Решение

 в окончательной форме принято 9 октября 2018 года.

Дело № 2а-1000/2018

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

4 октября 2018 года Пермский край г. Оса

Осинский районный суд Пермского края в составе председательствующего судьи Мялицыной О.В.,

при секретаре судебного заседания Качиной Е.А.,

с участием административного истца ФИО1,

представителя административного истца ФИО2,

представителя административного ответчика ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 о признании незаконным бездействия администрации Осинского муниципального района в невыплате денежного вознаграждения, возложении обязанности произвести выплату денежного вознаграждения в соответствии с Положением о почетном звании «Почетный гражданин Осинского муниципального района»,

у с т а н о в и л :

ФИО1 обратился в суд с административным иском к администрации Осинского муниципального района, просил признать незаконным бездействие административного ответчика в невыплате денежного вознаграждения в размере 17 000 рублей, возложить обязанность произвести выплату 17 000 рублей за период с апреля 2017 года по август 2018 года и в дальнейшем продолжать производить выплату до отмены пункта 7.3 Положения о почетном звании «Почетный гражданин Осинского муниципального района».

В обоснование требований указал, что является почетным гражданином Осинского муниципального района и в соответствии с указанным Положением, утвержденным решением Земского собрания Осинского муниципального района 26 сентября 2013 года № 284, до апреля 2017 года ежемесячно получал из бюджета района вознаграждение в размере 1 000 рублей. Выплаты вознаграждения без объяснения причин прекратились с апреля 2017 года, в ответе на обращение глава муниципального района Л. объяснил невыплату тем, что район является дотационным. При этом указанное Положение не отменено. Полагает, что выплаты прекращены незаконно, без решения Земского собрания Осинского района. 

Доводы ответчика про дотационность района и нарушение Бюджетного кодекса опровергаются статьями 15, 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Реализация требования пункта 7.3. названного Положения относится к полномочиям органов местного самоуправления. Глава района в Земское собрание Осинского муниципального района о приостановлении действия пункта 7.3 Положения не обращался. 

В судебном заседании административный истец ФИО1 на указанных доводах настаивал, дополнил, что выплата ему производилась на протяжении 10 или 11 лет, с апреля 2017 года с момента прекращения выплаты о причинах прекращения выплаты и о внесении изменений в Положение в известность официально никто не поставил, был краткий ответ о том, что выплата не положена. 

Представитель административного истца ФИО2 поддержала доводы административного истца, полагает, что ответчиком не представлено доказательств о своевременном изменении пункта 9.1 Положения и их публикации, на сайте Осинского муниципального района оно отсутствует, в ответах на обращения не упоминался, сведения о публикации подготовлены только после подачи ФИО1 иска в суд. В отчетах содержатся неверные сведения о процентах дотации. Согласно решениям об утверждении отчетов за 2015 и 2017 гг. бюджет был с профицитом. Расчет дотационности необходимо производить из общего дохода бюджета. 

Представитель административного ответчика ФИО3 требования не признал, ссылаясь на пункт 3 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пояснил, что в Положение о почетном звании «Почетный гражданин Осинского муниципального района» в 2014 году были внесены изменения в пункт 9.1 о возможности производить выплату в условиях дотационности менее 30 %. Осинский район является высокодотационным и не имеет право устанавливать расходные обязательства, которые не отнесены к его полномочиям. Уровень дотационности составляет более 30 %. 

По существу аналогичные доводы содержатся в отзыве административного ответчика (л.д. 24 - 26).

Свидетель А. показал, что является почетным гражданином Осинского района, выплата была прекращена с апреля 2017 года, о причинах в известность поставлен не был. В декабре 2017 года глава района в устной форме сообщил о том, что такое решение было принято депутатами. Председатель Земского собрания дала ответ, что район является высокодотационным, в связи с чем производить выплату не имеет право. Об изменениях в Положение никто не извещал. 

Заслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.

