Дело № 3а-194/17

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

6 октября 2017 года город Владивосток

Приморский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Ровенко П.А. 

при секретаре Х.

с участием прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Приморского края Х, представителя Департамента лесного хозяйства Приморского края Х

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Приморского края Х в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц о признании не действующим со дня издания Порядка предоставления Департаментом лесного хозяйства Приморского края услуги «Регистрация граждан в публичной электронной очереди в целях дальнейшего заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан», утверждённого приказом Департамента лесного хозяйства Приморского края от ххх года № хх

у с т а н о в и л:

хххх года Департаментом Лесного хозяйства Приморского края (далее – Департамент) издан приказ № ххх «Об утверждении новой редакции Порядка предоставления Департаментом лесного хозяйства Приморского края услуги «Регистрация граждан в публичной электронной очереди в целях дальнейшего заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан», который ххх года размещён в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте Администрации Приморского края в разделе «Проекты административных регламентов Департамента лесного хозяйства Приморского края», а также ххх года опубликован в официальном печатном издании органов государственной власти Приморского края – «Приморская газета» (№ хх(ххх)).

Заместитель прокурора Приморского края Х обратился в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц о признании недействующим со дня издания пункта х приказа Департамента от хх года № х, которым был утверждён Порядок предоставления Департаментом лесного хозяйства Приморского края услуги «Регистрация граждан в публичной электронной очереди в целях дальнейшего заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан» (далее – Порядок предоставления услуги).

В обоснование своих требований административный истец указал, что в нарушение требований статей 12 и 13 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ) проект Порядка предоставления услуги предварительно не размещался в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и по нему не проводилось независимой экспертизы.

Кроме того, оспариваемый нормативный правовой акт, который по существу является административным регламентом предоставления государственной услуги, принят Департаментом с превышением компетенции данного органа государственной власти Приморского края, в нём незаконно установлены основания для отказа в регистрации граждан в публичной электронной очереди в целях дальнейшего заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для их собственных нужд, что нарушает права неопределённого круга лиц на заготовку древесины.

В ходе рассмотрения дела заместитель прокурора Приморского края уточнил заявленные административные исковые требования: просил суд признать недействующим со дня издания Порядок предоставления услуги, утверждённый пунктом 2 приказа Департамента от ххх года № ххх.

Определением Приморского краевого суда от ххх года к участию в настоящем административном деле в качестве заинтересованного лица была привлечена Администрация Приморского края.

В судебное заседание представитель Администрации Приморского края не явился, о времени и месте рассмотрения дела уведомлялся судом, в письменном отзыве ходатайствовал о рассмотрении дела без его участия. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Участвующий в деле прокурор отдела прокуратуры Приморского края Х требования административного искового заявления поддержала в полном объёме, дополнительно пояснив, что к компетенции Департамента не относится вопрос принятия административных регламентов в сфере предоставления гражданам древесины для собственных нужд. Изначально, до издания оспариваемого нормативного правового акта, Департамент разрабатывал проект постановления Губернатора Приморского края об утверждении административного регламента, определяющего порядок предоставления государственной услуги по регистрации граждан в публичной электронной очереди в целях заключения с ними договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, который не был согласован и принят. Порядок предоставления услуги в настоящее время применяется, поскольку граждане на территории Приморского края могут получить лесные насаждения для заготовки древесины только в том случае, если они включены Департаментом в публичную электронную очередь в порядке, определённом оспариваемым нормативным правовым актом.

