44OS0000-01-2021-000052-15

дело № 3а-157/2021

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

24 сентября 2021 года г. Кострома

Костромской областной суд в составе

председательствующего судьи Лукоянова А.Н.,

с участием прокуроров Суслова С.Л. и ФИО1,

при секретаре Орлик А.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «ТГК-2 Энергоремонт» к Костромской областной Думе о признании недействующими частей 1, 3, 7, 8 статьи 2.5 Закона Костромской области от 20 апреля 2019 года № 536-6-ЗКО «Кодекс Костромской области об административных правонарушениях»,

У С Т А Н О В И Л:

Костромской областной Думой принят 18 апреля 2019 года и подписан губернатором Костромской области 20 апреля 2019 года Закон Костромской области N536-6-ЗКО «Кодекс Костромской области об административных правонарушениях» (далее также – Кодекс Костромской области об административных правонарушениях, Кодекс).

В соответствии с частью 1 статьи 2.5 данного закона (в ред. от 20.04.2019 г.) нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правил проведения земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, выраженное в отсутствии соответствующего разрешения (ордера) на право проведения работ, иного разрешительного документа, или проведении работ после окончания (приостановления) срока его действия, если эти нарушения не подпадают под действие статей 7.14, 8.7 и 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц - пятнадцати тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.

В соответствии с частью 3 статьи 2.5 данного закона (в ред. от 20.04.2019 г.) невыполнение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований по восстановлению благоустройства территории в месте производства земляных, строительных, аварийных, ремонтных и иных видов работ, своевременной ликвидации провала и иной деформации дорожного покрытия, связанных с производством указанных работ, если указанные деяния не подпадают под действие статей 6.3, 6.4, 8.1, 8.7, 8.8, 8.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

В соответствии с частью 7 статьи 2.5 данного закона (в ред. от 20.04.2019 г.) несоблюдение сроков производства земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

В соответствии с частью 8 статьи 2.5 данного закона (в ред. от 20.04.2019 г.) нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований и правил при проведении земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, за исключением случаев, предусмотренных частями 1-7 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Костромской областной Думой принят 22 апреля 2021 года и подписан губернатором Костромской области 26 апреля 2021 года Закон Костромской области N82-7-ЗКО "О внесении изменений в статью 2.5 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях".

Данным законом абзац 1 части 1 статьи 2.5 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях изложен в следующей редакции:

"1. Проведение земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, без соответствующего разрешения (ордера) на право проведения работ, иного разрешительного документа, если получение такого разрешения (ордера), иного разрешительного документа является обязательным и это нарушение не подпадает под действие статей 7.14, 8.7 и 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, -".

Абзац первый части 3 статьи 2.5 Кодекса изложен в следующей редакции:

"3. Невыполнение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований по восстановлению благоустройства территории в месте производства земляных, строительных, аварийных, ремонтных и иных видов работ, если указанные деяния не подпадают под действие статей 6.3, 6.4, 8.1, 8.7, 8.8, 8.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, -".

Абзац первый части 7 статьи 2.5 Кодекса изложен в следующей редакции:

"7. Несоблюдение сроков производства земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, установленных в разрешении (ордере) на право проведения работ, ином разрешительном документе -".

Часть 8 статьи 2.5 Кодекса изложена в следующей редакции:

"8. Невыполнение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований по своевременному устранению провалов, просадок, иного разрушения дорожного покрытия проезжей части автомобильных дорог, тротуаров, появившихся в результате проведения земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.".

В соответствии со статьёй 2 данного закона он вступил в силу через 10 дней после дня его официального опубликования (опубликован 27.04.2021 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/). 

ООО «ТГК-2 Энергоремонт» (далее также – общество) обратилось в суд 02 марта 2021 года с названным административным иском, уточнённым в ходе рассмотрения административного дела, указывая в обоснование, что в отношении общества административной комиссией в городском округе город Кострома вынесено три постановления о привлечении общества к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 3, 7 и 8 статьи 2.5 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях (два постановления от 22.07.2020 г. и постановление от 29.07.2020 г.). Данные постановления обжалованы обществом в Арбитражном суде Костромской области.

Административный истец полагает, что имеет место правовая неопределённость оспариваемых норм, поскольку одно и тоже действие – нарушение сроков производства работ по восстановлению благоустройства – может рассматриваться как проведение земляных работ после окончания срока действия разрешения (ч. 1 статьи 2.5 Кодекса), как невыполнение требований по восстановлению благоустройства (часть 3 статьи 2.5 Кодекса), как нарушение сроков производства земляных работ (часть 7 статьи 2.5 Кодекса), или как иное нарушение, не подпадающее под все предыдущие (часть 8 статьи 2.5 Кодекса). Вместе с тем такая подмена и смешение понятий «земляные работы» и «работы по восстановлению благоустройства», «невыполнение требований к производству работ», «невыполнение работ» и «нарушение сроков проведения работ» влекут нарушение принципа правовой определённости.