По смыслу части 9 статьи 226, части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение, действие (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, может быть признано незаконным, если в ходе судебного разбирательства установлено хотя бы одно из следующих условий: нарушение полномочий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); существенное несоблюдение установленного порядка принятия решений, совершенного оспариваемого действия (бездействия), если такое требование установлено нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.); несоответствие содержания оспариваемого постановления, совершенного оспариваемого действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения. При этом в судебном заседании должно быть установлено, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя.

Судом установлено, что решением Земского собрания Осинского муниципального района от 26 сентября 2013 года № 284 утверждено Положение о почетном звании «Почетный гражданин Осинского муниципального района». Согласно пункту 7.3, почетному гражданину Осинского муниципального района ежеквартально выплачивается денежное вознаграждение из расчета 1 000 рублей в месяц (л.д. 45 - 54).

26 июня 2014 года решением Земского собрания Осинского муниципального района № 375 в пункт 9.1 Положения внесены изменения, согласно которым расходы, связанные с присвоением почетного звания «Почетный гражданин Осинского муниципального района», осуществляются за счет средств, предусмотренных в бюджете Осинского муниципального района, при условии, если доля межбюджетных трансфертов из бюджетов всех уровней (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышает 30 % собственных доходов местного бюджета» (л.д. 44). Указанное решение опубликовано в официальном приложении к газете «Мир предложений» № 39 (243) от 4 октября 2014 года (№ 6 (23)) (л.д. 56 - 57).

27 мая 2010 года решением Земского собрания Осинского муниципального района № 690 ФИО1 присвоено звание «Почетный гражданин Осинского муниципального района» (л.д. 58). 

Согласно отчетам об исполнении бюджета Осинского района уровень дотационности составил за 2014 год 37,3 %, за 2015 год - 32,3 %, за 2016 года - 32,3 %, за 2017 года - 32,7 %, все отчеты утверждены решениями Земского собрания Осинского муниципального района № 520 от 28 мая 2015 года № 453, от 24 мая 2016 года № 520, от 25 мая 2017 года № 78, от 31 мая 2018 года № 153 соответствено. 

Приказами Министерства финансов Пермского края от 17 октября 2016 года № СЭД-39-01-22-338, от 16 октября 2017 года № СЭД-39-01-22-247 Осинский муниципальный район отнесен к третьей группе дотационности (от 20 до 50 %) (л.д. 59 - 69, 70 - 80).

Согласно пункту 5 статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

На основании изложенного финансирование оспариваемых полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 24 ноября 2014 года № 375-ФЗ) предусмотрено, что муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 % собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

Таким образом, закон содержит запрет на установление и исполнение расходных обязательств при наступлении определенных условий - в случае превышения в течение двух из трех лет доли дотаций.

Исходя из материалов дела, по информации администрации Осинского муниципального района за последние четыре года (2014, 2015, 2016, 2017) в собственных доходах бюджета Осинского муниципального района доля межбюджетных трансферов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за исключением субвенций составила более 30 %.

Таким образом, орган местного самоуправления в каждом очередном финансовом году не имеет права исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов местного значения. 

Согласно принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленному статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В силу пункта 5 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, а также при нарушении предельных значений, установленных пунктом 3 статьи 92.1 и статьи 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов данным местным бюджетам до приведения в соответствие с требованиями настоящей статьи положений, обусловливающих предоставление межбюджетных трансфертов. 

Таким образом, выплата установленного вознаграждения, выплачиваемой за счет средств бюджета Осинского муниципального района, являлась бы нарушением требований бюджетного законодательства и нарушением интересов муниципального образования, что также отражено в информации Министерства финансов Пермского края от 14 июня 2018 года (л.д. 28 - 29).

