Дело № 3а-598/2021

22OS0000-01-2021-000401-03

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

16 августа 2021 года г. Барнаул

Алтайский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Соболевой С.Л.,

при секретаре Сазыкиной А.С.,

с участием прокурора Хворова И.А., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления,

УСТАНОВИЛ:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года № 344 утвержден Генеральный план городского округа – города Барнаула Алтайского края (далее также – Генеральный план города Барнаула).

Решение представительного органа местного самоуправления опубликовано в газете «Вечерний Барнаул» 07 сентября 2019 года № 134 (5026), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 11 декабря 2019 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900579.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года № 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа – города Барнаула (далее также – Правила землепользования и застройки города Барнаула).

Указанное решение опубликовано в газете «Вечерний Барнаул» 31 декабря 2019 года №195 (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900619.

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением к Барнаульской городской Думе, в котором просит признать недействующими Правила землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года №447, Генеральный план городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденный решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года №344, в части распространения территориальной зоны ПК-2 (коммунальная зона) и функциональной коммунальной зоны (ПК-2) на территорию земельного участка, расположенного по адресу: 

<

адрес>.

В обоснование административных исковых требований административный истец ссылается на то, что построенный в 1958 году жилой дом, расположенный на земельном участке по 

<

адрес> в 

<

адрес>, является единственным местом для проживания его семьи. С целью предоставления земельного участка в собственность он обратился в комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула, однако ему в этом отказано, поскольку согласно Правилам землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденным решением Барнаульской городской Думой 25 декабря 2019 года № 447 (далее Правила землепользования г. Барнаула), спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне ПК-2 - коммунальная зона, градостроительный регламент которой не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов. Установление данной коммунальной зоны оспариваемыми нормативными правовыми актами противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку в Генеральном плане не раскрывается описание оспариваемой функциональной зоны, что не отвечает критериям ясности, определенности, а также справедливости, учитывая, что рядом с домом административного истца находится много узаконенных жилых домов.

Представители административного истца ФИО2 и ФИО3 в судебном заседании поддержали заявленные требования в полном объеме, представитель Барнаульской городской думы и комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула ФИО4 возражала против удовлетворения административных исковых требований по доводам письменных возражений; иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, уведомлены о судебном заседании надлежащим образом, в связи с чем суд, руководствуясь требованиями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полагает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в административном деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, административный истец является владельцем земельного участка с расположенным на нем самовольно возведенным жилым домом по 

<

адрес> в 

<

адрес>. 

Согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула – Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула земельный участок по адресу: 

<

адрес> находится в коммунально-складской функциональной зоне (л.д. 50, том 1). 

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования – карта с отображением границ территориальных зон и территорий спорный земельный участок по указанному адресу находится в территориальной зоне – коммунальная зона (ПК-2) (л.д. 51, том 1). 

В ответ на заявление ФИО1 о предоставлении земельного участка в собственность комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула в письме от 23 января 2020 года указал на невозможность удовлетворения заявления в связи с тем, что градостроительный регламент территориальной зоны ПК-2 не предусматривает размещение жилых домов (л.д. 20, том 1).

В силу положений пункта 4 статьи 2 Закона Алтайского края от 09 ноября 2015 года № 98-ЗС «О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков» земельный участок предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем самовольно созданным жилым домом, возведенным до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, права на который не были оформлены в надлежащем порядке, при условии, что данный участок может быть предоставлен этому лицу под возведенную постройку в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства и предоставление участка для сохранения постройки не нарушает охраняемых законом прав и интересов других лиц, а сохранение постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Действие данной нормы продлено до 01 марта 2022 года Законом Алтайского края от 02 ноября 2020 года №82-ЗС «О внесении изменений в закон Алтайского края «О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков».

Предусмотренный статьей 76 Правил землепользования и застройки города Барнаула 2019 года регламент территориальной зоны ПК-2 не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов, как и установленная Генеральным планом города Барнаула коммунально-складская функциональная зона, то есть требования градостроительного законодательства исключают размещение индивидуальных жилых домов на основании вышеуказанной нормы закона края.

