Дело № 3а-78/2017

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

6 июня 2017 года Новосибирский областной суд в составе:

председательствующего судьи Петруниной И.Н.

при секретарях Виноградове В.А., Низаметовой О.С. 

рассмотрел в открытом судебном заседании, с участием прокурора Трифоновой М.К. административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим и противоречащим федеральному закону в части Решения Совета депутатов города Новосибирска от 22 октября 2014 года № 1199 «О внесении изменений в Решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года № 1288 «О правилах землепользования и застройки города Новосибирска»

установил:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим и противоречащим федеральному закону подпункта 1.2.139 пункта 1.2 Решения Совета депутатов города Новосибирска от 22 октября 2014 года № 1199 «О внесении изменений в Решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года № 1288 «О правилах землепользования и застройки города Новосибирска. В обоснование требований, с учетом дополнений оснований иска (л.д. ---), указал, что является собственником двух смежных земельных участков с кадастровыми номерами: №1 и №2, местоположением г. Новосибирск, 

<

адрес>, категория земель – земли населённых пунктов, разрешенное использование – для строительства жилого квартала. Оспариваемым решением Совета депутатов города Новосибирска были внесены изменения, в соответствии с которыми зона делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1), в которой расположены вышеуказанные земельные участки, изменена на зону озеленения (Р-2). Полагает, что изменение территориальной зоны не соответствует пункту 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как принято в противоречие документации по территориальному планированию, а именно: постановлению мэрии города Новосибирска от 30 октября 2013 года № 10239, которым утвержден проект планировки центральной части города Новосибирска. Указанные обстоятельства создают препятствия административному истцу для получения градостроительного плана земельного участка, который, в свою очередь, должен соответствовать документации по планировке территории.

Кроме того, по мнению административного истца, в действиях административных ответчиков имеются признаки недобросовестного поведения и злоупотребления правом при принятии оспариваемого нормативного правового акта, поскольку ответчиками не принято во внимание определение Арбитражного суда Новосибирской области от 4 февраля 2014 года по делу № о запрете филиалу Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» изменять и вносить в государственный кадастр недвижимости сведения о характеристиках вышеназванных земельных участков. 

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2 изменил основания заявленных требований (л.д.---). Просит суд отменить оспариваемое решение Совета депутатов города Новосибирска по следующим основаниям: оспариваемое решение противоречит Генеральному плану города Новосибирска; в результате изменения вида территориальной зоны, земельный участок с кадастровым номером №2 оказался отнесен к нескольким территориальным зонам, что нарушает требования частей 1 и 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и не позволяет административному истцу произвести его застройку. Кроме того, административным ответчиком нарушена процедура принятия оспариваемого нормативного акта, в части принятия комиссией заключения, которое не содержит в себе выводов о соответствии проекта вносимых изменений требованиям технических регламентов и Генерального плана. 

Представитель Совета депутатов города Новосибирска – ФИО3 считает административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, полагая, что оспариваемая норма соответствует требованиям действующего законодательства и оснований для признания ее недействительной не имеется. 

Представитель мэра города Новосибирска – ФИО4 заявленные требования не признал, полагает, что оснований для их удовлетворения не имеется. 

Изучив материалы дела, выслушав пояснения сторон, заключение прокурора, полагавшего возможным удовлетворить административное исковое заявление, суд приходит к следующему. 

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

В силу пункта 8 части 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. 

Муниципальное образование город Новосибирск наделено статусом городского округа (статья 2 Закона Новосибирской области от 2 июня 2004 года № 200-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области»).

В соответствии с пунктом 8 части 2 статьи 35 Устава города Новосибирска, утверждение Правил землепользования и застройки относиться к полномочиям Совета депутатов города Новосибирска. 

Решением Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года №1288 утверждены Правила землепользования и застройки города Новосибирска.

Таким образом, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции.

Решением Совета депутатов города Новосибирска от 22 октября 2014 года № 1199 «О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года №1288 «О правилах землепользования и застройки города Новосибирска», которые официально опубликованы в Бюллетене органов местного самоуправления города Новосибирска от 31 октября 2014 года №83, внесены изменения в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года №1288 «О правилах землепользования и застройки города Новосибирска».

Так, в частности, в соответствии с подпунктом 1.2.139 пункта 1.2 Приложения № 2 названного Решения: зона делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1) в границах территории изменена на зону озеленения (Р-2) согласно приложению 140.

Доводы административного истца о нарушении комиссией мэрии города Новосибирска процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, в части вынесенного заключения от 20 июня 2014 года №, которое не содержит в себе выводов о соответствии предложенного изменения территориальной зоны требованиям технических регламентов и генеральному плану, основаны на неправильном применении и толковании норм материального права, а потому правильными признаны быть не могут. 

