3а-590/2025 

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

11 августа 2025 года г. Оренбург 

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего судьи Дорохиной Т.С., 

при секретаре Гайсине Р.Р., 

с участием прокурора ФИО9

представителя административного истца ФИО1,

представителя административного ответчика Министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области ФИО4,

представителя заинтересованного лица Департамента градостроительства и земельных отношений администрации г. Оренбурга ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «СК-Групп» о признании недействующим в части приказа Министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области от 28 марта 2025 г. № 36/47-од «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город Оренбург Оренбургской области»,

установил:

Приказом Министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области от 28 марта 2025 г. №36/47-од, размещенным на официальном сайте министерства в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и опубликованным 1 апреля 2025 года на портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области http://www.pravo.orb.ru, утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «город Оренбург».

ООО СЗ «СК-Групп» обратилось в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим приказ Министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области от 28 марта 2025 г. № 36/47-од «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город Оренбург Оренбургской области» в части распространения территориальной зоны Ж.1 – зона застройки индивидуальными жилыми домами (1-3 этажа) и блокированной застройки (1-3 этажа) (в границах г. Оренбург) на земельный участок с кадастровым номером №.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что ООО «Специализированный застройщик «СК-Групп» на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, расположенный по адресу: (адрес), № и разрешенным использованием: код 2.5 – среднеэтажная жилая застройка.

До принятия действующих ПЗЗ земельный участок истца относился к территориальной зоне Ж.4, где одним из основных видов разрешенного использования земельных участков был код 2.5. Однако, в настоящее время, утвержденными ПЗЗ, территория, в которую входит земельный участок отнесена к территориальной зоне Ж.1 – Зона застройки индивидуальными жилыми домами (1-3 этажа) и блокированной застройки (1-3 этажа) (в границах г. Оренбург), где код 2.5 – среднеэтажная жилая застройка отсутствует.

В соответствии с Генеральным планом города Оренбурга земельный участок истца расположен в функциональной зоне смешанной и общественно деловой застройки (индекс зоны 200), которая предполагает размещение объектов малоэтажной, среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки и др.объектов.

Территориальная зона Ж.1 не предполагает наличие среди основных и условно разрешённых видов использования, такого вида разрешенного использования как код 2.5 – среднеэтажная жилая застройка.

Таким образом, установленная ПЗЗ территориальная зона Ж.1 в отношении земельного участка истца не соответствует установленной Генеральным планом зоне смешанной и общественно деловой застройки (индекс зоны 200) и не предполагает строительство среднеэтажной жилой застройки.

Ссылается административный истец и на нарушение процедуры принятия Правил землепользования и застройки, поскольку организация публичных слушаний, подписание протокола и заключения о результатах публичных слушаний были осуществлены неуполномоченным лицом – заместителем главы города Оренбурга по градостроительству, земельным вопросам и дорожному хозяйству. Кроме того, указывает, что оповещение о начале публичных слушаний было опубликовано в средствах массовой информации в день начала публичных слушаний, а именно в газете «Вечерний Оренбург» №91 от 28 ноября 2024 года. Проект, выносимый на публичные слушания в газете «Вечерний Оренбург» опубликован не был.

Представитель административного истца ФИО3 в судебном заседании поддержал административное исковое заявление по изложенным в нем основаниям.

Представитель административного ответчика Министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области ФИО4, представитель заинтересованного лица Департамента градостроительства и земельных отношений администрации г. Оренбурга ФИО5 возражали против удовлетворения иска.

Прокурор ФИО6 в судебном заседании полагал, что требования административного истца удовлетворению не подлежат.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки, исходя из содержания пункта 8 статьи 1 ГрК РФ, является документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, а также внесения в них изменений определен статьями 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. При подготовке правил землепользования и застройки в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 51 и 28 данного Кодекса (часть 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы общественных обсуждений или публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 2 Закон Оренбургской области от 24 декабря 2020 № 2564/720-VI-ОЗ (ред. от 30 октября 2024 г.) «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области и органами государственной власти Оренбургской области» к полномочиям органов государственной власти Оренбургской области относятся, в том числе, подготовка проекта правил землепользования и застройки, утверждение правил землепользования и застройки, в том числе внесение в них изменений, а также образование комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки по вопросам, указанным в статьях 31 и 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Порядок реализации исполнительными органами Оренбургской области отдельных полномочий в области градостроительной деятельности, распределенных Законом, определен постановлением Правительства Оренбургской области от 29 марта 2021 г. № 200-пп «Об утверждении положения о реализации исполнительными органами Оренбургской области отдельных полномочий в области градостроительной деятельности, перераспределенных Законом Оренбургской области «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области и органами государственной власти Оренбургской области».

