Дело № 3а-90/2021

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

27 мая 2021 года г.Ульяновск

Ульяновский областной суд в составе

судьи Трифоновой Т.П.,

при секретаре Фахуртдиновой Р.Р.,

с участием прокурора Залюкаевой Г.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению прокурора Ленинского района города Ульяновска о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск», утвержденных решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 года № 90, в редакции от 30 октября 2019 года, 

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор Ленинского района г. Ульяновска обратился в суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к Ульяновской Городской Думе о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск», утвержденных решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 года № 90, в редакции от 30 октября 2019 года, в части установления санитарно-защитной зоны в границах земельных участков, расположенных в кадастровой квартале ***.

В обоснование заявленных требований указал на то, что установление санитарно-защитной зоны не относится к компетенции органа местного самоуправления. В предусмотренном законом порядке санитарно-защитная зона установлена не была. Установление в Правилах землепользования и застройки МО «город Ульяновск» указанной санитарно-защитной зоны нарушает права неопределенного круга лиц, поскольку создает препятствия в узаконении жилых домов, возведенных гражданами на земельных участках, расположенных в указанном кадастровом квартале.  

В связи с этим прокурор просил признать недействующей со дня вступления в законную силу решения суда статью 20 «Карта зон действия ограничений по условиями охраны окружающей среды» Правил землепользования и застройки г.Ульяновска, утвержденных решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 года № 90, в редакции от 30 октября 2019 года, в части установления на Карте зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды санитарно-защитной зоны в границах земельных участков, расположенных в кадастровом квартале ***.

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования по изложенным в иске доводам, дав пояснения, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель Ульяновской Городской Думы ФИО1 в судебном заседании с административными исковыми требованиями не согласилась. Пояснила, что нормативный правовой акт принят Ульяновской Городской думой в пределах её компетенции, с соблюдением процедуры и порядка его принятия и опубликования. Основанием для установления санитарно-защитной зоны в пределах кадастрового квартала с кадастровым номером *** явилась информация о том, что ранее на территории села *** *** района г.*** располагалась биотермическая яма (скотомогильник).

Также указала на то, что бюджетом муниципального образования «город Ульяновск» на 2021 года и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденным решение Ульяновской Городской Думы № 57 от 9 декабря 2020 года, предусмотрены денежные средства на финансирование мероприятий по внесению изменений в генеральный план г.Ульяновска и Правила землепользования и застройки г.Ульяновска. В настоящее время администрацией города Ульяновска завершается подготовка документации в целях проведения конкурентной процедуры.

Ульяновская Городская Дума будет рекомендовать администрации г.Ульяновска при разработке изменений в Правила землепользования и застройки отображать только те санитарно-защитные зоны, которые установлены в соответствии с действующим законодательством.   

Представитель заинтересованных лиц – Администрации г.Ульяновска и Управления архитектуры и градостроительства администрации г.Ульяновска ФИО2 оставила решение на усмотрение суда. Указала на отсутствие документов, подтверждающих установление санитарно-защитной зоны в установленном законом порядке. 

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица было привлечено ООО «Симбирскпроект», которое в 2007 году разрабатывало проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО «город Ульяновск», в том числе карту зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды. По существу иска ООО «Симбирскпроект» в письменном отзыве пояснило, что проект разработан на основании генерального плана г.Ульяновска и исходных данных, предоставленных структурными подразделениями администрации г.Ульяновска и иными уполномоченными органами. Данные документы у ООО «Симбирскпроект» в настоящее время отсутствуют. 

Предположительно в период подготовки проекта ООО «Симбирскпроект» были предоставлены сведения о наличии предприятий на спорной территории, их местоположении и сведения о классе опасности таких предприятий, и на основании таких сведений проектом были предложены ориентировочные размеры санитарно-защитных зон в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов». Правила землепользования и застройки не являются нормативно-правовым актом, устанавливающим и утверждающим границы санитарно-защитных зон. У органа местного самоуправления отсутствуют полномочия по утверждению размеров и границ санитарно-защитных зон.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан, в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части 

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ).

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Муниципальное образование «город Ульяновск» является муниципальным образованием со статусом городского округа (статья 1 Устава муниципального образования «город Ульяновск» (далее – Устав).

Согласно статьям 24, 28 Устава и статье 30 Регламента Ульяновской Городской Думы, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 19 октября 2001 года № 155, Ульяновская Городская Дума является представительным органом муниципального образования и к её полномочиям относится утверждение правил землепользования и застройки.

Решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 года № 90 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск» (далее – Правила землепользования и застройки).

Решением Ульяновской Городской Думы от 26 марта 2008 года № 31 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки в городе Ульяновске, утвержденные решением Ульяновской Городской Думы от 13.10.2004 № 90» Правила землепользования и застройки были изложены в новой редакции.

Статьей 20 Правил землепользования и застройки в указанной редакции утверждена «Карта зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды», отображающая, а том числе, санитарно-защитную зону в границах земельных участков, расположенных в кадастровом квартале ***.

Впоследствии Решениями Ульяновской Городской Думы в Правила землепользования и застройки МО «город Ульяновск» неоднократно вносились изменения. В настоящее время Правила землепользования застройки МО «город Ульяновск» действуют в редакции от 30 октября 2019 года с изменениями от 16 апреля 2021 года. Вместе с тем все последующие изменения (после 2008 года) существа рассматриваемого спора не затрагивают. 

