Дело № 3а-53/2025 

УИД 36OS0000-01-2024-000861-67

РЕШЕНИЕ

 

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

г. Воронеж 3 февраля 2025 г. 

Воронежский областной суд в составе: 

председательствующего судьи Сошиной Л.А., 

при секретаре Шипиловой Я.Ю., 

с участием прокурора Кривцова В.А., 

административного истца ФИО1, 

представителей административного истца ФИО1 по ордеру и доверенности адвоката Брыкина М.М., по ордеру адвоката Ждановой Ю.Г., 

представителя административного ответчика – министерства архитектуры и градостроительства Воронежской области по доверенности ФИО2, 

представителя заинтересованного лица – Совета народных депутатов Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области – ФИО3, 

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к министерству архитектуры и градостроительства Воронежской области об оспаривании нормативного правового акта в части, 

УСТАНОВИЛ:

Приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 04.08.2023 № 45-01-04/753 утверждены правила землепользования и застройки Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области. 

Данный нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» 16.08.2023, дата опубликования 3601202308160007. 

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения заявленных требований) по тем основаниям, что ей на праве собственности принадлежат земельный участок с кадастровым номером № площадью 1864 кв. м по адресу: 

<

адрес>, вид разрешенного использования – для нужд связи, категория земель – земли населенных пунктов, и расположенное на нем нежилое административное здание с кадастровым номером № площадью 921,7 кв. м. Данные объекты недвижимости принадлежали ПАО «Ростелеком» (дата регистрации права собственности – 18.12.2003), по договору купли-продажи от 23.06.2023 они были приобретены ФИО4, согласно договору дарения от 25.09.2024 переданы ей в собственность. На момент совершения сделки купли-продажи от 23.06.2023 в соответствии с Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Совета народных депутатов Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области от 15.12.2016 № 26, указанные объекты находились в «Общественно-деловой зоне», для которой одним из основных видов основного разрешенного использования являлось использование, в том числе, «под магазины». И земельный участок, и нежилое здание приобретались для использования в коммерческих целях в связи с ведением индивидуальной предпринимательской деятельности. Приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области № 45-01-04/753 от 04.08.2023 утверждены Правила землепользования и застройки Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области, в соответствии с которыми принадлежащие ей объекты недвижимости стали относиться к территориальной зоне «Зона застройки малоэтажными многоквартирными жилыми домами рабочего поселка Таловая – Ж2/1». Ранее в данной зоне жилых домов не было. Исключение земельного участка с кадастровым номером № из территориальной зоны «ОД1» и включение в территориальную зону «Ж2/1» носило локальный (точечный) характер. Кроме того, в соответствии с Правилами землепользования и застройки для использования нежилого здания под магазин необходимо обратиться с заявлением об установлении условно разрешенного вида использования, для чего требуется проведение публичных слушаний, также получение итогового согласия администрации городского поселения в виде постановления. По результатам рассмотрения заявления ФИО4 об установлении условно разрешенного вида использования земельного участка ему было отказано постановлением от 24.07.2024. Она также обращалась в администрацию городского поселения с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка. Считает, что включение земельного участка в территориальную зону «Ж2/1» исключает возможность коммерческого использования расположенного на нем здания, не соответствует положениям действующего законодательства. Просит признать недействующими Правила землепользования и застройки Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области, утвержденные приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 04.08.2023 № 45-01-04/753, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № площадью 1864 кв. м, расположенного по адресу: 

<

адрес>, к территориальной зоне «Зона застройки малоэтажными многоквартирными жилыми домами рабочего поселка Таловая – Ж2/1». 

В судебном заседании административный истец ФИО1 и ее представители по ордеру и доверенности адвокат Брыкин М.М., по ордеру адвокат Жданова Ю.Г. поддержали административные исковые требования. 

Представитель административного ответчика – министерства архитектуры и градостроительства Воронежской области по доверенности ФИО2 в судебном заседании административный иск не признала, позиция по делу изложена в письменных возражениях на административное исковое заявление, просила отказать в удовлетворении административных исковых требований. 

