дело № 12-210/2020

РЕШЕНИЕ

9 сентября 2020 года г. Оренбург

Судья Оренбургского областного суда Новоженина О.Р., при секретаре Щукиной Н.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу *** муниципального образования *** ФИО1 на постановление судьи Сорочинского районного суда Оренбургской области от 22 июля 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, в отношении *** муниципального образования *** ФИО1,

установил:

постановлением судьи Сорочинского районного суда Оренбургской области от 22 июля 2020 года *** муниципального образования *** ФИО1 признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, и ей назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 2000 рублей. 

В жалобе, поданной в Оренбургский областной суд, заявитель приводит доводы о незаконности постановления и просит о его отмене.

ФИО2 о времени и месте рассмотрения жалобы извещена надлежащим образом, в суд не явилась, с ходатайством об отложении рассмотрения дела не обращалась, в связи с чем рассмотрение дела осуществляется в отсутствие последней.

Изучив материалы дела об административном правонарушении, доводы жалобы и возражений заместителя *** прокурора, выслушав защитника Глущенко Ю.С., поддержавшую жалобу, заключение прокурора отдела по обеспечению участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Оренбургской области Бессоновой В.В. о законности судебного постановления, прихожу к следующему.

В силу положений п. 1 ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность (п. 3 ст. 6 Закона о прокуратуре).

Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ.

Во исполнение указа Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 года утверждены паспорта 12 национальных проектов. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2018 года № 3052-р определены показатели развития Российской Федерации, необходимые для мониторинга их осуществления.

В 2019 году МО *** участвовало в реализации национальных проектов: демография, образование; жилье и городская среда; культура.

В ходе проведения *** прокуратурой проверки соблюдения бюджетного законодательства в деятельности главного специалиста отдела внутреннего финансового муниципального контроля администрации *** установлено, что в нарушение статей 265, 269.2 БК РФ, пунктов 6, 10, 21 Порядка осуществления специалистом по внутреннему финансовому муниципальному контролю администрации *** полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее по тексту – Порядок), в течение 2019 года проверки в сфере реализации национальных проектов не планировались и не проводились. На 2020 год проверка в вышеуказанной сфере запланирована только на апрель 2020 года, кроме того, в нарушение пункта 13 Порядка в плане контрольной деятельности на 2020 год не указаны объекты контроля. 

План контрольной деятельности по внутреннему муниципальному финансовому контролю администрации *** на 2020 год, утвержденный распоряжением администрации *** от 25 декабря 2019 года №, содержит указание на объект контроля «Получатели бюджетных средств на реализацию приоритетных проектов» (без конкретизации), тему контроля «Проверка использования средств на реализацию приоритетных проектов, проверяемый период «2019 год, январь-март 2020 года», метод контроля «выездная проверка», дата проведения контрольного мероприятия «апрель», ответственный исполнитель «ФИО7».

Никаких иных контрольных мероприятий по проверке исполнения национальных проектов вышеуказанный план не содержит. 

Вместе с тем, согласно информации о реализации названных национальных проектов *** на 27 декабря 2019 года заключено и исполнено 40 муниципальных контрактов ***, что свидетельствует о значительном количестве объектов контроля и возможных контрольных мероприятий, которые могли быть внесены в соответствующий план. 

По факту выявленных нарушений и.о. межрайонного прокурора 31 января 2020 года *** муниципального образования *** внесено представление об устранении нарушений бюджетного законодательства (л.д.23). 

В указанном представлении и.о. межрайонного прокурора изложено требование о: принятии необходимых мер к устранению выявленных нарушений закона и недопущению их впредь, (пункт 1); рассмотрении вопроса о привлечении к установленной законом ответственности виновных лиц (пункт 2); безотлагательном рассмотрении и принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений в течение месяца со дня вынесения представления (пункт 3); уведомлении прокурора о времени и месте рассмотрения представления (пункт 4); сообщении о результатах рассмотрения представления и принятых мерах в прокуратуру в письменной форме (пункт 4).

Данное представление получено *** муниципального образования *** ФИО1, рассмотрено в установленный срок с участием прокурора, поскольку оснований для выполнения изложенных в нем требований ФИО1 не усмотрела, в удовлетворении представления прокурора об устранении нарушений бюджетного законодательства было отказано, копия протокола совместного рассмотрения представления направлена в *** прокуратуру. В план контрольной деятельности по внутреннему муниципальному финансовому контролю администрации *** на 2020 год изменения *** муниципального образования *** ФИО1 внесены не были.

По факту умышленного невыполнения изложенных в представлении от 31 января 2020 года требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, постановлением исполняющего обязанности *** прокурора заместителя от 18 марта 2020 года в отношении *** муниципального образования *** ФИО1 возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ.

Фактические обстоятельства дела подтверждены собранными доказательствами: постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении; представлением прокурора; протоколом совместного рассмотрения представления *** прокурора от 19 февраля 2020 года; планом контрольной деятельности по внутреннему муниципальному финансовому контролю администрации *** на 2020 год и иными материалами дела, которым дана оценка на предмет допустимости, достоверности, достаточности по правилам ст. 26.11 КоАП РФ.

