Дело № 2а-288/2020

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

17 июля 2020 года г.Ижевск

Октябрьский районный суд г. Ижевска в составе:

председательствующего судьи Кузнецовой Н.В.,

при секретаре Пономаревой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ИП ФИО1 к Администрации г. Ижевска о признании недействующим в части постановления Администрации г. Ижевска от 10 февраля 2017 № 34 «Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Ижевск» в редакции постановления Администрации г.Ижевска от 05.03.2018 № 88 «О внесении изменений в постановление Администрации г. Ижевска от 10 февраля 2017 № 34» (в редакции Постановления от 12.05.2017 №194), возложении обязанности привести нормативный акт в соответствие с п.4, 8, 12 приказа Министерства промышленности и торговли УР от 21.08.2015 № 65 «Об утверждении порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики»,

УСТАНОВИЛ:

ИП ФИО1 первоначально обратился в суд с административным иском к Администрации г. Ижевска о признании недействующим в части постановления Администрации г. Ижевска от 10 февраля 2017 № 34 «Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Ижевск» в редакции постановления Администрации г.Ижевска от 05.03.2018 № 88 «О внесении изменений в постановление Администрации г. Ижевска от 10 февраля 2017 № 34» (в редакции Постановления от 12.05.2017 №194), возложении обязанности привести нормативный акт в соответствие с п.4, 8, 12 приказа Министерства промышленности и торговли УР от 21.08.2015 № 65 «Об утверждении порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики» путем включения в схему размещения НТО информации о периоде размещения, основаниях размещения НТО, использовании НТО субъектом малого или среднего предпринимательства. Исковое заявление мотивировано следующим.

ИП ФИО1 с 2015 по настоящее время осуществляет торговую деятельность в нестационарном торговом объекте (далее по тексту – НТО) по адресному ориентиру: 

<

адрес> о чем между сторонами был заключено соглашение № 

<

номер> от 

<

дата> о внесении изменений в договор аренды земельного участка, предоставленного для размещения нестационарного объекта торговли, 

<

номер> от 

<

дата>, стороной которого до этого была ИП ФИО2 Земельный участок был предоставлен для эксплуатации и обслуживания двух торговых павильонов в составе остановочно-торгового комплекса. 

С 2015 Земельный кодекс РФ предусматривает, что размещение НТО на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов. 

Статьей 44 Устава г.Ижевска к полномочиям Администрации города отнесено решение вопросов местного значения по разработке и утверждению схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Администрацией г.Ижевска было принято постановление от 10 февраля 2017 № 34 «О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Ижевск», где под пунктом 124 внесен киоск в составе торгово-остановочного комплекса по адресу: в 8-ми метрах по направлению на восток от жилого дома, расположенного по адресу: 

<

...>, с указанием вида НТО, основания размещения НТО (номер договора, дата, номер, срок), площади НТО согласно паспорту МАФ, специализации реализуемой продукции, срока/периода размещения НТО.

В актуальной редакции Схема размещения НТО действует в редакции постановления Администрации г.Ижевска от 05.03.2018 № 88 «О внесении изменений в постановление Администрации г. Ижевска от 10 февраля 2017 № 34».

Однако в новой редакции Схемы размещения НТО исключены идентифицирующие признаки НТО, в частности: основания размещения НТО (договор аренды/иной договор, номер, дата, срок), использование НТО субъектом малого или среднего предпринимательства, площадь НТО согласно паспорту МАФ. 

При данных обстоятельствах невозможно установить включение того или иного павильона в Схему размещения. Исключая идентифицирующие признаки НТО (договор аренды/размещения, паспорт МАФ) из нормативного акта – Схемы размещения НТО административный ответчик исключает ОБЪЕКТ, оставляя лишь место, что фактически не закрепляет права собственника павильона на законное размещение.

Постановление Администрации г. Ижевска от 10 февраля 2017 № 34 «Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Ижевск» в редакции постановления Администрации г.Ижевска от 05.03.2018 № 88 «О внесении изменений в постановление Администрации г. Ижевска от 10 февраля 2017 № 34» (в редакции Постановления от 12.05.2017 №194) не соответствует форме, установленной п.4, 8, 12 приказа Министерства промышленности и торговли УР от 21.08.2015 № 65 «Об утверждении порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики», является в части отсутствия информации о собственнике НТО, периоде размещения, основаниях размещения НТО, использования торгового объекта субъектом малого или среднего предпринимательства недействующим.