Доводы административного истца о незаконности прекращения выплат опровергаются установленными обстоятельствами дела и действующими нормативно-правовыми актами, регулирующими расходные обязательства муниципальных образований. Ссылка административного истца на статьи 15, 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года судом отклоняется, так как согласно данным нормам установление социальной поддержки для категорий граждан, прямо не поименованных в них, не отнесено к числу обязательных вопросов местного значения муниципального района. 

Отдельное решение Земского собрания либо обращение главы района в Земское собрание о прекращении выплаты или отмены Положения, его отдельных пунктов не требовалось, так как Положением такие условия как обязательные не предусмотрены. Положение принято в соответствии со статьей 15.1 названного выше Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которой предусмотрено право органов местного самоуправления муниципального района решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. При наличии уровня дотационности менее 30 % собственных доходов выплаты должны быть возобновлены, что в условиях отмены Положения или его отдельных пунктов было бы невозможно. 

Доводы представителя административного истца об отсутствии публикации решения Земского собрания о внесении изменений в пункт 9.1 Положения опровергаются представленной копией, надлежащим образом заверенной представителем администрации Осинского муниципального района, об опубликовании (обнародовании) в официальном издании сборника муниципальных правовых актов Осинского муниципального района (или их проектов) от 4 октября 2014 года, что является достаточным основанием для его вступления в силу и введения в действие согласно статье 8 Устава Осинского муниципального района (принят решением Земского Собрания Осинского района от 29 июня 2005 года № 523).

Кроме того, в ответе от 7 февраля 2018 года председателя Земского собрания К. на обращение главы муниципального района - администрации Осинского муниципального района Л. имеются сведения о наличии оснований для выплаты только при условии, если доля межбюджетных трансфертов из бюджетов всех уровней (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышает 30 % собственных доходов местного бюджета (решение от 26 июня 2014 года № 375) (л.д. 16). Указанные сведения также содержатся в ответе главы муниципального района - главы администрации Осинского муниципального района Л. С. от 26 марта 2018 года (л.д. 19) и сообщении главы муниципального района - главы администрации Осинского муниципального района Л. прокурору Осинского района от 26 мая 2018 года (л.д. 30 - 31). Указанное опровергает доводы о том, что сведения о публикации подготовлены только после подачи ФИО1 иска в суд.

Также судом отклоняются доводы представителя административного истца о неверном расчете уровня дотационности и необходимости определять процент дотаций от общего дохода муниципального образования. Согласно буквальному толкованию пункта 9.1 Положения о почетном звании «Почетный гражданин Осинского муниципального района» расчет средств, предусмотренных в бюджете района, для определения расходов, связанных с присвоением почетного звания, осуществляется именно в зависимости от собственных доходов, а не всех поступлений, при этом поступившие субвенции не учитываются в собственные доходы. Утверждение годовых отчетов за 2014 и 2017 года с профицитом не исключает уровень дотационности свыше 30 % от собственных доходов, поскольку при расчете профицита в доход включаются не только собственные доходы, но и все другие доходы и поступления в бюджет. 

Отсутствие извещения почетных граждан о временном прекращении выплаты не может являться достаточным основанием для признания оспариваемых действий незаконными, так как напрямую такое требование Положением не предусмотрено и не влияет на его законность.

Таким образом, оснований для признания незаконным действия администрации Осинского муниципального района не имеется, совокупность необходимых обстоятельств для возобновления выплаты с апреля 2017 года отсутствует.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

ФИО1 в удовлетворении административного искового заявления о признании незаконным бездействия администрации Осинского муниципального района в невыплате денежного вознаграждения в размере 17 000 рублей в соответствии с действующим Положением о почетном звании «Почетный гражданин Осинского муниципального района», возложении обязанности произвести выплату денежного вознаграждения в размере 17 000 рублей за период с апреля 2017 года по август 2018 года включительно и продолжить производить выплату до отмены пункта 7.3 Положения о почетном звании «Почетный гражданин Осинского муниципального района» отказать.

Решение может быть обжаловано в Пермский краевой суд через Осинский районный суд Пермского края в апелляционном порядке в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья