковое заявление, в которых указано следующее. Обязанность по формированию материалов, обосновывающих лимиты (квоты) добычи охотничьих ресурсов, лежит на Минэкологии Тверской области. Методические указания ЗМУ предназначены для использования только уполномоченными государственными органами. Значительное количество ошибок, допущенных Минэкологии Тверской области при согласовании проекта лимитов добычи охотничьих ресурсов, подтверждают выводы акта проверки № 62-165-2018 от 08.10.2018 г. о низкой эффективности организации и осуществления Минприроды Тверской области переданных полномочий. Установленные Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» гарантии для хозяйствующих субъектов не распространяются на государственные органы. Предметом проведенной выездной внеплановой проверки являлся контроль над полнотой и качеством реализацией истцом переданных полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а не хозяйственная деятельность истца. Акт проверки Управления Росприроднадзора по Тверской области от 04.10.2018 г. № 62-165-2018, по мнению Минприроды России, не подлежит оспариванию в судебном порядке. Проведение государственной экологической экспертизы лимитов и квот охотничьих ресурсов при наличии установленных лимитов и квот добычи охотничьих ресурсов на территории Тверской области действующим законодательством не предусмотрена. Правила использования объектов животного мира в Тверской области до настоящего времени не утверждены. В тексте предписания № 36-65-2018 отсутствует специальное указание на предоставление именно оригиналов документов. Кроме того, согласно ГОСТ Р 51141-98 оригиналы документов могут заменить их копии, заверенные в установленном порядке.

Представителем заинтересованного лица ФГБУ «Центрохотконтроль» ФИО8 представлено возражение, в котором представитель просил в удовлетворении заявленных требований отказать. Так, же в возражении указано, что истцом не представлено сведений: какие права и законные интересы истца, как органа государственной власти, нарушены действиями Управления Росприроднадзора по Тверской области принятием решения о проведении проверки, проведением самой проверки и принятием ненормативных правовых актов в виде акта проверки и предписаний, в чем это выразилось, доказательств нарушений прав и законных интересов. Из содержания административного иска и материалов административного дела следует, что ответчик обладал полномочиями по изданию распоряжения о проведении проверки и проведению самой проверки. Прокуратурой Тверской области согласовано проведение внеплановой проверки Минприроды Тверской области (решение о согласовании проведения внеплановой проверки от 20.08.2018 г.). Учитывая эти обстоятельства, а также то, что для согласования представлялись Распоряжение Управления от 17.08.2018 г. № 689-ВПР, и другие документы которые изучались прокуратурой на предмет обоснованности и законности порядка, формы и предмета проверки, есть все основания полагать, что Распоряжение Управления от 17.08.2018 г. № 689-ВПР принято в соответствии с нормами закона и при наличии достаточных оснований, а действия ответчика по проведению внеплановой выездной проверки законны. По мнению ФГБУ «Центрохотконтроль», акт проверки и предписания относятся к ненормативным правовым актам.

Остальные участники процесса, уведомленные о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, не явились, о причинах неявки суду не сообщили. 

В соответствии с ч. 6 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства РФ неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

Судом явка сторон не признана обязательной.

В связи с указанными обстоятельствами судом определено провести судебное заседание в отсутствие неявившихся участников процесса.

Суд, выслушав участников процесса и их доводы, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

Согласно п. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. При этом как указано в п. 2 той же статьи решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ч. 9 ст. 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В силу ч. 2 ст. 69 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны: указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие); подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения; подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

Таким образом, для удовлетворения требований заявителя необходимо соблюдение двух условий в совокупности: несоответствие закону или иному нормативному акту оспариваемых действий, ненормативного акта и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Статьей 72 Конституции РФ вопросы пользования природными ресурсами и охраны окружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется Федеральным законом от 24.07.2009 года № 209-ФЗ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 33 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, в том числе по организации и осуществлению сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; установлению лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи, за исключением таких лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; регулированию численности охотничьих ресурсов, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; определению видов разрешенной охоты и параметров осуществления охоты в охотничьих угодьях на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения; ведению государственного охотхозяйственного реестра и осуществление государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и другие полномочия.