В судебное заседание административный истец ИП ФИО1 не явился, будучи уведомленным о времени и месте его проведения надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщил.

В ранее проведенном судебном заседании представитель административного истца ФИО3, действующая на основании доверенности, доводы, изложенные в административном исковом заявлении, поддержала. Дополнительно суду пояснила, что с ИП ФИО1 обратился в 2018 с заявлением о заключении договора на размещение НТО, однако, ему отказали в заключении договора со ссылкой на то, что отсутствует правовой акт, регулирующий заключение таких договоров без проведения торгов. ИП ФИО1 получил уведомление о расторжении договора аренды земельного участка и демонтаже торговых павильонов, в настоящее время спор по этому вопросу рассматривается арбитражным судом.

В судебное заседание представитель административного ответчика не явился, будучи уведомленным о времени и месте его проведения надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщил. В ранее проведенном судебном заседании представители Администрации города Ижевска ФИО4, действующий на основании доверенности, с административным иском не согласился по основаниям, изложенным в письменном отзыве. В письменном отзыве указал, что согласно ч.ч. 6, 7 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. 

Оспариваемые постановления были приняты Администрацией г.Ижевска в рамках предоставленных органам местного самоуправления полномочий, в Схеме НТО речь идет не о самих НТО, а о местах их размещения. Включение в Схему всех указанных идентифицирующих признаков требует постоянного внесения изменений в Схему, что не только осложняет работу, но и лишает саму схему стабильности, делает ее неактуальной в каждый момент времени, когда кто-либо из владельцев НТО заключает/изменяет договоры. Приказ Минторга № 65 носит только рекомендательный характер (п.2 Приказа). Кроме того, НТО ИП ФИО1 включен в Схему под номером П54. Административным истцом не представлено надлежащих доказательств нарушения его прав, свобод и законных интересов, либо реальной угрозы их нарушения. Ссылка истца на возможное применение к нему оспариваемых норм ничем не обоснована. Оспариваемые административным истцом нормы не устанавливали новых и не изменяли ранее предусмотренных муниципальными правовыми актами обязанностей для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Представитель заинтересованного лица Министерства промышленности и торговли УР в судебное заседание не явился, будучи уведомленным о времени и месте его проведения надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщил. 

Представитель заинтересованного лица Управления имущественных отношений и земельных ресурсов Администрации г.Ижевска в судебное заседание не явился, будучи уведомленным о времени и месте его проведения надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщил.

В судебном заседании помощник прокурора Октябрьского района г. Ижевска Соловьев А.Д. пояснил, что на оспариваемый акт принесен протест прокурором Октябрьского района г.Ижевска. Не соответствие оспариваемого акта положениям приказа Министерства промышленности и торговли УР от 21.08.2015 № 65 «Об утверждении порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики» имеется, но доказательств нарушения прав административного истца или реальной угрозы их нарушения суду не предоставлено. 

Выслушав мнение явившихся участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 Постановления от 29.11.2007 N 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспариваемый акт обладает признаками нормативного правового акта, а потому суд рассматривает заявление в порядке главы 21 КАС РФ.

В соответствии со статьей 2 Конституции Российской Федерации к основам конституционного строя относится обязанность государства защищать права и свободы человека и гражданина. Государственная, в том числе судебная, защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется статьей 45 частью 1, статьей 46 частями 1, 2 Конституции Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В соответствии со статьями 6, 14 КАС РФ административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Частями 1 и 3 статьи 208 КАС РФ предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (статья 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Названный федеральный закон создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 15 части 1 статьи 16).

Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Частью 2 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, определяющего основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации, предусмотрено, что органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Согласно статье 10 данного федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1). Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3).