Представитель административного ответчика адвокат Х просила суд отказать в удовлетворении заявленных требований, пояснив, что Порядок предоставления услуги не может рассматриваться в качестве административного регламента предоставления государственной услуги, а утвердивший его приказ Департамента от ххх года № ххх не является нормативным правовым актом. Регистрация граждан в электронной очереди является внутренней процедурой Департамента, которая разработана для упорядочения процесса приёма поступающих заявлений. Таким образом, проект Порядка предоставления услуги не должен был предварительно размещаться на официальном сайте Администрации Приморского края в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», и проведение какой-либо экспертизы по этому проекту не требовалось. Оспариваемый правовой акт не регламентирует работу Департамента по заключению договоров с гражданами по предоставлению им лесных насаждений для собственных нужд. До хххх года установленного порядка подачи и рассмотрения заявлений граждан в целях заключения соответствующих договоров в Приморском крае не существовало. Тогда приём заявлений от населения осуществляло Краевое государственное казённое учреждение «Ххх», к которому имелось множество нареканий в части предвзятости и коррупционности принимаемых им решений. В настоящее время, в связи с принятием Департаментом Порядка предоставления услуги, создана прозрачная процедура включения граждан в публичную электронную очередь, обеспечивающая противодействие мошенническим действиям. Дополнительно представитель Департамента пояснила, что на момент рассмотрения дела в суде в публичной электронной очереди на право заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственный нужд состоит около ххх граждан, ххх из которых уже получили лесные насаждения для заготовки древесины. Без включения в публичную электронную очередь гражданам невозможно получить лес для соответствующего использования. Департамент действительно изначально в конце ххх года разрабатывал проект постановления Губернатора Приморского края «Об утверждении административного регламента предоставления Департаментом лесного хозяйства Приморского края государственной услуги «Регистрация граждан в публичной электронной очереди в целях дальнейшего заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан», однако данный проект в хххх года не был согласован структурными подразделениями Администрации Приморского края, в связи с чем, Департамент, переработав этот проект, самостоятельно приказом от ххх года № хххх утвердил Порядок предоставления услуги. 

В письменном отзыве Администрации Приморского края от хххх года указывалось на отсутствие оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований. По мнению краевой администрации, поскольку правовая экспертизы проекта приказа Департамента от ххх года № хх не проводилась, невозможно сделать вывод о том, что утверждённый данным приказом Порядок предоставления услуги по существу является административным регламентом, а регистрация граждан в публичной электронной очереди – государственной услугой. Сам приказ Департамента от ххх года № ххх ни в Администрацию Приморского края, ни в Правовой департамент Администрации Приморского края для рассмотрения и согласования не поступал. 

Выслушав объяснения прокурора отдела прокуратуры Приморского края Х., представителя Департамента Х., исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения заявленных административных исковых требований по следующим основаниям. 

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 3 статьи 208 КАС РФ заместитель прокурора Приморского края вправе обратиться в Приморский краевой суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта органа государственной власти Приморского края полностью или в части.

Пунктами «к», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определено, что лесное законодательство, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Аналогичные положения содержит в себе пункт 1 статьи 3 Федерального закона от хххх года № хх-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с частями хх и хх статьи хх Лесного кодекса Российской Федерации граждане вправе заготавливать древесину для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд, порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Частью хх статьи хх Закона Приморского края от ххх года № хх-Ххх «Хххххх» предусмотрено, что граждане, заинтересованные в заготовке древесины для собственных нужд, подают заявления в уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края в области лесных отношений. Порядок подачи и рассмотрения заявлений устанавливается Администрацией Приморского края.

В свою очередь, непосредственно для заготовки древесины граждане заключают договоры купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд в порядке, установленном Администрацией Приморского края (часть хх статьи хх Закона Приморского края от ххх года № хх-КЗ «Об использовании лесов в Приморском крае»).

Порядок заключения гражданами договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд на территории Приморского края, пункты 2 и 3 которого предусматривают необходимость обращения граждан с соответствующими заявлениями в орган исполнительной власти Приморского края, осуществляющий государственное управление в области лесных отношений, утверждён постановлением Администрации Приморского края от ххх года № хх-х.

В то же время, Порядок подачи гражданами, заинтересованными в заготовке древесины для собственных нужд, необходимых заявлений, а также порядок их рассмотрения нормативным правовым актом Администрации Приморского края не устанавливался.

Как следует из материалов дела, приказом Департамента от ххх года № хх, официально опубликованным ххх года в печатном издании – «Хххх», № ххх(ххх), утверждён оспариваемый заместителем прокурора Приморского края Порядок предоставления услуги. Данный приказ Департамента ххх года был также размещён на официальном сайте Администрации Приморского края и органов исполнительной власти Приморского края в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе «Проекты административных регламентов Департамента лесного хозяйства Приморского края».