При таких обстоятельствах административный истец с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления в части функционального и территориального зонирования, установленных на территории его земельного участка.

Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются. Вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда по административному делу № 3а-745/2019 по административному иску ФИО5 к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части решения от 30 августа 2019 года № 344 «Об утверждении Генерального плана городского округа – города Барнаула Алтайского края» (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2020 года №66а-180/2020), по административному делу № 3а-233/2020 по административному иску ФИО6 к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года № 344 «Об утверждении Генерального плана городского округа – города Барнаула», решения от 25 декабря 2019 года № 447 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула» (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года № 66а-789/2020), по административному делу №3а-2/2020 по административному иску ФИО7 к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года № 344 «Об утверждении Генерального плана городского округа – города Барнаула», решения от 25 декабря 2019 года № 447 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула», также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.

Также судом проверена процедура принятия решения от 04 декабря 2020 года «О внесении изменений и дополнений в решение Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года №447 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края», существенных нарушений не установлено.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (п. 1); территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (п. 2); функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6).

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 1,2,4 статьи 30, частей 3,9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа является документом территориального планирования, обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, в том числе создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В силу части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон могут устанавливаться по: 1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; 2) красным линиям; 3) границам земельных участков; 4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; 5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 6) естественным границам природных объектов; 7) иным границам.

Из приведенных норм следует принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки, которые должны соответствовать генеральному плану.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

При этом фактическое землепользование не исключает необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Из представленных административным ответчиком фрагментов Приложения 4 «Карта функциональных зон» Генерального плана города Барнаула следует нахождение земельного участка по 

<

адрес> в 

<

адрес> в коммунально-складской функциональной зоне, а из фрагмента Приложения 1 Правил землепользования и застройки города Барнаула - в территориальной зоне ПК-2 (коммунальной зоне).

Таким образом, установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона, в которой расположен земельный участок административного истца, полностью соответствует предусмотренной Генеральным планом зоне функционального назначения.

При этом в соответствии с ранее действовавшими Правилами землепользования и застройки городского округа – города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 09 октября 2012 года №834, и Генеральным планом городского округа – города Барнаула Алтайского края, утв. решением Барнаульской городской Думы от 26 февраля 2010 года № 245, земельный участок также находился в территориальной зоне коммунальных объектов (П-6) и функциональной зоне коммунально-складских организаций соответственно. 

Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки территориальные зоны устанавливаются с учетом, в частности, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (п.3 ст.31, п.п.4 и 5 ч.1 ст.34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. 

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (ч.11 ст. 9 ГрК РФ).

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

При этом суд исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года № 387-О, от 15 июля 2010 года № 931-О-О и от 25 февраля 2016 года № 242-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (ч. 1 ст. 30 ГрК РФ, ст. 49, глава VIII Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельного участка и расположенного на нем недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (ч.ч.8 и 9 ст. 36 ГрК РФ). 

В силу статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к ряду территориальных зон, включая производственное использование.

Градостроительные регламенты устанавливаются в правилах землепользования и застройки и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства соответствующей территориальной зоны (пункты 8, 9 статьи 1, статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 7 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон производственного использования могут включаться, в том числе коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли.

Постановлением Администрации Алтайского края от 09 апреля 2015 года № 129 утверждены нормативы градостроительного проектирования Алтайского края (далее – Нормативы градостроительного проектирования), разработанные в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, закона Алтайского края от 29 декабря 2009 года № 120-ЗС «О градостроительной деятельности на территории Алтайского края» на основании статистических и демографических данных с учетом природно-климатических, социальных, национальных и территориальных особенностей Алтайского края.

На основании п. 1.10. Нормативов градостроительного проектирования перечень видов функциональных зон в документах территориального планирования может включать в себя: жилые зоны, общественно-деловые зоны, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны сельскохозяйственного использования, зоны специального назначения, в том числе зоны размещения военных и иных режимных объектов, зоны кладбищ, прочие зоны специального назначения.