Постановлением Правительства Оренбургской области от 29 марта 2021 г. № 200-пп, министерству архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области переданы полномочия по подготовке проекта правил землепользования и застройки.

В соответствии с частью 5 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 19 Положения, приказом министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области от 27 июня 2024 № 36/103-од принято решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципального образования город Оренбург Оренбургской области.

Приказ от 27 июня 2024 № 36/103-од опубликован на Портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области http://www.pravo.orb.ru, 27 июня 2024 года и размещено на сайте министерства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 27 июня 2024 года.

Часть 1 статьи 5.1 ГрК РФ устанавливает, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В силу части 5 статьи 5.1 ГрК РФ процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале публичных слушаний; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях; 4) проведение собрания или собраний участников публичных слушаний; 5) подготовка и оформление протокола публичных слушаний; 6) подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний.

В соответствии с ч. 23 ст. 5.1 ГрК РФ заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте и (или) в информационных системах.

Частью 24 статьи 5.1 ГрК РФ установлено, что уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования на основании положений настоящего Кодекса определяются, в том числе порядок организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам, организатор и срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Порядок организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений на территории муниципального образования «город Оренбург» определен Положением, утвержденным Решением Оренбургского городского Совета от 17 сентября 2018 № 572 (далее Положение № 572).

Пунктом 4.4.1 Положения №572 предусмотрено, что инициатором публичных слушаний является Глава города Оренбурга на основании обращения уполномоченного отраслевого органа Администрации города Оренбурга, согласованного с курирующим его заместителем Главы города Оренбурга.

Согласно подпункту 4.5.4 Положения №572 организатором публичных слушаний по проекту Генерального плана города Оренбурга, проекту правил землепользования и застройки территории муниципального образования «город Оренбург», проектам планировки территории и проектам межевания территории, схеме расположения земельного участка, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, является департамент градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга.

Согласно постановлению Главы города Оренбурга от 27 ноября 2024 года 131-п «О проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки муниципального образования «город Оренбург»» постановлено провести публичные слушания с 28 ноября 2024 года по 18 декабря 2024 года по проекту правил землепользования и застройки муниципального образования «город Оренбург». Контроль за исполнением настоящего постановления возложен на заместителя Главы города Оренбурга по градостроительству, земельным вопросам и дорожному хозяйству.

Факт надлежащего размещения в открытом доступе в соответствии с установленным порядком информации о предстоящих публичных слушаниях установлен судом и подтвержден материалами административного дела. 

Так, оповещение о начале публичных слушаний с указанием даты, места и времени проведения экспозиции материалов, а также периода и порядка внесения участниками публичных слушаний предложений и замечаний опубликовано:

На официальном Интернет-портале города Оренбурга: https://orenburg.ru/documents/active/249838/

В газете «Вечерний Оренбург» от 28 ноября 2024 года №91;

На информационном стенде: 

<

...> этаж.

В Федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (ЕГПУ).

В оповещении о начале публичных слушаний закреплено, что организатором публичных слушаний является департамент градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга.

Срок проведения публичных слушаний: с 28 ноября 2024 года по 18 декабря 2024 года.

Размещение проекта:

дата размещения проекта: 6 декабря 2024 года;

официальный Интернет-портал города Оренбурга: 

https://orenburg.ru/activity/42531/; 

ЕПГУ: https://pos.gosuslugi.ru/backoffice/;

информационный стенд: 

<

...> этаж.

Судом установлено, что 11 декабря 2024 года было проведено собрание участников публичных слушаний на территории МО «город Оренбург» по адресу: 

<

...>, в здании, занимаемом муниципальным автономным учреждением дополнительного образования «Центр детского творчества» Промышленного района.

12 декабря 2024 года собрание участников публичных слушаний было проведено на территории населенных пунктов, входящих в МО «город Оренбург», а именно:

п. Каргала, по адресу: 

<

...>, в здании, занимаемом администрацией поселка Каргала Дзержинского района города Оренбурга; 

п. Самородово, по адресу: 

<

...>, в здании, занимаемом муниципальным бюджетным учреждением «Сельский дом культуры «Самородово»; 

с. Краснохолм, по адресу: 

<

...>, в здании, занимаемом муниципальным бюджетным учреждением «Дом культуры «Заря»; 

с. Пруды, по адресу: 

<

...>, в здании, занимаемом администрацией села Пруды Промышленного района города Оренбурга; 

п. Бердянка, по адресу: 

<

...>, в здании, занимаемом муниципальным бюджетным учреждением «Дом культуры «Радуга»; 

п. Нижнесакмарский, по адресу: 

<

...>, в здании, занимаемом муниципальным общеобразовательным автономным учреждением «Средняя общеобразовательная школа № 37»;

с. Городище, по адресу: 

<

...>, в здании, занимаемом администрацией села Городище Ленинского района города Оренбурга;

п. Красный Партизан, по адресу: 

<

...>; 

п. Троицкий, по адресу: 

<

...> д. 48;

п. Холодные Ключи, местоположение: п. Холодные Ключи, остановочный пункт на автомобильной дороге 53К-2128000 в районе пересечения с ул. Ключевской. 

Согласно пункту 4.5.12 Положения не позднее трех рабочих дней, следующих за днем проведения собрания (собраний) участников публичных слушаний, организатор публичных слушаний подготавливает и оформляет протокол публичных слушаний.

На основании протокола публичных слушаний организатор публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах публичных слушаний (п. 4.5.13 Положения).

Как следует из п. 4.5.15 Положения заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещается на официальном Интернет-портале города Оренбурга и (или) Едином портале в срок не позднее пятнадцати дней со дня его оформления. Опубликование заключения о результатах публичных слушаний обеспечивает организатор публичных слушаний.

По итогам проведения процедуры публичных слушаний оформлены протокол публичных слушаний от 16 декабря 2024 года (далее - Протокол) и заключение от 17 декабря 2024 №б/н о результатах публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки муниципального образования «город Оренбург», согласно которому публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки муниципального образования «город Оренбург» признаны состоявшимися.

Из протокола и заключения о результатах публичных слушаний следует, что в ходе проведения публичных слушаний от участников поступали предложения и замечания, которые нашли отражение в названных документах. 

Протокол публичных слушаний и Заключение оформлены и подписаны Заместителем Главы города Оренбурга по градостроительству, земельным вопросам и дорожному хозяйству ФИО7.

Заключение по результатам общественных обсуждений опубликовано на официальном Интернет портале города Оренбурга 18 декабря 2024 года в официальном печатном издании «Вечерний Оренбург» №97 и размещено на официальном сайте администрации в сети «Интернет» https://orenburg.ru/activity/42531/) в сроки, установленные частью 8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Данных об обратном не представлено.

Представитель административного истца ссылается на то, что оповещение о начале публичных слушаний было опубликовано в средствах массовой информации в день начала публичных слушаний, в газете «Вечерний Оренбург» №91 от 28 ноября 2024 года, что свидетельствует о нарушении порядка проведения публичных слушаний.

Суд не принимает во внимание доводы представителя административного истца в указанной части, исходя из следующего.

Согласно п. 3.2Положения №572 муниципальный правовой акт должен содержать информацию о дате, времени, месте и теме публичных слушаний, об уполномоченном должностном лице или органе, на которое (-ый) возлагается организация их проведения, а также проект правового акта, предлагаемый к обсуждению на публичных слушаниях.

Указанный муниципальный правовой акт подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации, на официальном интернет-портале города Оренбурга и (или) Едином портале не позднее чем за 10 дней до начала слушаний, если настоящим Порядком применительно к конкретному проекту правового акта не установлен иной срок его опубликования, с предоставлением участникам публичных слушаний возможности изложить свои замечания и предложения.

Оповещение о начале публичных слушаний опубликовано 27 ноября 2024 года на официальном Интернет-портале города Оренбурга и 28 ноября 2024 в газете «Вечерний Оренбург».