В целях реализации статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", приказом Министерства промышленности и торговли Удмуртской Республики от 21 августа 2015 года N 65 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения схемы размещении нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики", распоряжением Администрации г. Ижевска УР от 12 мая 2011 года N 177 "О разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ижевска", ст.44 Устава города Ижевска было принято Постановление Администрации г. Ижевска от 10.02.2017 N 34 (ред. от 05.03.2018) "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Ижевск".

Согласно первоначальной редакции указанного постановления Схема размещения НТО предусматривала следующие разделы: Буквенное обозначение района; Адресные ориентиры НТО/территориальная зона/район; Специализация (ассортимент реализуемой продукции); Площадь НТО, этажность - 1 этаж для всех; Площадь земельного участка, здания, строения, сооружения, кв. м; Собственник земельного участка, здания, строения, сооружения, в котором расположен НТО; Срок, период размещения НТО; Основания размещения НТО (договор аренды/иной договор (дата, N, срок); Использование НТО субъектом малого или среднего предпринимательства.

Постановлением Администрации г. Ижевска от 12.05.2017 N 194 "О внесении изменений в постановление Администрации города Ижевска от 10.02.2017 N 34" в структуру Схемы размещения НТО внесены изменения, в соответствии с которыми действующая редакция Схемы содержит только следующие разделы: Буквенное обозначение района; Вид НТО; Адресный ориентир НТО№ Специализация (ассортимент реализуемой продукции); Площадь места размещения НТО. 

Как усматривается из материалов дела, ИП ФИО1 с 2015 по настоящее время осуществляет торговую деятельность в нестационарном торговом объекте по адресному ориентиру: 

<

адрес>, о чем между сторонами был заключено соглашение № 

<

номер> от 

<

дата> о внесении изменений в договор аренды земельного участка, предоставленного для размещения нестационарного объекта торговли, № 

<

номер> от 

<

адрес>, стороной которого до этого была ИП ФИО2 Земельный участок был предоставлен для эксплуатации и обслуживания двух торговых павильонов в составе остановочно-торгового комплекса (л.д.9-24). 

Уставом города Ижевска, принятым Решением Городской думы г. Ижевска от 16.06.2005 N 333 (ред. от 15.12.2016) "О принятии Устава муниципального образования "Город Ижевск" (Устава города Ижевска)" (Зарегистрировано в Президиуме Государственного Совета Удмуртской Республики 21.06.2005 N 514-III), к полномочиям Администрации города, являющейся исполнительно-распорядительным органом муниципального образования "Город Ижевск (статья 38), отнесены разработка и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (пункт 16 статьи 44).

Таким образом, оспариваемые акты приняты административным ответчиком в пределах предоставленной ему компетенции.

Административный истец ссылается на несоответствие действующей редакции Схемы НТО пунктам 4, 8, 12 приказа Министерства промышленности и торговли УР от 21.08.2015 № 65 «Об утверждении порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики».

Приказом Минпромторга УР от 21.08.2015 № 65 утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики (Зарегистрирован в Управлении Минюста России по УР 03.09.2015 N RU18000201500698). 

В п. 4 Порядка указано, что Утверждение Схемы, внесение в нее изменений не является основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанных схем.

Согласно п. 8 данного Порядка Схема - это документ, состоящий из двух частей:

1) первая часть Схемы содержит сведения о функционирующих нестационарных торговых объектах: вид, адресные ориентиры, специализация торгового объекта, его площадь, площадь земельного участка, информация о собственнике земельного участка, здания, строения, сооружения, в котором расположен нестационарный торговый объект, периоде размещения, основания размещения торгового объекта, использование торгового объекта субъектом малого или среднего предпринимательства (по форме согласно приложению 1 к настоящему Порядку)…

В п.12 Порядка предусмотрено, что В проект Схемы подлежат включению функционирующие НТО, установленные на законном основании по состоянию на 1 января 2015 года, а также места возможного размещения НТО. 

Согласно материалам административного дела, используемый административным истцом НТО в предпринимательских целях, включен в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Ижевск» в первоначальной редакции постановления Администрации от 10 февраля 2017 года в строке 220 (л.д.53, оборот), с учетом изменений, внесенных постановлениями Администрации города Ижевска от 12 мая 2017 года в строке 54 (л.д.76), от 5 марта 2018 года в строке 50, 51 (л.д.32).