Учитывая разъяснения, приведённые в пункте хх Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ххх года № хх «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее – Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ххх года № ххх), суд приходит к выводу, что по своей правовой природе Порядок предоставления услуги является нормативным правовым актом, который распространяет своё действие на неопределённый круг лиц и рассчитан на неоднократное применение, направлен на урегулирование общественных отношений, связанных с обращением граждан в орган государственной власти Приморского края за предоставлением лесных насаждений для собственных нужд на территории Приморского края, и который был официально опубликован в установленном порядке. 

Кроме того, по мнению суда, Порядок предоставления услуги по существу представляет собой административный регламент, который устанавливает порядок предоставления Департаментом государственной услуги по регистрации граждан в публичной электронной очереди и стандарт предоставления такой государственной услуги.

Так, предметом регулирования оспариваемого нормативного правового акта является регламентирование деятельности Департамента по реализации его функций при осуществлении полномочий органа государственной власти Приморского края в сфере лесного законодательства, которая осуществляется по запросам граждан, нуждающихся в получении лесных насаждений для собственных нужд, что соответствует понятию административного регламента, приведённому в пункте хх статьи хх Федерального закона от ххх года № хх-ФЗ. 

Кроме того, структура Порядка предоставления услуги полностью соответствует структуре административного регламента, содержание которой приведено в пунктах х – х части хх статьи хх Федерального закона от ххх года № хх-хх, а именно: общие положения (раздел хх Порядка предоставления услуги); стандарт предоставления услуги по регистрации в публичной электронной очереди (раздел II Порядка предоставления услуги); состав последовательность и сроки выполнения Департаментом административных процедур (действий) при предоставлении услуги по регистрации в публичной электронной очереди, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме (раздел ххх Порядка предоставления услуги); формы контроля за исполнением порядка регистрации (раздел хх Порядка предоставления услуги); досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) Департамента, ответственных специалистов и должностных лиц Департамента (раздел хх Порядка предоставления услуги). 

Пункты хх, хх, хх Порядка предоставления услуг определяют соответственно перечень документов, необходимых для регистрации в публичной электронной очереди, исчерпывающий перечень оснований для отказа в приёме документов и исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении услуги по регистрации в публичной электронной очереди. 

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт предусматривает, в том числе, случаи, когда Департаментом могут быть приняты решения об отказе в регистрации граждан в публичной электронной очереди, что повлечёт за собой невозможность для заявителя получить лесные насаждения для собственных нужд и что, безусловно, свидетельствует об определении данным административным регламентом предоставления указанной государственной услуги правил поведения, которые обязательны для неопределённого круга лиц в сфере лесопользования.

В то же время, доводы представителя административного ответчика о том, что Порядок предоставления услуги не является нормативным правовым актом (административным регламентом предоставления государственной услуги), а является внутренним документом Департамента, с учётом изложенного, нельзя признать обоснованными.

Согласно частям х, х, х, хх статьи хх Федерального закона от ххх года № хх-ФЗ принятию Порядка предоставления услуги должно было предшествовать размещение проекта данного нормативного правового акта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента либо на официальном сайте субъекта Российской Федерации, а также проведение независимой экспертизы указанного проекта административного регламента и экспертизы, проводимой уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В силу пунктов х, х и хх Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утверждённого постановлением Администрации Приморского края от ххх года № хх-хх, до утверждения административного регламента должны быть проведены: антикоррупционная экспертиза проекта административного регламента; правовая экспертиза проекта административного регламента; согласование проекта административного регламента с Департаментом финансов Приморского края (в случае, если потребуются дополнительные расходы краевого бюджета), Департаментом информатизации и телекоммуникации Приморского края и Правовым департаментом Приморского края; размещение проекта административного регламента на официальном сайте Администрации Приморского края в целях проведения его независимой экспертизы с указанием срока, отведённого для проведения независимой экспертизы (не менее одного месяца).

Между тем по делу установлено, что проект оспариваемого прокурором Порядка предоставления услуг не проходил необходимых экспертиз и согласований, а также предварительно не размещался на официальном сайте Администрации Приморского края в целях предоставления возможности проведения его независимой экспертизы.