В соответствии с п. 12 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Тверской области, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 18.10.2011 г. № 90-пп, на Минэкологии Тверской области возложены, в том числе следующие полномочия: по осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания на территории Тверской области, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; по ведению государственного учета численности объектов животного мира, государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира в пределах Тверской области, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; по подготовке материалов для установления согласованных с федеральным органом исполнительной власти, объемов (лимитов) изъятия объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов, и квот добычи охотничьих ресурсов, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Таким образом, обязанность по формированию материалов, обосновывающих лимиты (квоты) добычи охотничьих ресурсов, лежит на Министерстве природных ресурсов и экологии Тверской области.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования.

В соответствии с Положением об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Тверской области, утвержденного приказом Росприроднадзора РФ от 24.08.2016 г. № 509 Управление Росприроднадзора по Тверской области является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования регионального уровня, осуществляющим отдельные функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.

Пунктом 4.5 указанного выше положения ответчик осуществляет контроль за выполнением уполномоченными органами исполнительной власти Тверской области переданных им полномочий Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенным к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, проведения государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, а также за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти Тверской области переданных им указанных полномочий Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции.

В силу п. 1 ч. 4 статьи 33 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и ч. 6 ст. 6 Федерального закона от 24.04.1995 года № 52-ФЗ «О животном мире» уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

Указанное свидетельствует о наличии у ответчика права осуществлять контроль за надлежащей реализацией истцом переданных ему полномочий.

Проверка по контролю над полнотой и качеством переданных Российской Федерацией полномочий регулируется нормами Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

Судом установлено и следует из материалов дела, что 17.08.2018 г. Управлением Росприроднадзора по Тверской области издано распоряжение № 689-ВПР о проведении внеплановой выездной проверки истца на предмет осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых территориях федерального значения, установления в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, осуществления федерального Государственного охотничьего надзора на территории субъекта Российской федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения. 

Правовыми основаниями проверки явились положения ст. 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п.п. 2, 5, 10, ч. 1, п. 1 ч. 4 ст. 33 Федерального закона от 24.07.2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 6 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» и п. 4.5 Положения об Управлении Росприроднадзора по Тверской области утверждённого приказом Росприроднадзора от 24.08.2016 № 509

Прокуратурой Тверской области решением о согласовании проведения внеплановой проверки от 20.08.2018 г. согласовано проведение внеплановой проверки истца.

Порядок принятия ответчиком распоряжения о проведении проверки от 17.08.2018 г. соблюден, поэтому заявленные требования истца о необоснованности действий ответчика по проведению проверки по распоряжению не нашли своего подтверждения и удовлетворению не подлежат.

Кроме того, требование о незаконности распоряжения от 17.08.2018 г. и его отмене стороной истца не заявлялось.

Доводы административного истца об отсутствии оснований для проведения проверки в ходе судебного разбирательства не нашли своего подтверждения. Как следует из указанного выше распоряжения проверка проводилась с целью проверки сведений, изложенных в обращениях Общероссийской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов «Ассоциация Росохотрыболовсоюз» и ВОО-ОСОО. 

Кроме того не обоснованы доводы истца о допущенных ответчиком нарушений Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», так как установленные указанным законом гарантии для хозяйствующих субъектов не распространяются на государственные органы. Предметом проведенной выездной внеплановой проверки Управления Росприроднадзора по Тверской области являлся контроль над полнотой и качеством реализацией истцом переданных полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а не хозяйственная деятельность истца.