При указанных обстоятельствах включение объекта в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Ижевск» до окончания срока аренды земельного участка позволяет использовать земельный участок для предпринимательской деятельности.

Администрация города Ижевска как орган муниципальной власти осуществляет контроль за размещением нестационарных торговых объектов и разрабатывает Схему размещения нестационарных торговых объектов с целью обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, без предоставления земельных участков и установления сервитутов. Схема размещения нестационарных торговых объектов содержит исчерпывающий перечень возможных мест для размещения нестационарных торговых объектов с указанием таких параметров, как адресный ориентир, вид НТО, площадь места размещения НТО, специализация (ассортиментный перечень реализуемой продукции), и не предоставляет предпринимателям право на использование земельного участка.

Доводы о том, что исключение из Схемы размещения нестационарных торговых объектов некоторых наименований, таких как: основания размещения НТО (договор аренды/иной договор, номер, дата, срок); использование НТО субъектом малого или среднего предпринимательства; площадь НТО согласно паспорту якобы не позволит установить включение того или иного объекта в Схему размещения нестационарных торговых объектов, чем нарушает права собственника объекта на законное размещение либо создаст угрозу нарушения этого права, является несостоятельным, поскольку согласно статье 2 Закона Удмуртской Республики от 5 октября 2018 года № 61-РЗ «О размещении нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики» основанием для размещения нестационарного торгового объекта является договор на размещение нестационарного торгового объекта.

Кроме того, часть 6 статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ предусматривает, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года № 225-О, положения части 6 статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой.

Приказом Министерства промышленности и торговли Удмуртской Республики от 21 августа 2015 года № 65 в целях реализации статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ, с учетом положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона Удмуртской Республики от 5 октября 2018 года № 61-РЗ «О размещении нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики» был утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований в Удмуртской Республике.

Судом не установлено противоречивого несоответствия оспариваемой части нормативного правого акта, изданного административным ответчиком в пределах своей компетенции, ни указанным пунктам Порядка, ни нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, требующего признания его недействующим.

Учитывая изложенное выше, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление Администрации города Ижевска в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов некоторых идентифицирующих сведений о НТО не нарушает права, свободы и законные интересы ИП ФИО1 на осуществление предпринимательской деятельности.

Доводы административного истца о том, что им получено уведомление о прекращении договора аренды и освобождении земельного участка, о чем между сторонами рассматривается спор в Арбитражном суде УР, а также о том, что ему отказано в заключении договора на размещение НТО, не могут быть приняты судом в настоящем деле, т.к., во-первых, ни в уведомлении о прекращении договора аренды, направленном ИП ФИО1 (л.д.36), ни в исковом заявлении об освобождении земельного участка и демонтаже павильонов (л.д.128-129) в качестве основания выдвинутых к ИП ФИО1 требований отсутствует указание на невключение НТО в Схему размещения… Нет такой ссылки в уведомлении об отказе в заключении договора с ИП ФИО1 (л.д.125-127). Во-вторых, данные доводы являются предметом рассмотрения в Арбитражном суде УР, где им будет дана соответствующая правовая оценка.

В соответствии с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте «а» части 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Таким образом, у суда не имеется оснований для удовлетворения административных исковых требований. 

Руководствуясь ст. 175-180 КАС РФ, суд

р е ш и л :

Административный иск ИП ФИО1 к Администрации г. Ижевска о признании недействующим в части постановления Администрации г. Ижевска от 10 февраля 2017 № 34 «Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Ижевск» в редакции постановления Администрации г.Ижевска от 05.03.2018 № 88 «О внесении изменений в постановление Администрации г. Ижевска от 10 февраля 2017 № 34» (в редакции Постановления от 12.05.2017 №194), возложении обязанности привести нормативный акт в соответствие с п.4, 8, 12 приказа Министерства промышленности и торговли УР от 21.08.2015 № 65 «Об утверждении порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики» оставить без удовлетворения в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в Верховный суд УР в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через Октябрьский районный суд г.Ижевска.

Решение в окончательной форме вынесено 20 июля 2020 г.

Судья Кузнецова Н.В.