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ, которая включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ и часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте городского округа в сети «Интернет» (часть 13 статьи 24 ГрК РФ, части 1-3 статьи 32 ГрК РФ).

На момент утверждения в 2008 году Правил землепользования и застройки МО «город Ульяновск» действовал Устав МО «город Ульяновск», утвержденный решением Ульяновской Городской Думы от 14 декабря 2005 г. № 202. 

В соответствии со ст. 29 Устава решения Ульяновской Городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования «город Ульяновск», принимались большинством голосов от установленной численности депутатов Ульяновской Городской Думы.

Указанной статьей также было предусмотрено, что нормативные правовые акты Городской Думы вступают в силу одновременно на всей территории города Ульяновска по истечении 30 дней после дня их официального опубликования (обнародования) в газете «Ульяновск сегодня», если самим нормативным правовым актом не установлено иное. 

Как следует из материалов дела, этапы процедуры подготовки проекта Правил землепользования и застройки МО «город Ульяновск», проекта внесенных в 2008 году в Правила изменений и их утверждения соблюдены. Упомянутые муниципальные правовые акты опубликованы в газете «Ульяновск сегодня».

Таким образом, оспариваемые муниципальные правовые акты приняты уполномоченным органом с соблюдением формы и порядка принятия нормативных правовых актов, их официального опубликования.

В статье 20 Правил землепользования и застройки МО «город Ульяновск» – «Карта зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды» в границах кадастрового квартала с кадастровым номером *** отображена санитарно-защитная зона. 

Пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ определено, что зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 16 Федерального закона от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», пункту 3 статьи 42, пункту 2 статьи 52 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения и охраны окружающей среды городских и сельских поселений, а также в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны. Размеры таких санитарно-защитных зон определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций.

При этом статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлено, что при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74 введена в действие новая редакция санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее – Санитарные правила).

Санитарные правила определяют, в частности, класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

В силу пункта 2.1 Санитарных правил в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (санитарно-защитная зона), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности – как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 - 6 к данным Санитарным правилам. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.

Ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.

Пунктами 4.2, 4.3 Санитарных правил предусмотрено, что установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

Ответчиком не представлено доказательств установления в предусмотренном законом порядке санитарно-защитной зоны в кадастровом квартале *** (село *** *** района г.***).

Представитель Администрации г.Ульяновска Управления архитектуры и градостроительства администрации г.Ульяновска не отрицала факта отсутствия таких документов. 

С учетом приведенных выше нормативных предписаний суд приходит к выводу о том, что органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в компетенцию соответствующих органов государственной власти в сфере санитарно-эпидемиологического надзора, и установление либо изменение существующих границ санитарно-защитных зон к полномочиям органов местного самоуправления не относится.

Кроме того, согласно сообщению Управления Роспотребнадзора по Ульяновской области, до вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» органами Роспотребнадзора осуществлялась деятельность по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений на проекты санитарно-защитных зон. С 20 июня 2006 года по настоящее время санитарно-эпидемиологическое заключение на проект санитарно-защитной зоны для объекта, расположенного по адресу: г.***, *** район, село ***, земельный участок с кадастровым номером *** Управлением Роспотребнадзора по Ульяновской области не выдавалось. Сведениями о нахождении на территории села *** *** района г.*** скотомогильника Управление не располагает. 

Из сообщения Россельхознадзора (Управления по Чувашской Республике и Ульяновской области) следует, что в реестре действующих и зарегистрированных по состоянию на 1 января 2020 года на территории Ульяновской области скотомогильников, предоставленном Управлению Агентством ветеринарии Ульяновской области, сведения о наличии зарегистрированных на территории с. *** *** района г.*** скотомогильников (биометрических ям и мест захоронения трупов животных, в том числе сибиреязвенных) Управление не располагает. В соответствии с п.п. 7.1, 7.3 Ветеринарно-санитарных прав сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных приказом Минсельхозпрода России от 4 декабря 1995 года № 13-7-2/469, действовавшим до 1 января 2020 года, контроль за соблюдением требований Правил и ведения учета вновь открываемых, действующих и закрытых скотомогильников и отдельно стоящих биотермических ям возлагался на органы государственного ветеринарного надзора, то есть на Агентство ветеринарии.

Из имеющегося в материалах дела сообщения Агентства ветеринарии Ульяновской области следует, что Агентство не обладает сведениями о нахождении (либо о ликвидации) на территории кадастрового квартала с кадастровым номером *** скотомогильника.

При таких обстоятельствах отображение в Правилах землепользования и застройки МО «город Ульяновск» санитарно-защитной в границах кадастрового квартала *** произведено без законных оснований. В связи с этим требования прокурора о признании недействующими в оспариваемой части Правил землепользования и застройки МО «город Ульяновск» подлежат удовлетворению.

Поскольку Правила землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск», утвержденные решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 года № 90, применялись и были реализованы права граждан и организаций, в соответствии со статьей 215 КАС РФ суд полагает, что указанный муниципальный нормативный правовой акт Ульяновской Городской Думы подлежит признанию недействующим в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу. 

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

административное исковое заявление прокурора Ленинского района города Ульяновска удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск», утвержденные решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 года № 90, (в редакции от 30 октября 2019 года) в части установления на Карте зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды (статья 20) санитарно-защитной зоны в границах земельных участков, расположенных в кадастровом квартале ***.

Сообщение о принятии указанного решения суда подлежит опубликованию в газете «Ульяновск сегодня» с течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Трифонова Т.П.