11 декабря 2024 года и 12 декабря 2024 года были проведены собрания участников публичных слушаний на территории МО «город Оренбург» и на территории населенных пунктов, входящих в МО «город Оренбург».

18 декабря 2024 года опубликовано заключение от 17 декабря 2024 №б/н о результатах публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки муниципального образования «город Оренбург».

Согласно ч. 8 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать один месяц.

Целью правового института публичных слушаний по проектам генерального плана и правил землепользования и застройки является обеспечение участия жителей муниципального образования и заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта того или иного градостроительного решения, в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по соответствующим вопросам, что согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 г. № 931-О-О.

Конституционным Судом Российской Федерации подчеркнуто, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера.

Возможность участвовать в обсуждении проекта Правил землепользования и застройки города Оренбурга, представить свои замечания и предложения, была реализована всеми заинтересованными лицами. Поступившие в ходе проведения публичных слушаний замечания и предложения отражены в протоколе.Доводы представителя административного истца о том, что проект, выносимый на публичные слушания в газете «Вечерний Оренбург» опубликован не был, также не могут быть приняты во внимание.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования), необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В данном случае судом установлено, что проект правил землепользования застройки города Оренбурга не был опубликован в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов газете «Вечерний Оренбург», а в полном объеме, включая графическую часть, размещены 6 декабря 2024 года на официальном Интернет-портале города Оренбурга: https://orenburg.ru/activity/42531/, ЕПГУ: https://pos.gosuslugi.ru/backoffice/; информационном стенде: 

<

...>, на 1 этаже. Таким образом, указанные документы доведены до сведения населения г. Оренбурга.

Более того, представитель административного истца принимал участие в публичных слушаниях; внесенное им предложение не переводить земельный участок с кадастровым номером № в территориальную зону Ж.1 (порядковый номер предложения – 45), получило свое обсуждение с последующим отклонением, что отражено в протоколе публичных слушаний.

Доводы о том, что организация публичных слушаний, подписание протокола и заключения о результатах публичных слушаний были осуществлены неуполномоченным лицом – заместителем главы города Оренбурга по градостроительству, земельным вопросам и дорожному хозяйству ФИО7 не являются состоятельными.

В соответствии с п. 4.5.2 Положения №572 инициатором публичных слушаний является Глава города Оренбурга на основании обращения уполномоченного отраслевого органа Администрации города Оренбурга, согласованного с курирующим его заместителем Главы города Оренбурга.

Согласно постановлению Главы города Оренбурга от 27 ноября 2024 года 131-п «О проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки муниципального образования «город Оренбург» контроль за исполнением настоящего постановления возложен на заместителя Главы города Оренбурга по градостроительству, земельным вопросам и дорожному хозяйству.

Таким образом, оснований считать, что заместитель главы города Оренбурга по градостроительству, земельным вопросам и дорожному хозяйству ФИО7 являлся неуполномоченным лицом, подписавшим протокол и заключение о результатах публичных слушаний, не имеется.

28 марта 2025 г. приказом Министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области №36/47-од утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город Оренбург Оренбургской области.

Приказ от 28 марта 2025 года №36/47-од размещен на официальном сайте министерства в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и опубликован 1 апреля 2025 года на портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области http://www.pravo.orb.ru. 

Согласно п. 2 статьи 2 Правил землепользования и застройки муниципального образования город Оренбург Оренбургской области, правила подготовлены с учетом требований технических регламентов, положения о территориальном планировании, содержащегося в Генеральном плане муниципального образования город Оренбург Оренбургской области, утвержденном постановлением Правительства Оренбургской области от 21 мая 2024 № 454-пп (далее - Генеральный план города Оренбурга), результатов публичных слушаний по проекту Правил и предложений заинтересованных лиц.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований законодательства к их форме и виду, процедуре принятия, введения в действие. Нарушений в этой части судом не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца.

В п. 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» установлено, что если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя Правила землепользования и застройки муниципального образования город Оренбург Оренбургской области в оспариваемой части на соответствие актам, имеющим большую юридическую силу, суд отмечает следующее.

В соответствии со ст. 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Устойчивое развитие территорий - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 года № 931-О-О, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 ст. 2 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 ст. 9 ГрК РФ).