Диспозиции оспариваемых частей статьи 2.5 Кодекса ввиду своей неясности и неопределённости с неизбежностью порождают конкуренцию между собой, что противоречит части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В результате неправильной квалификации, которая стала возможна ввиду правовой неопределённости, увеличились размеры назначенных обществу административных штрафов. Вместо санкций в виде административных штрафов от 50 000 до 100 000 рублей, применены санкции в виде административных штрафов в размере от 300 000 до 500 000 рублей.

Административный истец просит признать недействующими со дня их принятия части 1, 3, 7 и 8 статьи 2.5 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях (в ред. от 03.02.2021 г., то есть до внесения изменений законом от 26.04.2021 г.) в той мере, в какой для юридических лиц установлен административный штраф.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены губернатор Костромской области и Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области.

В судебном заседании представитель административного истца ООО «ТГК-2 Энергоремонт» - ФИО2 заявленные требования поддержала.

Представитель административного ответчика Костромской областной Думы ФИО3, представитель заинтересованного лица губернатора Костромской области ФИО4, представитель заинтересованного лица Управления Министерства юстиции РФ по Костромской области ФИО5 возражали против удовлетворения административного иска, полагали, что производство по делу подлежит прекращению, поскольку в оспариваемые нормы внесены изменения, в новой редакции оспариваемые нормы к административному истцу не применялись.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, допросив свидетелей, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что заявленные требования подлежат частичному удовлетворению (только в отношении части 8 статьи 2.5 Кодекса), суд приходит к следующему.

Согласно пункту «к» части 1 статьи 72, статье 73, части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В статье 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также – КоАП РФ) определено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ).Уставом Костромской области (Закон Костромской области от 24.04.2008 г. N 300-4-ЗКО) предусмотрено, что Костромская областная Дума осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Костромской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 16).

Таким образом, оспариваемый Закон принят уполномоченным органом государственной власти Костромской области и в надлежащей форме.

В ходе рассмотрения дела не установлено обстоятельств, свидетельствующих о нарушении процедуры принятия данного Закона, определённой нормами федерального законодательства (в том числе, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") и нормами законодательства Костромской области (в том числе, Устава Костромской области, Закона Костромской области от 11.01.2007 г. N106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области", Регламента Костромской областной Думы, принятого Постановлением Костромской областной Думы от 18.06.2013 г. N 1940).

Не установлено также обстоятельств, свидетельствующих о нарушении порядка опубликования, определённого Законом Костромской области от 11.01.2007 г. N106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области".

Из системного анализа вышеприведенных норм следует, что субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность за нарушение правил и норм, которые предусмотрены нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, путем указания в диспозиции статьи об административном правонарушении конкретных противоправных действий, исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с признаками объективной стороны административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

В пункте 1 статьи 1.1 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях указано, что административная ответственность введена им на территории Костромской области за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Костромской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Костромской области.

Из содержания части 1 статьи 2.5 Кодекса (в ред. от 20.04.2019 г.) усматривается, что она состоит из диспозиции («нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правил проведения земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, выраженное в отсутствии соответствующего разрешения (ордера) на право проведения работ, иного разрешительного документа, или проведении работ после окончания (приостановления) срока его действия»), гипотезы («если эти нарушения не подпадают под действие статей 7.14, 8.7 и 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях») и санкции («влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц - пятнадцати тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей»).

Часть 3 статьи 2.5 Кодекса (в ред. от 20.04.2019 г.) состоит из диспозиции («невыполнение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований по восстановлению благоустройства территории в месте производства земляных, строительных, аварийных, ремонтных и иных видов работ, своевременной ликвидации провала и иной деформации дорожного покрытия, связанных с производством указанных работ»), гипотезы («если указанные деяния не подпадают под действие статей 6.3, 6.4, 8.1, 8.7, 8.8, 8.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях») и санкции («влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей»).

Часть 7 статьи 2.5 Кодекса (в ред. от 20.04.2019 г.) состоит из диспозиции («несоблюдение сроков производства земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций») и санкции («влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей»).

Диспозиции приведённых норм носят определенный, конкретный характер и определяют, в том числе и объективную сторону правонарушений, выраженную в конкретном действии:

- проведение работ без соответствующего разрешения или после окончания (приостановления) срока его действия (часть 1);

- невыполнение требований по восстановлению благоустройства территории в месте производства работ, требований по своевременной ликвидации провала и иной деформации дорожного покрытия, связанных с производством работ (часть 3);

- несоблюдении сроков производства работ (часть 7).