Правомерность привлечения *** муниципального образования *** ФИО1 к административной ответственности по ст.17.7 КоАП РФ за невыполнение требований прокурора сомнений не вызывает.

Делая вывод о совершении *** муниципального образования *** ФИО1 вмененного административного правонарушения, судья районного суда обоснованно исходили из того, что с момента получения представления прокурора указанное должностное лицо не приняло конкретных мер к устранению приведенных в представлении нарушений закона, изменения в план контрольных мероприятий на 2020 год не внесены, на смотря на то, что *** *** ФИО1 в соответствии с положениями пункта 21 Порядка осуществления специалистом по внутреннему муниципальному финансовому контролю администрации *** муниципальных полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере является лицом полномочным внести изменения в план контрольных мероприятий, что было объективно возможно сделать после получения представления прокурора. 

Деяние указанного лица квалифицировано по ст. 17.7 КоАП РФ в соответствии с установленными обстоятельствами, нормами названного Кодекса и Закона о прокуратуре.

Вопрос о законности и обоснованности представления, содержащего требования прокурора, невыполнение которых вменено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, подлежит исследованию в рамках рассмотрения дела.

Материалы дела свидетельствуют о том, что прокурор действовал в пределах полномочий, представленных ему Законом о прокуратуре. Представление об устранении нарушений закона внесено *** муниципального образования *** ФИО1 по результатам проверки соблюдения бюджетного законодательства.

Нарушения, на необходимость принятия мер к устранению которых указано прокурором, в представлении отражены, равно как и конкретные нормы бюджетного законодательства, Порядка осуществления специалистом по внутреннему финансовому муниципальному контролю администрации *** полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, а потому представление является законным. 

Данное представление должностным лицом, в отношении которого оно было внесено, могло быть обжаловано в суд в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ, в случае если по его мнению представление нарушает права и свободы, создает препятствия к осуществлению прав и свобод либо незаконно возлагает на него какие-либо обязанности. Между тем данное представление в установленном порядке обжаловано не было.

То обстоятельство, что прокурор не оспаривал план контрольной деятельности на 2020 год в порядке, предусмотренном нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не может свидетельствовать о незаконности представления прокурора.

Приходя к выводу о законности представления прокурора, исхожу также из следующего.

Согласно ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля).

В силу положений ст. 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений;

контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов;

контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов;

контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета;

контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Статьей 269.2 БК РФ (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения, права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, права и обязанности объектов контроля (их должностных лиц), в том числе по организационно-техническому обеспечению проверок, ревизий и обследований, осуществляемых должностными лицами органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Постановлением администрации *** Оренбургской области от 27 февраля 2018 года №228-п утвержден административный регламент исполнения специалистом по внутреннему муниципальному финансовому контролю администрации *** муниципальных функций по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее по тексту – Административный регламент).

Согласно пункту 5 Административного регламента исполнение муниципальных функций осуществляется, кроме прочего, в соответствии с постановлением администрации *** от 05 февраля 2018 года №137-п «Об утверждении Порядка осуществления специалистом по внутреннему муниципальному финансовому контролю администрации *** муниципальных полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере», настоящим регламентом.

В соответствии с пунктом 23 Административного регламента плановые контрольные мероприятия назначаются главой муниципального образования *** в соответствии с планом контрольных мероприятий.

План контрольных мероприятий утверждается главой муниципального образования ***.

Согласно пункту 32 Административного регламента плановой проверки в программе контрольного мероприятия указывается в соответствии со сводным планом контрольных мероприятий. 

Пунктом 92 Административного регламента предусмотрено, что контроль за соблюдением и исполнением специалистом по внутреннему муниципальному финансовому контролю положений настоящего регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требований к исполнению муниципальных функций, а также за принятие ими решений организуется главой муниципального образования ***.

Постановлением администрации *** от 30 мая 2018 года №845-п внесены изменения в постановление администрации Сорочинского городского округа от 5 февраля 2018 года №137-п «Об утверждении Порядка осуществления специалистом по внутреннему муниципальному финансовому контролю администрации Сорочинского городского округа муниципальных полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере».

Согласно пункту 1.1 постановления администрации *** от 30 мая 2018 года №845-п Порядок осуществления специалистом по внутреннему муниципальному финансовому контролю администрации *** муниципальных полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее по тексту – Порядок) изложен в новой редакции.

В соответствии с пунктом 5 Порядка плановая контрольная деятельность осуществляется в соответствии с планом контрольной деятельности.

Пунктами 11-13 Порядка предусмотрено, что планирование контрольной деятельности осуществляется путем составления и утверждения плана контрольной деятельности специалиста на следующий календарный год.

План представляет собой перечень контрольных мероприятий, который специалист планирует осуществить в следующем календарном году.