По результатам проверки 04.10.2018 г. составлен акт проверки № 62-165-2018, из выводов которого следует что: истец неправомерно обязал охотпользователей исполнить переданные полномочия по государственному мониторингу охотничьих ресурсов; полномочия по государственному мониторингу охотничьих ресурсов в 2018 году истцом осуществлялись неудовлетворительно; в нарушение ч.ч. 9, 10 ст. 24, п. 2 ч.1 ст. 33 Закона об охоте установлены квоты добычи охотничьих ресурсов без учета заявок охотпользователей; в нарушение ч. 3 ст. 24 Закона об охоте лимит добычи лося, благородного оленя, косулей, рыси на территории Тверской области утвержден после 01.08.2018 г.; в нарушение ст. 20 Закона животного мира лимит добычи лося, благородного оленя, косулей, рыси на территории Тверской области не прошел государственную экологическую экспертизу; что переданные полномочия по установлению лимитов добычи охотничьих ресурсов й квот их добычи в Положении отражены не корректно и не в полном объеме; осуществление истцом переданного полномочия по установлению лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи в 2018 году оценена неудовлетворительно; при осуществлении истцом государственного охотничьего надзора не в полном объеме соблюдены требования к оформлению результатов рейдовых (плановых) осмотров, обследований; в нарушение ст. 40 Закона о животном мире в Тверской области не утверждены правила использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, в результате чего охотпользователи необоснованно привлекаются к административной ответственности; по причине низкой эффективности организации и осуществления истцом переданных полномочий по федеральному государственному охотничьему надзору в Тверской области отмечено значительное снижение численности основных промысловых видов охотничьих ресурсов.

Так же, 04 октября 2018 года по результатам проверки вынесены предписания об устранении выявленных нарушений №№ 36-62-2018, 36-63-2018, 36-64-2018, 36-65-2018, 36-66-2018, которые, по мнению административного истца, являются незаконными.

Суд, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, соглашается с приведенными доводами административного истца и приходит к выводу о незаконности оспариваемых предписаний от 04.10.2018 года №№ 36-62-2018, 36-63-2018, 36-64-2018, 36-65-2018, 36-66-2018. При этом суд учитывает следующее.

Согласно предписанию № 36-62-2018 истцу в срок до 30.11.2018 года следует представить на государственную экологическую экспертизу материалы обоснования лимитов добычи охотничьих ресурсов, утвержденных постановлением Губернатора Тверской области от 01.09.2018 г. № 88-пг. В числе оснований выдачи предписания указаны акт проверки от 04.10.208 года и положения ст. 20 Федерального закона от 24.04.1995 года № 52-ФЗ «О животном мире».

Согласно ст. 20 Федерального закона от 24.04.1995 года № 52-ФЗ обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествующая принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания.

Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира.

Постановлением Губернатора Тверской области от 01.09.2018 № 88-пг при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы утвержден лимит добычи лося, благородного оленя, косулей, рыси на территории Тверской области на период с 1 августа 2018 года до 1 августа 2019 года.

Принятию указанного постановления предшествовала установленная законом процедура, включающая, в том числе проведение экологической экспертизы и процесс согласования результатов данной экспертизы с Минприроды России. При этом нормативный правовой акт принят Губернатором Тверской области в пределах имеющихся у него полномочий по вопросу, отнесенному к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. 

В целях реализации ст. 32 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Минприроды России утвержден порядок принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов, внесения в него изменений и требований к его содержанию, в соответствии с которым материалы, обосновывающие лимиты и квоты добычи охотничьих ресурсов в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, направляются в уполномоченный проводить государственную экологическую экспертизу на стадии принятия и согласования проекта лимита добычи на территории субъекта Российской Федерации видов охотничьих ресурсов.

В силу закона проведение государственной экологической экспертизы после утверждения лимитов добычи охотничьих ресурсов в субъекте Российской Федерации нормативным правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законом не предусмотрено.

В связи с чем, поскольку лимиты и квоты добычи охотничьих ресурсов на территории Тверской области на период 01.08.2018 г. – 01.08.2019 г. утверждены постановлением Губернатора Тверской области от 01.09.2018 № 88-пг, проведение государственной экологической экспертизы лимитов и квот охотничьих ресурсов действующим законодательством не предусмотрена.

При этом, на момент принятия оспариваемого предписания № 36-62-2018 не имелось сведений об отмене постановления Губернатора Тверской области от 01.09.2018 № 88-пг, оспаривании имеющегося заключения государственной экологической экспертизы, положенного в основу принятого Губернатором Тверской области постановления от 01.09.2018 № 88-пг, либо наличии судебного решения о повторном проведении государственной экологической экспертизы.