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 Градостроительного кодекса российской Федерации), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 Градостроительного кодекса российской Федерации).

Данные требования соблюдены, что подтверждается доказательствами представленными в материалы дела (л.д. ---). 

Постановлением мэра города Новосибирска от 30 октября 2006 года №1135 «О подготовке проекта правил землепользования и застройки города Новосибирска» создана Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Новосибирска, утвержден ее состав, а также утверждено Положение о Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Новосибирска.

В соответствии с названным Положением в полномочия Комиссии входит: подготовка проекта Правил, проекта о внесении изменений в Правила, осуществление доработки проекта Правил, проекта о внесении в них изменений; подготовка и представление мэру города Новосибирска заключений с рекомендациями о внесении в соответствии с поступившими предложениями изменений в Правила или об отклонении таких предложений с указанием причин отклонения, а также организация и проведение публичных слушаний по проекту Правил, проекту о внесении в них изменений. 

Иными полномочиями, в том числе по проверке разработанного Комиссией проекта требованиям технических регламентов и генеральному плану, и последующему возврату этого проекта самой себе, как об этом настаивал представитель административного истца, Комиссия не наделена. 

В соответствии с частями 9 и 10 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации. По результатам указанной проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в части 9 настоящей статьи, в комиссию на доработку.

Таким органом, в силу распоряжения мэрии города Новосибирска от 20 июня 2014 года № 659-р «О подготовке проекта решения Совета депутатов города Новосибирска «О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года № 1288 «О правилах землепользования и застройки города Новосибирска», является Департамент строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска. 

Между тем, другие этапы процедуры принятия Решения Совета депутатов города Новосибирска от 22 октября 2014 года № 1199 административным истцом не оспаривались.

Более того, доводы представителя административного истца о несоответствии проекта изменений требованиям технических регламентов являются крайне неопределенными, декларативными, не содержат указаний ни в заявлении об изменении оснований заявленных требований на наименование конкретных технических регламентов (с указанием даты их принятия, номера, даты опубликования), ни в пояснениях представителя административного истца в ходе судебного заседания, что лишает суд возможности их проверки, а административных ответчиков возможности привести свои возражения. 

Утверждения представителя административного истца ФИО2 о том, что техническим регламентом является СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, не основано на нормах действующего законодательства. 

Согласно абзацу 25 статьи 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» технический регламент – документ, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации);

В то время как утверждение санитарных правил и их действие осуществляется на основании статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Таким образом, процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и правила введения его в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления в силу, соблюдены.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон (зон, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение) и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования, к которым в соответствии с частью 3 пункта 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации среди прочего относятся генеральные планы городских округов, для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Из материалов дела следует, что ФИО1 является собственником двух смежных земельных участков: 

- с кадастровым номером №1 площадью 1368 кв.м, категория земель – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для строительства жилого квартала, расположенного по адресу: Новосибирская область, г. Новосибирск, 

<

адрес> (запись регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество № от 17 февраля 2015 года);

- с кадастровым номером №2 площадью 6932 кв.м, категория земель – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для строительства жилого квартала, расположенного по адресу: Новосибирская область, г. Новосибирск, 

<

адрес> (запись регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество № от 29 июля 2016 года).

Решением Совета депутатов города Новосибирска от 26 декабря 2007 года № 82 был утвержден Генеральный план застройки города Новосибирска (далее по тексту – Генеральный план), который содержит, в том числе основные направления территориального планирования города Новосибирска, включающие цели и задачи по их реализации и карту-схему планируемых границ функциональных зон города Новосибирска на период до 2030 года (л.д.---).

В соответствии с картой-схемой планируемых функциональных зон Генерального плана города Новосибирска земельные участки с кадастровыми номерами №1 и №2 находятся в общественно-деловой зоне (л.д. ---), что не оспаривалось представителями административных ответчиков.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. 

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

В Правилах землепользования и застройки города Новосибирска, действовавших до внесения изменений оспариваемым нормативным актом, спорные земельные участки относились к территориальной зоне ОД-1.

Решением Совета депутатов города Новосибирска от 22 октября 2014 № 1199 внесены изменения в Приложение 2 Правил землепользования и застройки города Новосибирска, в том числе и в графическую часть, согласно которым территориальная зона названных земельных участков ОД-1 (делового, общественного и коммерческого назначения) изменена на зону Р-2 (зона озеленения). 

В территориальной зоне Р-2 предусмотрено использование земельных участков для высадки защитных зеленых насаждений, зеленых насаждений общего пользования (объекты городского озеленения), размещения технологически связанных с ними объектов, а также объектов транспортной, инженерной инфраструктуры (статья 27 Правил застройки и землепользования города Новосибирска).

При этом доказательств внесения корреспондирующих изменений в Генеральный план города Новосибирска, представители административных ответчиков суду не представили.