Пунктами 6, 8, 9 ст. 1 ГрКРФ определено, что градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включают в себя правила землепользования и застройки, являющийся утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления документом градостроительного зонирования, которыми устанавливаются в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Документы территориального планирования в силу прямого указания ч. 3 ст. 9 ГрК РФ являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

В соответствии со ст.ст 18, 23 ГрК РФ генеральные планы включают в себя карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов, при этом материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в том числе, границы городского округа, местоположение существующих и строящихся объектов городского округа.

В ч. 2 ст. 30 ГрК РФ предусмотрено, что правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе, карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты.

В соответствии с п. 9 ст. 1, ч. 6 ст. 30 ГрКРФ виды разрешенного использования земельных участков определяются градостроительным регламентом территориальной зоны в составе правил землепользования и застройки, положения которых в силу п. п. 3, 9 ст. 31 ГрК РФ должны соответствовать требованиям генерального плана.

Согласно пункту 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, устанавливающим, в том числе, территориальные зоны, границы которых определяются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Из совокупного анализа приведенных выше норм ГрК РФ в их системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования, определяющие стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержащие в себе долгосрочные ориентиры их развития, призваны обеспечивать не только права и интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и публичные интересы, связанные, в том числе, с устойчивым развитием территорий.

Документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. При этом правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану, поскольку, как указано выше, градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования. Генеральный план, определяет назначение территорий, исходя из планов развития территории в целом.

Судом установлено, что ООО «Специализированный застройщик «СК-Групп» на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, площадью 890 кв.м., местоположение: (адрес), № и разрешенным использованием: код 2.5 – среднеэтажная жилая застройка (размещение многоквартирных домов этажностью не выше восьми этажей; благоустройство и озеленение; размещение подземных гаражей и автостоянок; обустройство спортивных и детских площадок для отдыха; размещение объектов обслуживания жилой застройки во строенных, пристроенных и встроенно-пристроенных помещениях многоквартирного дома, если общая площадь таких помещений в многоквартирном доме не составляет более 20 % общей площади помещений дома).

Согласно утвержденным ПЗЗ г. Оренбурга, территория, в которую входит земельный участок с кадастровым номером №, отнесена к территориальной зоне Ж.1 – Зона застройки индивидуальными жилыми домами (1-3 этажа) и блокированной застройки (1-3 этажа) (в границах г. Оренбург), где код 2.5 – среднеэтажная жилая застройка отсутствует. 

Согласно карте функциональных зон Генерального плана города Оренбурга, земельный участок с кадастровым номером № находится функциональной зоне - в зоне смешанной и общественно-деловой застройки (индекс зоны 200), которая предполагает размещение: объектов малоэтажной, среднеэтажной и многоэтажной (высотной) жилой застройки.

Согласно Правилам землепользования и застройки г. Оренбурга, в результате градостроительного зонирования территории города Оренбурга определены территориальные зоны, отображенные на карте градостроительного зонирования.

Территориальная зона (зона Ж.1) – Зона застройки индивидуальными жилыми домами (1 - 3 этажа) и блокированной застройки (1 - 3 этажа), (в границах г. Оренбург) выделена для обеспечения правовых условий сохранения и формирования жилых районов из отдельно стоящих индивидуальных жилых домов с приусадебными земельными участками с ведением на них ограниченного личного подсобного хозяйства без содержания домашнего скота и птицы, а также блокированной жилой застройки и с набором услуг для обеспечения ежедневных потребностей населения.

ПЗЗ г. Оренбурга в территориальной зоне Ж.1 установлены основные виды разрешенного использования: код 2.1 – для индивидуального жилищного строительства, код 2.3 – блокированная жилая застройка, предусматривающие размещение жилых домов этажностью до 3 наземных этажей (в том числе мансарда) или малоэтажных.

Вопреки доводам представителя административного истца, допускаемая генеральным планом возможность размещения в функциональной зоне смешанной и общественно деловой застройки (индекс зоны 200) размещение объектов малоэтажной, среднеэтажной и многоэтажной (высотной) жилой застройки не означает, что жилая застройка, в том числе среднеэтажная, в обязательном порядке должна включаться Правилами в перечень основных видов разрешенного использования в каждой территориальной зоне, которая согласно генеральному плану находится в пределах смешанной и общественно-деловой застройки функциональной зоны. Включение жилых домов, в том числе многоквартирных, в перечень объектов капитального строительства, разрешенных в общественно-деловых зонах, осуществляется факультативно (часть 6 статьи 35 ГрК РФ).