Согласно предписанию № 36-63-2018 истцу в срок до 01.08.2019 года следует: установить квоты добычи охотничьих ресурсов в закрепленных охотничьих угодьях Тверской области в 2019-2020 г. г. на основании заявок охотпользователей; при проведении государственной экологической экспертизы лимита добычи охотничьих ресурсов в Тверской области в 2019-2020 г.г. обеспечить, в том числе экспертизу квот добычи охотничьих ресурсов. В числе оснований выдачи предписания указаны акт проверки от 04.10.208 года, положения ст. 24 п. 2 ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и ст. 20 Федерального закона от 24.04.1995 года № 52-ФЗ «О животном мире».

Указанные требования предписания не были связаны с конкретным нарушением, не соответствовало его характеру, носят общий характер и не направлены на устранение к достижению целей преследуемых выдачей предписания.

Содержащиеся в предписании общие указания о необходимости соблюдения законодательства, регламентирующего выдачу квот и проведение государственной экологической экспертизы, в течение определенного предписанием срока не могут расцениваться как индивидуальные требования к истцу. Обязанность каждого соблюдать закон закреплена в Конституции Российской Федерации, носит бессрочный характер и не может ограничиваться временным промежутком на основании предписания ответчика.

Согласно предписанию № 36-64-2018 истцу в срок до 01.04.2019 года следует разработать и в установленном порядке утвердить Правила использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам. В числе оснований выдачи предписания указаны акт проверки от 04.10.2018 года и положения ст. 40 Федерального закона от 24.04.1995 года № 52-ФЗ «О животном мире». Указанное предписание выходит за пределы проведенной внеплановой проверки и не направлено на устранение предъявленных нарушений.

В соответствии со статьей 6.1 указанного Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире» к полномочиям субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира относятся, в том числе принятие законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира в соответствии с настоящей статьей, а также контроль за их исполнением.

Конституция Российской Федерации осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Одним из способов охраны объектов животного мира является установление особых условий пользования этими объектами.

Такие правила устанавливаются в соответствии со ст. 40 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире». Согласно ч. 4 этой статьи правила использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, утверждаются для каждого субъекта Российской Федерации органами государственной власти в соответствии с их полномочиями, установленными настоящим Федеральным законом.

Согласно статье 21 Закона о животном мире, ограничения и запреты на пользование объектами животного мира на территории субъекта Российской Федерации вводятся решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции.

Предписание органа государственной власти является обязательным для поднадзорного лица, выносится в случае неисполнения таким лицом обязательных нормативных предписаний, и за его неисполнение предусмотрено наступление административной ответственности.

Вместе с тем, на основании Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Тверской области, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 18.10.2011 г. № 90-пп Министерство осуществляет общие функции, в том числе исключительно по разработке проектов нормативных правовых актов Тверской области, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания в порядке разграничения государственно-властных полномочий.

Кроме того, ответчик указанным предписанием вышел за пределы своих полномочий и предмет проведенной проверки, поскольку в ходе проверки был вправе проверить деятельность истца только в пределах выполнения переданных субъекту Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира. Реализация субъектом Российской Федерации полномочий по нормотворчеству, вытекающая из статей 6.1, 40 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», не является осуществлением субъектом переданных ему Российской Федерацией полномочий, а относится к вопросу самостоятельных полномочий субъекта Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, что вытекает из принципа разграничения предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно предписанию № 36-65-2018 истцу в срок до 25.10.2018 года следует: представить в Управление Росприроднадзора по Тверской области акты по результатам всех проведенных рейдовых (плановых) осмотров, обследований охотничьих угодий за 1-2 кв. 2018 года; к актам, в которых отражены выявленные нарушения законодательства, представить копии дел об административных правонарушениях. В числе оснований выдачи предписания указаны акт проверки от 04.10.2018 года, положения ст. 40 Федерального закона от 24.07.2009 года № 209-ФЗ и Порядка оформления и содержания плановых (рейдовых) заданий на проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований охотничьих угодий, а так же порядка оформления результатов таких осмотров, обследований, утверждённого приказом МПР РФ от 13.07.2017 г. № 404. 

Предписание № 36-65-2018 содержат указания на действия, выполнение которых не направлено на устранение предъявленных нарушений, а связано с предоставлением дополнительной информации. 