Представитель заинтересованного лица – администрации Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области в судебное заседание не явился, о дне слушания дела извещены своевременно и надлежащим образом. В предыдущем судебном заседании представители администрации Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области по доверенности ФИО5, ФИО6 возражали против удовлетворения заявленных требований, просили в административном иске отказать. 

Представитель заинтересованного лица – Совета народных депутатов Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области – председатель Совета ФИО3 в судебном заседании просил отказать в удовлетворении заявленных требований, указав на то, что земельный участок административного истца находится в территориальной зоне, которая соответствует функциональной зоне генерального плана, как ранее действовавшего, так и принятого в 2025 г. Просил отказать в удовлетворении административного искового заявления как заявленного необоснованно. 

Выслушав административного истца и его представителей, заинтересованное лицо, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему. 

Согласно пунктам «б», «в» и «д» части 1 статьи 72, части 2 статьи 76, статьи 12 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. 

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула). 

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. 

Как закреплено в пункте 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, к вопросам местного значения городского поселения отнесено утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки. 

Градостроительный кодекс Российской Федерации также содержит положения о том, что к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится, в том числе, утверждение правил землепользования и застройки поселений (пункт 3 части 1 статьи 8). 

Вместе с тем, в статье 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 

Согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28.12.2016 № 494-ФЗ) законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года. 

Аналогичные положения закреплены в части 3 статьи 6 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». 

В частности, Законом Воронежской области от 20.12.2018 № 173-ОЗ перераспределены полномочия по утверждению правил землепользования и застройки между органами местного самоуправления поселений Воронежской области, городского округа город Нововоронеж, Борисоглебского городского округа и исполнительными органами государственной власти Воронежской области. 

Данным законом предусмотрено, что Правительство Воронежской области определяет уполномоченный исполнительный орган Воронежской области, который осуществляет полномочия органов местного самоуправления поселений Воронежской области, городского округа город Нововоронеж, Борисоглебского городского округа по утверждению правил землепользования и застройки (статья 2). 

В соответствии с подпунктом 3.3.8. Положения о министерстве архитектуры и градостроительства Воронежской области, утвержденного постановлением Правительства Воронежской области от 31.12.2014 № 1240, полномочия по утверждению правил землепользования и застройки, перераспределенных в соответствии с Законом Воронежской области от 20.12.2018 № 173-ФЗ, возложены на министерство архитектуры и градостроительства Воронежской области. 

Следует отразить, что указом Губернатора Воронежской области от 06.10.2023 № 245-у «Об оптимизации структуры исполнительных органов Воронежской области» департамент архитектуры и градостроительства Воронежской области переименован в министерство архитектуры и градостроительства Воронежской области (пункт 1.2). 

Проанализировав положения статей 7, 14, 43, 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, статей 8, 8.2, 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 6 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», Закон Воронежской области от 20.12.2018 № 173-ОЗ «О перераспределении полномочий по утверждению правил землепользования и застройки между органами местного самоуправления поселений Воронежской области, городского округа город Нововоронеж, Борисоглебского городского округа и исполнительными органами государственной власти Воронежской области», пункты 1.8., 3.3.8. Положения о министерстве архитектуры и градостроительства Воронежской области, утвержденного постановлением Правительства Воронежской области от 31.12.2014 № 1240, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме, с соблюдением процедуры опубликования. Кроме того, названные обстоятельства стороной административного истца не оспариваются. 

Проверяя процедуру принятия правил землепользования и застройки, суд отмечает следующее. 

Порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки регулируется положениями статей 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации. 

Как установлено в судебном заседании и подтверждается материалами дела, 30.12.2019 административный ответчик своим приказом за № 45-01-04/900 определил приступить к подготовке проекта правил землепользования и застройки, в том числе, Таловского городского поселения, на комиссию по подготовке проектов правил землепользования и застройки поселений Воронежской области возложена обязанность по обеспечению подготовки проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований, также утверждены порядок и сроки проведения работ по подготовке проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований. 