Жилые зоны предусматриваются в целях создания для населения удобной, здоровой и безопасной среды проживания. Не допускается размещать в жилых зонах объекты и осуществлять виды деятельности, не соответствующие требованиям настоящих нормативов (п. 1.11 Нормативов градостроительного проектирования).

Как следует из п. 1.14 Нормативов градостроительного проектирования, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

На территориях коммунально-складских зон следует размещать предприятия пищевой (пищевкусовой, мясной и молочной) промышленности, общетоварные (продовольственные и непродовольственные), специализированные склады (холодильники, картофеле-, овоще-, фруктохранилища), предприятия коммунального, транспортного и бытового обслуживания населения города (п. 5.11 Нормативов градостроительного проектирования).

В силу требований п. 5.7 Нормативов градостроительного проектирования в пределах производственных зон и санитарно-защитных зон предприятий не допускается размещать жилые дома, гостиницы, общежития, садово-дачную застройку, дошкольные и общеобразовательные организации, организации здравоохранения и отдыха, спортивные сооружения, другие общественные здания, не связанные с обслуживанием производства.

При этом, как предписывает п. 5.5 Нормативов градостроительного проектирования, при подготовке документов территориального планирования и документации по планировке территорий следует предусматривать мероприятия по защите населения от опасных воздействий в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций на производственных и иных объектах. 

Согласно представленным стороной административного ответчика документам, на территории в районе расположения земельного участка административного истца (в функциональной коммунально-складской зоне) расположены действующие производственные предприятия, в отношении которых установлены санитарно-защитные зоны (ООО «Мартика», ООО «Сибэнергомаш – БКЗ», ООО «Агроцентр»), а также ряд производственных и складских объектов, расположенных по 

<

адрес>, 

<

адрес>, в отношении которых санитарно-защитные зоны подлежат установлению.

Таким образом, установление в районе принадлежащего административному истцу земельного участка как территориальной коммунальной зоны, так и функциональной коммунально-складской зоны является обоснованным и соответствует нормативам градостроительного проектирования.

Довод административных истцов о несоответствии территориального зонирования фактическому землепользованию подлежит отклонению, поскольку в силу прямого указания в статье 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации фактическое землепользование не является единственным фактором, подлежащим учету при определении границ территориальных зон. На дату общественных обсуждений (протокол от 29 ноября 2019 года) и дату направления проекта Правил землепользования и застройки города Барнаула в Барнаульскую городскую Думу для рассмотрения (12 декабря 2019 года) земельный участок не был внесен в Единый государственный реестр недвижимости, права в отношении расположенного на земельном участке объекта недвижимости не зарегистрированы, объект является самовольной постройкой. Как следует из протокола общественного обсуждения, владелец земельного участка по адресу: 

<

адрес>, в 

<

адрес> не участвовал в общественном обсуждении, не предлагал изменение территориальной зоны в районе земельного участка, а предложение председателя ТОС микрорайона «Восточный» об изменении территориального зонирования на всей территории микрорайона отклонено комиссией со ссылкой на установленное Генеральным планом города Барнаула функциональное зонирование. 

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. 

При этом в силу части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

То обстоятельство, что ранее действовавшие Правила землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края, утв. решением Барнаульской городской Думы от 09 октября 2012 года №834, признаны не действующими вступившим в законную силу решением Алтайского краевого суда от 22 апреля 2019 года № 3а-279/2019 в части отнесения земельного участка к санитарно – защитной зоне, не имеет значения для проверки законности установленных оспариваемыми нормативными актами территориальной и функциональной зон в районе земельного участка административного истца.

На основании вышеприведенных норм и установленных по административному делу обстоятельств административные исковые требования не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, 

РЕШИЛ:

административные исковые требования ФИО1 к Барнаульской городской Думе о признании не действующим Генерального плана городского округа – города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года № 344, Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края, утв. решением от 25 декабря 2019 года № 447 в части распространения функциональной коммунально-складской зоны и территориальной коммунальной зоны (ПК-2) на земельный участок, расположенный по адресу: 

<

адрес>, оставить без удовлетворения.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Судья С.Л. Соболева

Мотивированное решение составлено 20 августа 2021 года

***

***

***

***

***

***

***

***

***

*** 

***

*** 

***

***

***

***