В оспариваемом предписании и в акте проверки не указано конкретное допущенное заявителем в данном случае нарушение со ссылкой на соответствующие положения нормативных правовых актов.

Оспариваемое предписание не содержит четкого указания на то, в чем заключалось допущенное министерством Тверской области нарушение, и в соответствии с какими нормами оно должно быть устранено

Названным предписанием на заявителя, по сути, возложена обязанность устранить нарушение, совершение которого в действительности ответчиком не установлено

Согласно предписанию № 36-66-2018 истцу в срок до 10.12.2018 года следует: по фактам выявленных в ходе проверки нарушений, провести служебные проверки в отношении должностных лиц, ответственных за осуществление переданных полномочий, допустивших нарушения; по результатам проверок виновных должностных лиц привлечь к установленной законом ответственности; материалы служебных проверок представить в Управление Росприроднадзора по Тверской области. В числе оснований выдачи предписания указаны акт проверки от 04.10.208 года, положения п. 1 ч. 4 ст. 33 Федерального закона от 24.07.2009 года № 209-ФЗ и ст. 59 Федерального закона от 27.07.2004 года № 79-ФЗ.

Частью 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания. В связи с чем, применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке.

Кроме указанных выше оснований необоснованности оспариваемых предписаний суд учитывает, что исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений.

По смыслу приведенного, предписания Росприроднадзора являются обязательными для исполнения лицами, в адрес которых они вынесены, в связи с чем, должны обладать признаками определенности и исполнимости.

Оспариваемые предписания такими признаками не обладают.

Суд, оценив представленные в материалы дела доказательства, приходит к выводу, что оспариваемые предписания не содержит четкого указания на то, в чем заключались допущенные истцом нарушения, и в соответствии с какими нормами истец должен был их устранить, что свидетельствует о фактической неисполнимости данных предписаний.

Изложенное, по убеждению суда объективно свидетельствует о допущенном нарушении прав и законных интересов административного истца.

Учитывая изложенное, заявленные требования административного истца в части незаконности оспариваемых предписаний являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Из положений ст. 46 Конституции РФ, ст. ст. 218, 217 КАС РФ следует, что предъявление административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействий) должностных лиц должно иметь своей целью восстановление реально нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, заявление об оспаривании незаконных действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав и свобод административного истца и с непременным указанием на способ восстановления такого права.

Часть 9 статьи 227 КАС РФ предусматривает, что в случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов административного истца и восстановить данные права, свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок.

Восстановление нарушенного права административного истца, по мнению суда, возможно путем возложения обязанности отменить оспариваемые предписания.

При решении вопроса о своевременности обращения, суд приходит к выводу, что административным истцом срок на обращение в суд, предусмотренный положениями ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не пропущен.

Руководствуясь ст. ст. 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд,

решил:

Требования административного искового заявления Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области об оспаривании предписаний Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тверской области об устранении выявленных нарушений от 04.10.2018 года №№ 36-62-2018, 36-63-2018, 36-64-2018, 36-65-2018, 36-66-2018 и действий Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тверской области при проведении внеплановой выездной проверки Минприроды Тверской области по распоряжению от 17.08.2018 года № 689-ВПР, - удовлетворить частично.

Признать незаконными и отменить предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тверской области об устранении выявленных нарушений от 04.10.2018 года №№ 36-62-2018, 36-63-2018, 36-64-2018, 36-65-2018, 36-66-2018.

В удовлетворении требований административного искового заявления Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области в остальной части, - отказать.

Возложить на Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тверской области обязанность уведомить Заволжский районный суд города Твери и административного истца Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу об исполнении решения суда.

Меры предварительной защиты по административному иску, принятые определением суда от 21 ноября 2018 года и 25 марта 2019 года в виде приостановления действия оспариваемых предписаний Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тверской области № 36-62-2018 от 04.10.2018 года, № 36-66-2018 от 04.10.2018 года и № 36-64-2018 от 04.10.2018 года – отменить.

Решение может быть обжаловано в Тверской областной суд через Заволжский районный суд г. Твери в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение изготовлено в окончательной форме 24 мая 2019 года.

Председательствующий подпись С.О. Грачева