При этом обязательным этапом подготовки и принятия правил землепользования и застройки являются публичные слушания, процедура организации и проведения которых осуществляется в соответствии со статьями 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

Согласно постановлению главы Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области от 21.06.2023 № 1 публичные слушания по проекту приказа департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области «Об утверждении правил землепользования и застройки Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области» были назначены на 05.07.2023. 

Оповещение о начале публичных слушаний опубликовано на официальном сайте Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также на информационных стендах (акт обнародования постановления № 47 от 21.06.2023). 

По итогам публичных слушаний 05.07.2023 подготовлены соответствующие протокол и заключение о результатах публичных слушаний с одобрением проекта, которые были обнародованы (акт обнародования заключения № 57 от 05.07.2023). 

Срок проведения публичных слушаний не нарушен, продолжительность публичных слушаний (с 21.06.2023 по 05.07.2023) соответствует положениям части 8 статьи 28, части 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Установленные по делу обстоятельства указывают на соблюдение процедуры проведения публичных слушаний, существенных нарушений, являющихся основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, не допущено. 

Необходимо отразить, что орган местного самоуправления, реализуя дискреционные полномочия, с целью обеспечения комфортных и благоприятных условий проживания жителей Таловского городского поселения, комплексного учета потребностей населения и устойчивого развития территорий, а также для согласования государственных, общественных и частных интересов в градостроительной деятельности, создал необходимые условия обеспечения участия в их обсуждении наиболее широких слоев населения муниципального образования для выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, предоставив каждому, кого могут затронуть предполагаемые решения, возможность участвовать в обсуждении. 

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 15.07.2010 № 931-О-О указал на то, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, но предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. 

В данном случае возможность участвовать в обсуждении проекта правил землепользования и застройки была обеспечена всем заинтересованных лицам, в том числе, административному истцу, однако при проведении публичных слушаний предложения и замечания к проекту в части установления территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером №, не поступали. 

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. 

Как видно из материалов дела, по итогам проведения аукциона от 06.06.2023 ФИО4 приобрел у Публичного акционерного общества «Ростелеком» земельный участок с кадастровым номером № площадью 1864 кв. м, категория земель – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для нужд связи, расположенный по адресу: 

<

адрес>, и находящееся на нем административное здание с кадастровым номером №, площадью 586,8 кв. м, назначение – нежилое. Данные объекты были зарегистрированы за ФИО14 10.07.2023, запись регистрации права собственности 

<

данные изъяты>. 

По договору дарения от 25.09.2024 в собственность ФИО1 перешли земельный участок с кадастровым номером № и расположенное на нем нежилое здание с кадастровым номером №, площадь которого в результате реконструкции, выполненной предыдущим правообладателем, составила 921,7 кв. м (право собственности зарегистрировано 27

<

адрес>). 

Как видно из дел правоустанавливающих документов, ФИО1 доводится матерью 

<

данные изъяты>

В соответствии с Правилами землепользования и застройки Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области, утвержденными приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 04.08.2023 № 45-01-04/753, земельный участок с кадастровым номером № расположен в территориальной зоне Ж2/1 – Зона застройки малоэтажными многоквартирными жилыми домами рабочего поселка Таловая, градостроительный регламент которой к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства относит оказание услуг связи, к условно разрешенным видам использования – магазины. 

По результатам рассмотрения заявления ФИО15 от 22.05.2024 на основании заключения по результатам публичных слушаний от 04.07.2024, рекомендации комиссии по подготовке проектов правил землепользования и застройки Таловского муниципального района Воронежской области от 22.07.2024 № 1, администрация Таловского муниципального района Воронежской области постановлением от 24.07.2024 № 315 отказала в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства «магазины» в отношении земельного участка с кадастровым номером №, площадью 1864 кв. м, расположенного по адресу: 

<

адрес>, в территориальной зоне «Зона застройки малоэтажными многоквартирными домами рабочего поселка Таловая – Ж2/1». 