В плане контрольной деятельности по каждому контрольному мероприятию устанавливается конкретная тема контрольного мероприятия, объекты контроля, проверяемый период при проведении последующего контроля, метод контроля (камеральная, выездная проверка, ревизия, обследование), дата (месяц) проведения контрольного мероприятия, ответственные исполнители.

В соответствии с пунктами 18-19 Порядка отбор контрольных мероприятий при формировании плана контрольной деятельности осуществляется с соблюдением критериев отбора согласно разработанной администрацией *** Методике отбора контрольных мероприятий при формировании плана контрольной деятельности.

К критериям отбора контрольных мероприятий относятся:

- существенность и значимость объектов контроля и направления бюджетных расходов, в отношении которых предполагается проведение внутреннего муниципального финансового контроля;

- уязвимость финансово-хозяйственных операций, наличие рисков мошенничества;

- иные факторы.

Согласно пунктам 20-21 Порядка утверждение плана и внесение в него изменений осуществляется главой муниципального образования ***.

Постановлением администрации *** от 20.12.2017 года №2143-п утверждена Методика отбора контрольных мероприятий при формировании плана контрольной деятельности специалиста по внутреннему финансовому контролю (далее по тексту – Методика).

В соответствии с пунктом 1.6 Методики принципами планирования контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере является:

- направленность деятельности специалиста на обеспечение выполнения задач, определенных Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации…;

- обоснованность включения контрольных мероприятий в План.

Параграф 2 Методики устанавливает значительное количество требований и параметров, определяющих отбор контрольных мероприятий в целях формирования Плана. 

Согласно пунктам 2.6, 2.8 Методики каждому из отбираемых контрольных мероприятий присваивается итоговый бал, равный арифметической сумме значений параметров отбора, которым соответствует контрольное мероприятие, в соответствии с приложением к настоящей Методике.

Контрольные мероприятия, определенные настоящей Методикой, включаются в План в порядке убывания оценки, присвоенной контрольным мероприятиям. 

Анализ приведенных положений позволяет прийти к выводу о том, что включение в план контрольной деятельности по внутреннему муниципальному финансовому контролю контрольных мероприятий только на апрель 2020 года, в то время когда на реализацию приоритетных проектов затрачено 47 339,06 тысяч рублей, без указания наименования конкретного объекта контроля, не отвечает целям внутреннего муниципального финансового контроля, а потому законность представления прокурора об устранении нарушений сомнений не вызывает.

Вопреки доводу жалобы постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении отвечает требованиям ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, в нем содержатся все необходимые для рассмотрения дела сведения, в том числе в части места совершения инкриминируемого должностному лицу - *** муниципального образования *** ФИО1 административного правонарушения, совершенного в форме бездействия по месту исполнения своих должностных обязанностей. При квалификации действий ФИО1 прокурор определил форму вины последней, указав на умышленное невыполнение ею требований прокурора.

Не влекут отмену постановления доводы заявителя о незаконности представления прокурора о рассмотрении вопроса о привлечении к установленной законом ответственности виновных лиц, поскольку из смыла данного требования не следует, что по результатам такого представления виновное лицо должно быть привлечено к ответственности в обязательном порядке.

Довод о том, что постановление суда не содержит указание на требование прокурора, которое не исполнено, подлежит отклонению. Привлекая ФИО1 к административной ответственности, судья районного суда, анализируя положения постановлений администрации округа об утверждении Административного регламента, Порядка контроля и методики отбора контрольных мероприятий, пришел к выводу о несоответствии плана контрольных мероприятий на 2020 год требованиям муниципальных правовых актов, ст. 269.2 БК РФ, однако каких либо изменений в план контрольных мероприятий ФИО1 не внесено.

Доводы, имеющие правовое значение, являлись предметом проверки в ходе судебного разбирательства, и правомерно отклонены по мотивам, приведенным в обжалуемых актах.

Несогласие заявителя с оценкой собранных по делу доказательств и установленных судебными инстанциями обстоятельств правовым основанием к отмене вынесенных по настоящему делу актов не является.

Нарушений норм процессуального закона в ходе производства по делу не допущено, нормы материального права применены правильно.

Срок давности и порядок привлечения ФИО1 к административной ответственности соблюдены.

Административное наказание назначено ФИО1 в пределах, установленных санкцией ст. 17.7 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах оснований для изменения или отмены постановления судьи Сорочинского районного суда Оренбургской области от 22 июля 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, в отношении *** муниципального образования *** ФИО1 не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 30.6 - 30.8 КоАП РФ, судья

решил:

постановление судьи Сорочинского районного суда Оренбургской области от 22 июля 2020 года, вынесенное в отношении *** муниципального образования *** ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, оставить без изменения, а жалобу ФИО1 без удовлетворения.

Решение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Шестой кассационный суд общей юрисдикции в порядке, установленном ст. 30.12 – ст. 30.19 КоАП РФ.

Судья Оренбургского 

областного суда О.Р. Новоженина