Доводы представителя Мэра города Новосибирска о том, что Генеральным планом предусмотрено увеличение площади территорий зеленых насаждений всех категорий земель с сохранением и развитием системы природных и озелененных территорий, а также комплексное благоустройство и озеленение магистралей, улиц, являются несостоятельными.

Генеральный план города Новосибирска такой нормы не содержит, а произведенные изменения, связанные с увеличением площади зеленых насаждений, повлекли за собой изменение территориальной зоны земельного участка, что противоречит принципу территориального зонирования, представляющего собой принцип территориального разграничения земель в зависимости от вида разрешенного использования. 

Так, зона делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1) не предусматривает в качестве основного, условно разрешенного, либо вспомогательного вида разрешенного использования – озеленение.

Таким образом, Правила землепользования и застройки города Новосибирска в оспариваемой редакции в части отнесения территории, на которой расположены принадлежащие административному истцу земельные участки, к территориальной зоне Р-2 противоречат требованиям части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и положениям Генерального плана города Новосибирска.

Вместе с тем, утверждения административного истца о том, что в результате изменения территориальной зоны земельный участок с кадастровым номером №2 оказался расположен в трех территориальных зонах: общественного, делового и коммерческой назначения (ОД-1), озеленения (Р-2) и застройки жилыми домами смешанной этажности (Ж-1), документально не подтверждены и опровергаются доказательствами имеющимися в материалах дела: скриншотами публичной карты Россреестра (л.д. ---) и ответом Филиала Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Новосибирской области от 22 мая 2017 года на запрос суда.

Согласно данному ответу, по сведениям Единого государственного реестра недвижимости земельный участок с кадастровым номером №2 расположен в территориальной зоне рекреационного назначения – часть зоны озеленения (Р-2) (л.д.---).

Несостоятельными являются и доводы административного истца о несовпадении границ спорных земельных участков и границ территориальной зоны, установленной оспариваемым решением.

Действующее законодательство не содержит императивной нормы о необходимом совпадении границы территориальной зоны с границами конкретного земельного участка, расположенного в этой зоне.

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Данные требования, при принятии оспариваемого акта нарушены не были.

Суд не может согласиться с доводами представителей административных ответчиков, о том, что права административного истца принятым нормативным правовым актом не нарушены.

Согласно Конституции Российской Федерации каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2); никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Любое ограничение прав и свобод человека и гражданина может иметь место на основании федерального закона только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55 Конституции Российской Федерации). Ограничения права собственности, имущественных прав должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерны конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов и основываться на законе.

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем также призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов. Ограничительные меры должны быть соразмерными преследуемой законной цели, то есть отвечать настоятельной общественной потребности и не превышать грань необходимого для достижения этой цели, должна существовать разумная пропорциональность между используемыми средствами и целью, которую государство стремится реализовать посредством любой меры, лишающей человека его имущества или контроля за его использованием.

Вид разрешенного использования земельного участка, в соответствии со статьей 20 Федерального закона от 24 июля 2007 ода № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», вправе изменить только собственник земельного участка, путем внесения соответствующий изменений в кадастр о разрешенном использовании земельного участка.

Согласно статей 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка или землепользователь имеют право на использование принадлежащего ему земельного участка, включая право на возведение жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, строений сооружений в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В силу пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Перечень видов разрешенного использования для зоны Р-2 не содержит размещение «жилого комплекса» (статья 27 Правил землепользования и застройки города Новосибирска).

В соответствии со статьей 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение градостроительной документации, включая право на изменение зонирования, не должно вступать в противоречие и нарушать права собственника (землепользователя) земельного участка.

Изменение назначения зоны на Р-2, в границах которой расположены спорные земельные участки, фактически исключило возможность их использования по назначению, что привело к нарушению прав административного истца, как собственника этих земельных участков. 

Согласно пункту первому части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Учитывая, что оспариваемая норма, до вынесения решения суда, применялась, и на ее основании реализовывались права граждан и организаций, то она подлежит признанию недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором было опубликовано решение Совета депутатов города Новосибирска от 22 октября 2014 года № 1199 «О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года №1288 «О правилах землепользования и застройки города Новосибирска».

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд 

решил:

административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим подпункт 1.2.139 пункта 1.2 решения Совета депутатов города Новосибирска от 22 октября 2014 года № 1199 «О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года №1288 «О правилах землепользования и застройки города Новосибирска». 

Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в силу решения суда в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором было опубликовано решение Совета депутатов города Новосибирска от 22 октября 2014 года № 1199 «О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года №1288 «О правилах землепользования и застройки города Новосибирска».

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия решения суда в окончательной форме, в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд. 

Председательствующий по делу Петрунина И.Н.