Постановление аналогичного содержания было вынесено администрацией Таловского муниципального района Воронежской области 06.11.2024 за № 501 по результатам рассмотрения заявления ФИО1 от 04.10.2024 о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования указанного земельного участка. 

Вышеизложенное подтверждает наличие у административного истца права на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Проверяя оспариваемый в части нормативный правовой акт на соответствие иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд отмечает следующее. 

В соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации к документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 18), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в них устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1); содержание генерального плана включает: положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23); при этом функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, которое, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (пункт 5 статьи 1, часть 1 статьи 9); на карте функциональных зон поселения или городского округа отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23); генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе, при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18); установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5-8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33); несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе, в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35); к принципам градостроительной деятельности отнесено обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (статья 2); под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1); территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (пункт 2 статьи 1, часть 1 статьи 9, статья 23). 

Как отмечено выше, частью 3 статьи 9 и пунктом 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что генеральный план поселения как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе, при разработке правил землепользования и застройки. 

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных в том числе, генеральным планом поселения (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. 

Соответственно, в силу приведенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

В данном случае на карте функциональных зон генерального плана Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области, утвержденного решением Совета народных депутатов Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области от 11.05.2012 № 40, (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых правил землепользования и застройки) территория, в пределах которой расположены принадлежащие административному истцу нежилое здание и земельный участок по адресу: 

<

адрес>, отнесена к жилой функциональной зоне «Зона застройки средней этажности 3-5 этажи». На момент вынесения решения суда Советом народных депутатов Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области принято решение от 31.01.2025 № 155 «Об утверждении генерального плана Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области». В судебном заседании подтверждено председателем Совета народных депутатов Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области ФИО3, что принятый в 2025 году генеральный план поселения предусматривает в отношении земельного участка административного истца аналогичную функциональную зону (зона застройки малоэтажными жилыми домами). 

Таким образом, установленная в пределах жилой функциональной зоны территориальная зона «Зона застройки малоэтажными многоквартирными жилыми домами рабочего поселка Таловая – Ж2/1» не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31 и пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации относительно соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану. 

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. 

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. 

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования. 

В свою очередь, установленный правилами землепользования и застройки Таловского городского поселения градостроительный регламент для территориальной зоны Ж2/1 предусматривают возможность сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового и иных видов использования земельных участков). 

Согласно частей 2 и 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. 

Вид разрешенного использования «Жилая застройка» (код 2.0 классификатора, утвержденного Приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412) включает в себя виды разрешенного использования, предусмотренные кодами 2.1-2.3, 2.5-2.7.1. 

В соответствии с пунктом 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам. 

Таким образом, действующее земельное и градостроительное законодательство разрешает размещение в жилых зонах не только собственно жилых зданий, но также и отдельно стоящих нежилых объектов культурно-бытового и иного назначения, перечень видов таких объектов является открытым. При этом основными критериями являются связь этих объектов с проживанием граждан и отсутствие негативного воздействия на окружающую среду, что в полной мере допускало размещение в жилой зоне административного здания, принадлежащего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта Публичному акционерному обществу «Ростелеком». 

Вышеуказанные положения закона нашли отражение и в генеральном плане Таловского городского поселения, который предусматривает размещение в жилых зонах отдельно стоящих, встроенных и пристроенных объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, культовых зданий, стоянок автомобильного автотранспорта, промышленных, коммунальных и складских объектов, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредное воздействие на окружающую среду. 

Кроме того, по классификатору вид разрешенного использования земельных участков «обслуживание жилой застройки» (код 2.7) предусматривает размещение объектов капитального строительства, размещение которых предусмотрено видами разрешенного использования с кодами 3.1, 3.2, 3.3, 3.4, 3.4.1, 3.5.1, 3.6, 3.7, 3.10.1, 4.1, 4.3, 4.4, 4.6, 5.1.2, 5.1.3, если их размещение необходимо для обслуживания жилой застройки, а также связано с проживанием граждан, не причиняет вреда окружающей среде и санитарному благополучию, не нарушает права жителей, не требует установления санитарной зоны. 