Таким образом, установление в Правилах землепользования и застройки г. Оренбурга с апреля 2025 г. территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами (1 - 3 этажа) и блокированной застройки (1 - 3 этажа), (в границах г. Оренбург), определяющего ограничения застройки земельных участков в этой зоне по этажности, невключение в перечень видов разрешенного использования среднеэтажной застройки, не противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, Генеральному плану города Оренбурга и другим актам, имеющим большую юридическую силу.

Земельный участок административного истца полностью расположен в границах зоны с реестровым номером 56:44-6.5969 от 26 декабря 2024 г., ограничения пользования земельного участка в пределах зоны: в соответствии с п. 1 ст. 34.1 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в границах защитной зоны объекта культурного наследия и в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов, вид/наименование: защитная зона объекта культурного наследия регионального значения (вид -ансамбль) «Застройка Уфимской улицы казачьего Форштадта (станицы Оренбургской)», конец XIX- начало XX вв. ((адрес), (адрес) (адрес) (адрес), (адрес), (адрес)), тип: защитная зона объекта культурного наследия. 

Из материалов дела, а именно выписки из ЕГРН об объекте недвижимости от 6 июня 2025 г. следует, что на земельном участке ООО СЗ «СК-Групп» располагалось здание, назначение: нежилое, площадь 342,1 кв.м., количество этажей 2, год завершения строительства 1917, местоположение: (адрес), кадастровый №, снятое с кадастрового учета 20 декабря 2024 г.

Надлежащих доказательств того, что до принятия Приказа от 28 марта 2025 года №36/47-од административным истцом проводилась работа по разработке проектной документации для получения разрешения на строительство среднетажного жилого дома на земельно участке с кадастровым номером № в материалы дела не представлено.

Довод административного истца о том, что при изменении территориальной зоны не учтены сведения о фактическом использовании земельного участка, отклоняется судом, учитывая, что строительство жилого дома начато не было.

Согласно протоколу публичных слушаний по проекту ПЗЗ г. Оренбурга от 16 декабря 2024 года, от представителя ООО «СЗ «СК-Групп» поступило возражение в части перевода земельного участка с кадастровым номером № в территориальную зону Ж.1 и выражена просьба восстановить территориальную зону – зону застройки среднеэтажными жилыми домами (от 5 до 5 этажей, включая мансардный) (Ж3).

Согласно Заключению по проекту ПЗЗ г. Оренбурга от 17 декабря 2024 года организатором публичных слушаний рекомендовано предложение отклонить ввиду наличия КРТ, которая предусматривает строительство жилья.

Правилами землепользования и застройки г. Оренбурга вид разрешенного использования: код 2.5 – среднеэтажная жилая застройка установлен в качестве основного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства только для территориальной зоны Ж.3. В указанной зоне для данного вида разрешенного использования установлена минимальная площадь земельного участка – 1 000 кв.м., тогда как площадь земельного участка административного истца с кадастровым номером № составляет 890 кв.м., что не соответствует требованиям градостроительного регламента территориальной зоны Ж.3

Из взаимосвязанных положений части 8 статьи 36 ГрК РФ, пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ) предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных, в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой изменяется актами муниципальных органов. Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии таких документов определять территориальные зоны в соответствии с фактическим или ранее запланированным собственником использованием территории, поскольку территориальное планирование и градостроительное зонирование несут функцию определения назначения территории исходя из планов развития этой территории в целом и не направлено на фиксацию существующего положения.

На основании изложенного суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административных исковых требований ООО «Специализированный застройщик «СК-Групп».

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований общества с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «СК-Групп» о признании недействующим приказа Министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области от 28 марта 2025 г. № 36/47-од «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Оренбург» в части распространения территориальной зоны Ж.1 – зона застройки индивидуальными жилыми домами (1-3 этажа) и блокированной застройки (1-3 этажа) (в границах г. Оренбург) на земельный участок с кадастровым номером № - отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Оренбургский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.

Судья Оренбургского

областного суда Т.С. Дорохина

Мотивированное решение составлено 25 августа 2025 года.

Судья Оренбургского

областного суда Т.С. Дорохина