При таких данных, вопреки утверждениям административного истца, указанные части статьи 2.5 Кодекса определяют объективную сторону и объект правонарушения, устанавливают конкретные действия, которые образуют состав административного правонарушения, не содержат неоднозначных формулировок и терминов, свидетельствующих о правовой неопределенности, то есть соответствуют норме, имеющей большую юридическую силу – части 1 статьи 2.1 КоАП РФ, определяющей, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Не могут быть признаны обоснованными доводы представителя административного истца об идентичности (схожести) диспозиций, содержащихся в частях 1 и 7 статьи 2.5 Кодекса.

Как следует из содержания данных норм, ответственность по части 1 наступает за проведение работ в отсутствие разрешения или по окончании срока его действия, а по части 7 – за невыполнение необходимого объёма работ в установленные сроки.

Таким образом, данные нормы устанавливают административную ответственность за совершение различных действий, что также подтвердили допрошенные судом свидетели ФИО6 и ФИО7, которые в силу своих должностных обязанностей осуществляют деятельность по привлечению к административной ответственности, в том числе по оспариваемым нормам.

В тоже время в части 8 статьи 2.5 Кодекса отсутствует указание на конкретные действия, за совершение либо не совершение которых лицо может быть привлечено к административной ответственности. В данной норме говорится о нарушении любых установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований и правил при проведении работ, за исключением случаев, предусмотренных частями 1-7 статьи 2.5 Кодекса.

Такая формулировка допускает возможность произвольной интерпретации, при которой лица, осуществляющие правоприменение, могут рассматривать в качестве запретов и обязательных предписаний любые положения нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих порядок проведения работ, в том числе положения, содержащие дефиниции и иные юридико-правовые конструкции, не содержащие прямых предписаний, указаний либо запретов.

Однако, исходя из положений статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. То есть материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, диспозиция каждой статьи, предусматривающей административную ответственность, должна содержать признаки объекта и объективной стороны такого правонарушения, а не отсылать к иным нормативным актам, принятым различными органами публичной власти субъекта Российской Федерации, или содержать положения, позволяющие толковать их неоднозначно, поскольку это нарушает принцип определенности правового регулирования.

В соответствии с пунктом 35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

При таких обстоятельствах часть 8 статьи 2.5 Кодекса (в редакции закона от 20 апреля 2019 года) в части установления административной ответственности для юридических лиц подлежит признанию недействующей ввиду правовой неопределённости и не соответствии её части 1 статьи 2.1 КоАП РФ.

Поскольку данная норма была применена к административному истцу (он привлечён к административной ответственности), а на момент принятия настоящего решения не действует в оспариваемой редакции, эта норма подлежит признанию недействующей со дня её принятия. 

Признание данной нормы недействующей с иного времени не позволит достичь цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, лишит юридического смысла оспаривание административным истцом этой нормы.

Из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 25 постановления от 25.12.2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что прекращение производства по делу возможно лишь в том случае, если оспариваемый нормативный правовой акт не применялся к административному истцу. Если же в период действия оспариваемого нормативного правового акта были нарушены права и законные интересы административного истца, то производство по делу прекращено быть не может.

В связи с этим внесение в ходе рассмотрения административного дела изменений в оспариваемые нормы не является основанием для прекращения производства по делу, поскольку изменение этих норм не перестало затрагивать права и законные интересы административного истца, привлечённого к административной ответственности в соответствии с оспариваемыми нормами в их редакции от 20.04.2019 г.

Исходя из положений статьи 215 КАС РФ в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Административное исковое заявление ООО «ТГК-2 Энергоремонт» к Костромской областной Думе о признании недействующими частей 1, 3, 7, 8 статьи 2.5 Закона Костромской области от 20 апреля 2019 года № 536-6-ЗКО «Кодекс Костромской области об административных правонарушениях» удовлетворить частично.

Признать недействующей со дня принятия часть 8 статьи 2.5 Закона Костромской области от 20 апреля 2019 года № 536-6-ЗКО «Кодекс Костромской области об административных правонарушениях» в редакции закона от 20 апреля 2019 года в той мере, в которой нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований и правил при проведении земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, за исключением случаев, предусмотренных частями 1-7 указанной статьи, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц.

Требования ООО «ТГК-2 Энергоремонт» о признании недействующими частей 1, 3 и 7 статьи 2.5 Закона Костромской области от 20 апреля 2019 года № 536-6-ЗКО «Кодекс Костромской области об административных правонарушениях» в редакции закона от 20 апреля 2019 года в части установления административного штрафа для юридических лиц оставить без удовлетворения.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Костромской областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий А.Н. Лукоянов

Мотивированное решение суда составлено 01 октября 2021 года.