Указанный вид разрешенного использования, как следует из положений вышеуказанного классификатора видов разрешенного использования земельных участков, устанавливается в сочетании с такими видами разрешенного использования, как «малоэтажная многоквартирная жилая застройка» (код 2.1.1), «среднеэтажная жилая застройка» (код 2.5), «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)» (код 2.6), в описании которых прямо предусмотрено наряду с иным размещение объектов обслуживания жилой застройки. 

Код 3.2 Классификатора предусматривает социальное обслуживание, которое включает в себя содержание вида разрешенного использования с кодом 3.2.3 «оказание услуг связи», а код 4.1 – «деловое управление», что соответствует виду разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № и, соответственно, не противоречит наименованию и предназначению здания с кадастровым номером № как «административное». 

Как видно из дела правоустанавливающих документов, по адресу: 

<

адрес>, находились административное здание 1976 года постройки, также мастерские и гаражи 1977 года постройки Районного узла электрической связи, которые в процессе приватизации перешли в собственность Публичного акционерного общества «Ростелеком». Кроме того, земельный участок, расположенный по данному адресу, был зарегистрирован на праве собственности за Публичным акционерным обществом «Ростелеком» (запись регистрации права 

<

данные изъяты>), впоследствии был произведен раздел данного участка на земельные участки площадью 1864 кв. м и 2636 кв. м. 

В то же время необходимо учесть, что в генеральном плане Таловского городского поселения отражены объекты связи поселения, в точности, АТС по адресу: 

<

адрес>, соответственно, их месторасположение не относится к спорному земельному участку, на котором отсутствовали объекты инженерной инфраструктуры. 

В судебном заседании представитель административного ответчика – министерства архитектуры и градостроительства Воронежской области по доверенности ФИО2 пояснила, что территориальные зоны определялись, в том числе, с учетом существующего землепользования, которое подтверждало наличие на спорной территории помимо объектов Публичного акционерного общества «Ростелеком» (земельный участок с кадастровым номером №, земельный участок с кадастровым номером №) земельных участков, предназначенных для строительства или содержания и обслуживания гаражей, жилого дома, а также самих зданий – гаражей, жилого дома, право собственности на которые зарегистрировано за физическими лицами. Данные пояснения стороны административного ответчика объективно подтверждаются сведениями Единого государственного реестра недвижимости в отношении земельного участка с кадастровым номером № здания с кадастровым номером №, земельного участка с кадастровым номером №, здания с кадастровым номером №, земельных участков с кадастровыми номерами №, жилого дома с кадастровым номером №, земельных участков с кадастровыми номерами №. Кроме того, судом установлено отсутствие на спорной территории объектов здравоохранения, образования, физической культуры и спорта. 

Соответственно, доводы стороны административного истца о том, что исключение из общественно-деловой зоны и включение в жилую зону земельного участка административного истца, по сути, носило точечный характер, судом отклоняются как не соответствующие фактическим обстоятельствам дела. 

Из буквального содержания классификатора следует, что вид разрешенного использования земельных участков с кодом 2.7 предназначен для размещения объектов непосредственно связанных с обслуживание граждан, проживающих в жилой застройке, и не оказывающих негативного влияния на окружающую среду, поскольку ни один из перечисленных в нем объектов не относится к числу производственных, а сама деятельность не связана с выработкой вредных, загрязняющих окружающую среду веществ, а равно иных продуктов, оказывающих негативное влияние на окружающую среду и здоровье человека. 

В этой связи суд признает заслуживающей внимания позицию административного ответчика о соответствии вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № приведенному в части 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации целевому назначению объектов, размещение которых допускается в зоне жилой застройки. 

Следовательно, отнесение оспариваемым нормативным правовым актом земельного участка к определенной территориальной зоне, которая соответствует установленной в отношении этой территории функциональной зоне, учитывает сложившуюся планировку и фактическое землепользование, не подтверждает в данном случае нарушение прав административного истца. 