Указанные обстоятельства не оспариваются представителем административного ответчика и подтверждаются представленной административным истцом письменными информациями Правового департамента Приморского края от ххх года № хх/хх, Департамента информационной политики Приморского края от ххх года № хх.

Кроме того, из содержания письменной информации Правового департамента Приморского края от ххх года № ххх следует, что административный ответчик ххх года представлял в Правовой департамент Приморского края проект постановления Губернатора Приморского края «Об утверждении административного регламента предоставления Департаментом лесного хозяйства Приморского края государственной услуги «Регистрация граждан в публичной электронной очереди в целях дальнейшего заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан», однако этот проект экспертиз не проходил, поскольку был снят с согласования.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что доводы административного истца о допущенных существенных нарушениях процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, являются обоснованными.

Также, по мнению суда, Порядок предоставления услуг не мог быть утверждён приказом Департамента от ххх года № хх, поскольку, как уже указывалось выше, порядок подачи и рассмотрения заявлений граждан, заинтересованных в заготовке древесины для собственных нужд, должен устанавливаться Администрацией Приморского края (часть 5 статьи 5 Закона Приморского края от ххх года № ххх-Ххх «Ххххх»).

В силу пунктов ххх и ххх Положения о Департаменте лесного хозяйства Приморского края, утверждённого Постановлением Администрации Приморского края от ххх года № ххх-па, данный Департамент лишь разрабатывает проекты нормативных правовых актов Приморского края, регулирующих лесные отношения и организацию лесопользования (в том числе регулирующие порядок заготовки гражданами древесины для собственных нужд), тогда как полномочиями по утверждению административных регламентов, определяющих порядок и условия регистрации граждан в публичной электронной очереди в целях дальнейшего заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, Департамент не наделён.

Непосредственно приказы директора Департамента могут издаваться по вопросам внутренней организации работы Департамента по вопросам его деятельности, которые обязательны для исполнения сотрудниками Департамента и подведомственными учреждениями (пункт хххх Положения о Департаменте лесного хозяйства Приморского края).

В данном случае Порядок предоставления услуг не может рассматриваться в качестве правового акта, регламентирующего только вопросы внутренней организации работы Департамента, поскольку он является нормативным правовым актом, который распространяет своё действие на неопределённый круг лиц и рассчитан на неоднократное применение, следовательно, Департамент при его утверждении вышел за пределы полномочий, предоставленных ему действующим законодательством.

В соответствии с подпунктами «а» и «в» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан выяснить соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных правовых актов, а также процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Из разъяснений, приведённых в пунктах хх и ххх Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ххх года № ххх, следует, что при установлении судом того обстоятельства, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, либо с нарушениями существенных положений нормативного правового акта, регулирующего процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, оспариваемый нормативный правовой акт или его часть признаются недействующими. 

Учитывая положения пункта Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ххх года № хх, а также то, что Порядок предоставления услуг применялся, и на основании данного нормативного правового акта реализовывались права граждан на получение лесных насаждений для собственных нужд, суд считает необходимым признать оспариваемый нормативный правовой акт недействующим со дня вступления настоящего судебного решения в законную силу.

Принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд, с учётом положений пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, считает также необходимым обязать Департамент опубликовать сообщение о принятом судом решении в официальном печатном издании органов государственной власти Приморского края – «Ххххх» (пункт 2.1 постановления Губернатора Приморского края от ххх года № хх-хх «Об обеспечении официального опубликования законов Приморского края, правовых актов Губернатора Приморского края, Администрации Приморского края, органов исполнительной власти Приморского края») в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу. 

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 178, 179, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административное исковое заявление заместителя прокурора Приморского края Х в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц об оспаривании нормативного правового акта органа государственной власти Приморского края удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Порядок предоставления Департаментом лесного хозяйства Приморского края услуги «Регистрация граждан в публичной электронной очереди в целях дальнейшего заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан», утверждённый приказом Департамента лесного хозяйства Приморского края от ххх года № хх. 

Обязать Департамент лесного хозяйства Приморского края опубликовать сообщение о принятом судом решении в официальном печатном издании органов государственной власти Приморского края – «Хххх» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение суда могут быть поданы апелляционные жалобы, апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий судья