Поскольку оспариваемые административным истцом правила землепользования и застройки, конкретизирующие генеральный план, обусловлены долгосрочной стратегией развития территории Таловского городского поселения с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования, то следует признать, что они отвечают критерию обоснованности.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что в оспариваемой части правила землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат. 

Доводы стороны административного истца о необходимости с целью восстановления нарушенного права собственности сохранить в отношении территории, в пределах границ земельного участка с кадастровым номером №, территориальной зоны ОД1 – «Общественно-деловая зона», которая была определена утратившими силу Правилами землепользования и застройки Таловского муниципального района Воронежской области, утвержденными решением Совета народных депутатов Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области от 15.12.2016 № 26 с последующими изменениями, судом отклоняются как необоснованные. 

Суд отмечает, что в соответствии с ранее действовавшими правилами землепользования и застройки Таловского городского поселения земельный участок административного истца относился к общественно-деловой зоне «Зона многофункционального общественно-делового центра – О1», участок зоны О1/1/34, градостроительным регламентом которой для земельного участка с кадастровым номером № с видом разрешенного использования: «для нужд связи» был предусмотрен основной вид разрешенного использования земельных участков или объектов капитального строительства. 

В данном случае, как административным истцом, так и ее представителями не учтено, что рамках осуществляемого судом в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации абстрактного нормоконтроля, при котором суд проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части иному акту, имеющему большую юридическую силу, не допускается подмена судом компетенции представительного органа муниципального образования или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по принятию или внесению изменений в нормативные правовые акты. 

Градостроительный кодекс Российской Федерации относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия, ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (пункты 5, 6, 9 и 10 статьи 2 Кодекса). 

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации) предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных, в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как сложившейся планировки территории и существующего землепользования, так и функциональных зон, и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, что, однако, не предусматривает безусловного сохранения правового режима существующего землепользования для земельных участков, чей вид разрешенного использования не соответствует градостроительному регламенту. При установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Согласование частных и публичных интересов обеспечивается положениями части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым имеется возможность эксплуатации таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования. 

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на конкретные земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. 

С учетом вышеизложенного позиция стороны административного истца о нарушении прав ФИО1 как собственника земельного участка оспариваемыми положениями правил землепользования и застройки не основана на законе и не соответствует фактическим обстоятельствам дела, поскольку на момент возникновения права собственности – 27.09.2024 земельный участок с кадастровым номером № находился в пределах территориальной зоны Ж2/1, при этом его целевое назначение соответствовало основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренным градостроительным регламентом для данной территориальной зоны. 

Отнесение региональным законодателем территории к определенной территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан, поскольку установление для земельного участка соответствующего правового режима, не соответствующего планам собственника, не является нарушением его прав, так как градостроительным регламентом и определяются границы осуществления прав собственника земельного участка. 

Кроме того, отказ администрации Таловского муниципального района Воронежской области в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства «магазины» в отношении земельного участка с кадастровым номером № судом не учитывается, поскольку оценка этих действий органа местного самоуправления не входит в круг вопросов, подлежащих выяснению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта. 

Вышеизложенное указывает на отсутствие оснований считать, что принятие правил землепользования и застройки, в том числе, в целях приведениях в соответствие с генеральным планом, выполнено с нарушением прав административного истца или с нарушением требований законодательства о градостроительной деятельности. 

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд 

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований ФИО1 к министерству архитектуры и градостроительства Воронежской области о признании недействующими Правил землепользования и застройки Таловского городского поселения Таловского муниципального района Воронежской области, утвержденных приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области № 45-01-04/753 от 04.08.2023, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № по адресу: 

<

адрес>, к территориальной зоне «Зона застройки малоэтажными многоквартирными жилыми домами рабочего поселка Таловая – Ж2/1» - отказать. 

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме. 

Председательствующий Л.А. Сошина 

Мотивированное решение составлено 14.02.2025.